周忠學， 周忠運

(1．東南大學 法學院，南京 211189； 2.新疆奎屯商業(yè)局，新疆 奎屯 833200)

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農民工參與權促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的機理分析

周忠學1， 周忠運2

(1．東南大學 法學院，南京 211189； 2.新疆奎屯商業(yè)局，新疆 奎屯 833200)

摘要：城鎮(zhèn)化有著普世描述涵義，但更有價值的是其個體差異之理。在我國，有別于普世之理城鎮(zhèn)化的獨特性突出表征是農民工。農民工參與權的有效行使既啟蒙了權利意識，又鍛煉了權利行使的能力。對于城鎮(zhèn)化而言，農民工參與權不僅是城鎮(zhèn)化發(fā)展、治理的選擇與需要，而且它促進城鎮(zhèn)化品質的提升以及以人為本的戰(zhàn)略轉變。當然，農民工參與權的有效落實還有一段漫長的道路要走，它需要農民工參與權意識從被動到主動的轉變、戶籍制度藩籬的打破以及組織與機制保障等條件。

關鍵詞：農民工參與權；城鎮(zhèn)化； 作用機理；發(fā)展戰(zhàn)略

在我國，農民工與城鎮(zhèn)化有著內在的姻親，二者互相影響，共同前行。在這里，農民工隱喻的是農民工的諸項權利，故農民工與城鎮(zhèn)化的關系實指農民工諸項權利與城鎮(zhèn)化的關系。在農民工的諸項權利中，農民工參與權與城鎮(zhèn)化最為緊密。農民工參與權來自公民參與權，根據《布萊克維爾政治學百科全書》，早期的公民參與權主要指政治參與權。隨著社會的發(fā)展，公民參與權擴散到廣泛的經濟、社會、公共生活之中。據此，農民工參與權可表述為，農民工依照法律法規(guī)的規(guī)定，通過各種形式，參與管理國家的政治、經濟、文化以及公共生活的行為。而城鎮(zhèn)化概念最早于19世紀由西班牙工程師賽達在《城鎮(zhèn)化的基本理論》著作中中提出。19世紀以來學者陸續(xù)從不同視角對此詳以研究，城鎮(zhèn)化作為描述世界發(fā)展過程的概念，因發(fā)展具體的語境與條件不同而繽紛多樣，布萊恩·貝利于2010年對此進行了詳細的闡述[1]。但無論任何形式的城鎮(zhèn)化都有著從事農業(yè)生產之人轉變?yōu)榉寝r產業(yè)或半非農產業(yè)之人的現象，我國由于特殊的制度、歷史發(fā)展條件等狀況，城鎮(zhèn)化呈現出獨特的風景線——農民工大軍波濤般涌動。毋庸置疑，如果說農民工的涌動促進了我國城鎮(zhèn)化的進程，那么農民工參與權的有效落實則促進我國城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展。

1有效積極落實農民工的參與權是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然選擇

1.1農民工參與權的充實是完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制的理性選擇

城鎮(zhèn)化發(fā)展體制是一個系統(tǒng)化的工程，它包括人口管理制度、勞動力就業(yè)制度、社會保障機制、城鎮(zhèn)住房制度、生態(tài)環(huán)境保護制度等。這些現實的各種體制都離不開農民工的參與，如果離開農民工的參與，這些制度就很難實現、抑或實現得太差強人意。

我國城鎮(zhèn)化過程中，大約2億多的農民工在城市與農村之間流動著，如果沒有相應的管理服務制度，就容易引發(fā)社會失序、混亂。管理者要改變過去對農民工以防范管理為主的管理模式，通過農民工有效地參與，根據農民工不同的訴求分門別類地進行細化服務，使他們生活有序化，故農民工參與權有效地行使是農民工管理的關鍵之匙。與此類似的是，農民工在城鎮(zhèn)良好的就業(yè)是城鎮(zhèn)化重要的驅動力，也是城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展的重要因素之一?，F在農民工在城鎮(zhèn)就業(yè)有著諸多限制條件：一是農民工的平等對待；二是針對農民工進行相應的培訓制度，使它們與城鎮(zhèn)就業(yè)者站在同一平臺之上；三是由于農民工的特殊性，對于他們的社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、住房購買等，要實行相應的配套制度，否則無法真正解決農民工的就業(yè)問題，他們無法真正融入城鎮(zhèn)社會之中，城鎮(zhèn)化無法真正良性發(fā)展。

