福州市國土資源測繪隊

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強化用地報批勘測定界管理的思考及建議——以福州市為例

福州市國土資源測繪隊

黃晨東

用地報批勘測定界工作關系著被征地群眾的切身利益，直接影響著項目用地報批進度，是國土資源管理工作的一項重要內容。該文以福州市為例，結合多年土地測繪工作實踐，通過深入調查、分析當前存在的問題及原因，提出完善勘測定界管理的對策及建議。

用地報批 勘測定界 質量檢核

1 概述

用地報批勘測定界工作是根據建設用地審批工作的需要，實地界定土地使用范圍、測定界址位置、調繪土地利用現狀、計算用地面積，為用地報批工作提供科學、準確的基礎資料而進行的技術服務性工作。勘測定界工作中開展的權屬、地類認定，關系著被征地群眾的切身利益，直接影響著項目用地報批進度。

近年來，隨著福州城市建設的不斷加快，用地需求量日益增大，用地報批勘測定界工作任務多而重。目前，承擔福州市本級用地報批勘測定界工作的測繪單位僅有10多家，但2013年至今福州市本級用地報批勘測定界總面積達到了2000多公頃。根據當前工作實際，如何更加有效地推進、強化用地報批勘測定界的規(guī)范化管理，提升勘測定界工作效率及服務水平，為和諧征遷奠定堅實基礎，成為當前國土資源部門、建設單位、測繪行業(yè)主管部門以及測繪單位急需攻克的重點和難點。本文根據筆者多年來的土地測繪工作實踐，通過深入調查、分析目前福州市用地報批勘測定界存在的問題及原因，提出完善用地報批勘測定界管理的對策及建議。

2 用地報批勘測定界工作存在的主要問題

為更好地引導、推進、規(guī)范用地報批勘測定界工作，福州市國土資源局于2013年下發(fā)了《福州市土地勘測定界工作規(guī)范》，進一步明確了勘測定界工作程序、技術要求及成果要求。目前，福州市本級勘測定界工作效率及成果質量較之以往已顯著提升。但是，筆者在對部分建設單位及測量單位的實地調研、走訪中發(fā)現，當前用地報批勘測定界工作仍存在部分項目進展緩慢、成果質量參差不齊、質量檢核及考證機制不夠完善等問題。

2.1 部分項目進展緩慢

調查中發(fā)現，造成部分項目進度緩慢的主要原因有：一是建設單位提供的地形圖較為陳舊，與當前現狀出入較大，測繪單位需對界址線附近和界址范圍內的地形地物進行修測或補測，勘測定界時間拉長;二是權屬、地類認定無法順利開展，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府仍在組織協(xié)調，征地告知回執(zhí)拖延或無法回執(zhí)，測繪單位無法及時出具勘測定界報告書;三是項目因不符合相關用地政策，如規(guī)劃選址范圍不符合土地利用總體規(guī)劃、規(guī)劃用途不符合最新的產業(yè)政策等原因，需重新進行規(guī)劃選址，但測繪單位已完成勘測定界技術報告，需重新進行對應修改。

2.2 成果質量參差不齊

用地報批勘測定界具有較強的技術、業(yè)務特點，是一項綜合性的復雜工作。但開展用地報批勘測定界工作過程中，測繪單位往往因時間緊、任務重等原因，一方面未對具體項目進行針對性的部署分工及專業(yè)培訓，未在細節(jié)嚴格把控，對成果質量要求不高;另一方面工作人員本身素質良莠不齊，部分人員對勘測定界操作規(guī)程及操作要求理解不夠、實際應用不熟練，甚至出現提交錯誤成果或返工修改等問題，直接造成測繪成果質量的參差不齊。通過調查，發(fā)現常見的問題有工作過程中收集的材料不夠充分、沒有全面實地核實用地范圍內的行政界線、權屬界線及地類界線、