1.2保障農民工參與權是城鎮(zhèn)治理的現實需要

由于農民工大批地涌入城鎮(zhèn)，對于城鎮(zhèn)治理而言，這將帶來新的治理問題，因為“城鎮(zhèn)治理是一個系統(tǒng)的復雜工程，包括政府、社會組織、社會公眾在內的各治理主體為實現共同的目標，各主體相互協(xié)商、互動的新關系?！盵2]這里的私人利益集團與社會公眾當然包括農民工。農民工參與城鎮(zhèn)治理是城鎮(zhèn)治理的內在要求，因為“現代化的城市管理意味著公眾既是管理的對象也是管理的主體，積極參加城市的管理活動，要對他們積極提供各種參與城市管理的機會而不是把他們看做被動的教育對象，使他們既要參與決策、實施、監(jiān)督的整個過程，又要了解決策的結果?！币虼耍擎?zhèn)治理需要依靠農民工的參與，因為城鎮(zhèn)治理不是城鎮(zhèn)中任何一個主體的治理，它需要所有城鎮(zhèn)主體的參與，故農民工的參與是城鎮(zhèn)治理不可或缺的部分。同時，農民工的參與也是提高管理效率、維護農民工利益與社會公平的保證。由于城鎮(zhèn)治理的復雜性和系統(tǒng)性，僅依靠政府單一城鎮(zhèn)治理主體很難適應現代城鎮(zhèn)的復雜治理，農民工參與權的積極行使，使政府充分獲取信息變成了可能，因此政府的失誤、錯誤也會減少，政府決策變得更加科學、合理，治理更加有效；并且由于農民工在政策制定時能充分表達自己的意愿與利益訴求， 政府決策也能充分照顧農民工的意愿與利益，從而有利維護農民工的利益，獲取更加廣泛的社會認同，更加體現社會公平原則。

1.3農民工參與權的實現是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然要求

城鄉(xiāng)一體化中兩個重要的機制是統(tǒng)一公平的市場要素的運行與基本公共品服務的提供，前者是城鄉(xiāng)一體化的積極推動因素，后者是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的保障條件；同時二者也有互動關系，統(tǒng)一公平的市場要素的建立有利基本公共品服務的提供，基本公共品服務的提供保障也有利統(tǒng)一公平的市場要素的提高。

毋庸置疑，農民工作為人力資本是市場要素的極其重要的組成部分，同時農民工還是基本公共品服務的享有的重要載體，農民工的平等就業(yè)是統(tǒng)一公平市場要素建立的重要表征。由于人力資本的核心也是投資與收益，即投資于人所獲得的能力、技能、價值在生產中獲得的收益[3]。具體到農民工而言，正規(guī)教育、職業(yè)培訓、以及醫(yī)療保健等對于農民工作為人力資本的投資起到增加技能、價值的資本作用，對于人力資本越大，收益的可能性就越大。現實是由于城鄉(xiāng)二元體制的存在，農民工沒有得到平等的人力投資，這也進一步加大城鄉(xiāng)的差別。城鄉(xiāng)一體化的內在本質要求農民工的參與，農民工參與權的落實是實現城鄉(xiāng)一體化的重要路徑。落實農民工的參與權首先要加大對于農民工的投資，例如落實職業(yè)培訓，提高勞動技能；加強醫(yī)療保健，促進人力資本的勞動壽命等；讓農民工從勞動技能低、文化水平低的制造、餐飲、運輸等勞動部門解放出來。同時，農民工參與權的有效行使還能促進打破降低農民工作為收益的制度障礙，如戶籍制度與勞動就業(yè)制度等?？偠灾?，農民工參與權的行使，促進市場要素的平等，從而也促進城鄉(xiāng)一體化的實現。

基本公共服務旨在保障全體公民的基本生存與發(fā)展基本需求的公共服務，它既是人力資本存在的基礎，也是農民工增值的前提?；竟卜瞻ㄞr民工基本生存需求的教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、住房等，具有非競爭性與非排他性。當前農民工并沒有平等的享有基本公共服務，這需要農民工積極行使參與權，主動要求基本公共的服務，尋求享有基本公共服務的幫助。這既是其基本生存的需要，也是社會公平正義的要求，更是個人能力平等發(fā)展的需要[4]?；镜慕逃⑨t(yī)療衛(wèi)生、培訓等均等化的服務，農民工獲得了基本的生存技能，實現與其他公民大致平等的生存起點，有助于城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

2農民工參與權促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用機理

2.1農民工參與權突出人的主體作用，促進以人為本城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的發(fā)展

2014年3月，中共中央、國務院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)?！兑?guī)劃》提出“以人為本，公平共享。以人的城鎮(zhèn)化為核心，合理引導人口流動，有序推進農業(yè)轉移人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質，促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現代化建設成果。”這預示要轉變過去以物為重心的城鎮(zhèn)化為以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。農民工作為城鎮(zhèn)化過程中的重要組成部分，沒有農民工的主動參與，完成以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略轉移是難以想象的。職是之故，農民工對于參與權主動地行使，即農民工參與權的積極主動落實是中國現階段的國情決定的，也是新時期城鎮(zhèn)化轉變發(fā)展的必然戰(zhàn)略選擇。

農民工是城鎮(zhèn)化重要的主體力量，他們是城鎮(zhèn)化勞動力的主要來源，擴大了內需，是實現基本公共服務的重要承載者，破解城鄉(xiāng)一體化問題的關鍵之處。職是之故，迫切需要確立農民工的主體地位，主體地位的表征之一就是農民工參與權的落實。農民工參與權的行使促進農民工主體地位意識的覺醒與提高，也間接促使城鎮(zhèn)化的決策者、執(zhí)行者更新思維觀念，確定以人為本的城鎮(zhèn)化發(fā)展意識。

2.2農民工參與權隱喻主體利益的保護，促進城鎮(zhèn)化質的提升

城鎮(zhèn)作為人類創(chuàng)造的生活與生產場所，不僅指出城鎮(zhèn)具有民生功能，而且還表征了人類追求與向往，因此“城市并不僅僅指絢麗的外形，她隱喻人們對生活美好的向往，她為人們提供優(yōu)良的棲息環(huán)境與多元的文化環(huán)境、創(chuàng)新的技術手段。故城市的規(guī)劃者要表征各主體利益的調和、協(xié)調，使各主體相互之間的立場妥協(xié)，共存發(fā)展的過程?！盵5]城鎮(zhèn)規(guī)劃對于城鎮(zhèn)發(fā)展，進而對人們的生活有著基礎性的影響，故充分發(fā)揮城鎮(zhèn)主體，尤其是弱勢群體——農民工的參與城鎮(zhèn)規(guī)劃至關重要。

農民工的參與城鎮(zhèn)規(guī)劃是民生保障的重要條件。城鎮(zhèn)規(guī)劃既是靜態(tài)的規(guī)劃藍圖，更是動態(tài)的變化過程。城鎮(zhèn)規(guī)劃“應當以動態(tài)的觀點來看待規(guī)劃管理工作，根據實踐的發(fā)展和外界因素的變化適時地加以調整或補充，使其更符合實際，更能滿足城市發(fā)展的需要。城市規(guī)劃管理只有符合這條基本規(guī)律，實行以人為本的方針，才能產生最大綜合效益，推動城市不斷向前發(fā)展”[6]。城鎮(zhèn)規(guī)劃過程中只有不斷充分發(fā)揮各城鎮(zhèn)主體的功能，才能使城鎮(zhèn)更符合人們的生活追求。在快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化中，農民工作為弱勢群體，在社會保障、居住環(huán)境、教育、醫(yī)療等方面的利益受到忽視，農民工參與權在城鎮(zhèn)規(guī)劃中的行使提供了他們這些利益保護的路徑。農民工參與城鎮(zhèn)規(guī)劃可以促進農民工享受基本的公共服務。質言之，由于農民工積極參與城鎮(zhèn)規(guī)劃，促使公共決策充分考量他們的生存環(huán)境，政府應提供“由公共財政投資建設，保障社會成員平等、公開享用的基本教育服務、基本醫(yī)療設施、基本社會福利設施、基本市政服務設施等”[7]的公共服務為農民工享有。 由于農民工利益得到有效保護，城鎮(zhèn)化的發(fā)展使生活其中的主體更加幸福與有尊嚴，即人的生活有了顯著的提高，城鎮(zhèn)化的發(fā)展得到了質的提升。

2.3重視農民工參與權的權利保障，促使生態(tài)城鎮(zhèn)化的建設

《規(guī)劃》提出城鎮(zhèn)化的生態(tài)文明建設，這與聯(lián)合國教科文組織倡導的“人與生物圈計劃”主張的生態(tài)城鎮(zhèn)建設不謀而合。生態(tài)城鎮(zhèn)內在驅動力是城鎮(zhèn)化建設的各個主體，它們包括政府、企業(yè)、社團、民眾等。政府在生態(tài)城鎮(zhèn)化過程中起到探索發(fā)展模式，引導發(fā)展方向的作用；企業(yè)是建設生態(tài)城鎮(zhèn)的主要力量，生態(tài)城鎮(zhèn)諸多具體工作需要它們來實現；社團、民眾包括農民工最終生態(tài)城鎮(zhèn)的驅動基本力量與享受者，因此包括農民工的社團、民眾是生態(tài)城鎮(zhèn)最堅實的依靠力量與基本動力。包括農民工的社團、民眾參與權及其重要，通過他們參與權的行使既可以影響城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，也可以監(jiān)督政府、企業(yè)的行為，矯正它們二者的行為，使之符合生態(tài)城鎮(zhèn)的發(fā)展模式。故包括農民工的社團、民眾參與權的有效保障是生態(tài)城鎮(zhèn)化的基本保證。

生態(tài)城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個重要原則是平等，這里平等的一個重要內容就是人與人之間的社會平等[8]，當然也包括農民工與其他社會主體的平等，其內涵是各個社會主體享有的權利平等。只有真正的權利平等，在這里尤為強調處于弱勢地位的農民工參與權與其他主體參與權的平等，才能真正調動各主體的建設城鎮(zhèn)化的能動性。因為平等既是他們主觀內心價值評判的起點，也是客觀發(fā)揮他們能力的平臺；只有農民工參與權的平等行使，城鎮(zhèn)化的效率才能有效提高，社會才能和諧。

3農民工參與權促進城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略

3.1培養(yǎng)農民工參與意識，使農民工參與權實現從忽視到主動實現的轉變

農民工整體文化水平低，且受到傳統(tǒng)的順從文化浸淫，同時又由于生存的壓力，忙于生計沒有充分的時間，故對城鎮(zhèn)化的事業(yè)與發(fā)展，甚至有關自己的利益，大多抱持冷漠的態(tài)度，職是之故，農民工的參與權一直處于休眠狀態(tài)。其結果，城鎮(zhèn)化因缺失農民工的有效積極參與，走上了片面、畸形發(fā)展的道路。

如改變以上態(tài)勢，一方面加強社會教育與輿論宣傳，提高農民工的主體意識、權利意識，鼓勵他們合法、有序地積極參與維護自己的各項權利及其城鎮(zhèn)化的各項建設之中。同時，通過以上各種活動，讓農民工理解參與權的具體內容不僅包括種類繁多民主活動，而且包括對于國家機關及其工作人員的監(jiān)督活動，正如部分學者所言“要實現中國農村的城鎮(zhèn)化，農民要勇敢擔任國家方針政策的執(zhí)行者和監(jiān)督者的角色?！盵9]另一方面要創(chuàng)造一切有利的條件，讓農民工在實踐中鍛煉他們的參與能力。與農民工相關的單位、社區(qū)、甚至政府等單位、部門盡可能地為農民工提供相關便利，如參與的機會、經濟上的支持，讓農民工在參與中進一步提高主體意識，同時要懂得什么應該參與、什么不應該參與、怎樣參與、參與的程序等等。

經過一系列的教育培訓、輿論引導以及實踐鍛煉，農民工樹立參與的主體意識與獲得參與的能力，農民工參與權必然會從被忽視轉變到主動實現狀態(tài)。

3.2改革戶籍制度，打破農民工參與權的制度藩籬

我國戶籍制度是建立在1958年《戶口登記條例》之上，其主要目的是維護社會秩序、統(tǒng)計人口數量、證明公民身份、限制公民遷徙自由。事實上，它既束縛了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，同時更限制了農民在城鎮(zhèn)化中參與權的行使。盡管20世紀80年代以后，我國先后通過了1984年國務院的《關于農民進入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》、1992年公安部的《關于實行當地有效城鎮(zhèn)居民戶口制度的通知》、1995年國務院批準的《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》、2001年國務院批轉公安部的《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》等有關戶籍制度的改革，但由于現行戶籍制度附著了其他多項重要的社會功能，如:社會保障、入學、 醫(yī)療、就業(yè)等[10]，如果這些功能不被徹底取消，我國城鄉(xiāng)二元結構的戶籍制度就無法根本改變，這依然會影響農民工參與權的行使與城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程。

我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，使居住在城鎮(zhèn)之中的農民工由于享受不到城鎮(zhèn)的社會保障、就業(yè)機會、人身保障等，他們長期處于飄忽不定之中，從而他們沒有時間與精力等條件去行使自己的參與權，更不用說參與權的有效行使了。農民工參與權不能得到有效行使也會在一定程度抑制城鎮(zhèn)化的發(fā)展。職是之故，改革現行戶籍制度勢在必行。首先要取消二元戶籍制度實行一元戶籍制度。二元戶籍制度與城鄉(xiāng)二元經濟相適應，影響城鎮(zhèn)化的發(fā)展與農民工的參與權的行使；一元戶籍制度與市場經濟相適應，促進人的平等發(fā)展[11]。其次，改革現有的戶籍轉移制度，現有戶籍轉移制度影響公民的流動與平等對待，不利農民工的發(fā)展。再次，創(chuàng)新與現實戶籍制度相關的就業(yè)、醫(yī)療、教育、土地等制度。只有這些制度的改革相配套，附屬在現行戶籍制度的重要社會功能才能徹底消除，戶籍制度才能真正改革成功。農民工參與權才能落實，城鎮(zhèn)化才能良性迅速發(fā)展。

3.3培育農民工參與權行使的組織基礎

傳統(tǒng)社會里的農民生活在宗族社會組織之中，改革開放前農民生活在不同于宗族，同時具有政治、經濟意義的生產小隊、大隊的控制之下?，F在農民以個體身份進入城鎮(zhèn)工作，他們以原子式的個人嵌入城鎮(zhèn)化的生活之中，深感無助、無奈。沒有了組織，他們不知如何的參與城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也無法有力地表達自己的意識，很好地維護自己的權利。農民工在城鎮(zhèn)化中迫切需要能表達自己意志，參與社會、城鎮(zhèn)化的組織。

這個組織是農民工參與城鎮(zhèn)化的平臺，表達他們的心聲，增強他們的聲音，提高他們的影響力，拓寬參與的渠道。由于我國農民長期生活在傳統(tǒng)的各種集體之中，社會化程度不高，政府在社會發(fā)展中還起到至關重要的作用。故農民社會組織的建設，一方面需要政府的積極引導、支持、甚至扶持。首先給予一定資金支持農民社會組織的建設；其次出臺相關的政策引導；再次鼓勵他們積極參與各種城鎮(zhèn)化政策制定、公益活動等；另一方面，對于農民組織的人員進行相關的培訓，支持這些組織的獨立自主發(fā)展，使它們真正成為為農民工服務的各種社會組織。還有就是加強農民工組織與政府之間的溝通。

3.4創(chuàng)建互動合作參與機制，形成農民工參與權實現的保障機制

上述論及提高農民工參與的主體意識、打破參與制度的藩籬以及農民工參與組織的建立等都是實現參與權必要的基礎，參與權最終的實現還需要一種機制。根據社會結構從傳統(tǒng)社會向現代的轉型、市場經濟代替計劃經濟成為主流經濟模式，應當建立互動合作的機制以便保障農民工參與權的實現。在我國，由于政府在社會中的強大力量，農民工參與權的互動合作參與機制中的互動合作的對象主要是政府。在這種機制中政府與農民工群體為了共同的目標相互協(xié)商、互相配合；農民工積極主動、自愿參與城鎮(zhèn)化政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督，政府則主動公開信息、聽取意見、接受監(jiān)督，政府與農民工經過反復的溝通、協(xié)商，最終達成一致，實現二者的最佳利益[12]。

農民工參與權的互動合作機制通常包括以下幾個相互銜接的部分：政府相應信息的公開、農民工主體對于公開信息的民意表達、政府對于民意表達的回應、雙方互動的協(xié)調、農民工主體對于政府相關工作的監(jiān)督等。政府相應信息的公開要求公開信息要準確、及時、全面，具而言之，公開信息的語言要準確、內容簡明扼要等。農民工主體對于公開信息的民意表達需要形式多樣，如咨詢、聽證、選舉投票、利益團體等，同時注意相關表達制度保障。政府對于民意表達回應的手段以快捷、便利為原則，如可利用現代電話、互聯(lián)網等通訊方式，既可通過24小時的熱線電話，還可以網絡媒體的即時互動；既可實行服務承諾，也可接待下訪等。雙方互動的協(xié)調講究的是真誠溝通、平等交流、坦誠相待、共同決策。農民工主體對于政府相關工作的監(jiān)督是互動合作機制中尤為關鍵的一環(huán)，要求監(jiān)督到位、被監(jiān)督者主動置于監(jiān)督之中，對于監(jiān)督者不能打擊報復。

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責任編輯：沈宏梅

Mechanism Analysis of Promoting Urbanization Development with Migrant Workers' Participation Right

ZHOU Zhongxue1, ZHOU Zhongyun2

(1.School of Law, Southeast University, Nanjing 211189, China; 2.Xinjiang Kuitun Commerce Bureau, Kuitun 833200, China)

Abstract：The urbanization is universal, but its individual difference is more valuable. The migrant workers are unique in our country compared to other countries′ urbanization. The effective execution of migrant workers′ participation right not only enlightens the sense of right, but also improves the ability to exercise right. As far as urbanization is concerned, migrant workers′ participation right is the selection and need for urbanization development and governance, also promotes urbanization quality and the shifting of the people-oriented strategy. Of course, it is a long way to go for the implement of migrant workers′ participation right, which needs the conditions of shifting the consciousness of migrant workers′ participation right from passiveness to initiative, breaking the household registration system and insuring organization and mechanism.

Keywords：migrant workers′ participation right; urbanization; action mechanism; development strategy

中圖分類號：D621.5

文獻標志碼：A

文章編號：1009-3907(2016)03-0061-05

作者簡介：周忠學(1974-)，男，江蘇徐州人，副教授，博士，主要從事憲法與行政法學研究；周忠運(1972- )，男，江蘇徐州人，高級會計師，主要從事財會法學研究。

基金項目：江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃資助項目 (由中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助)( KYLX_0078)

收稿日期：2015-11-08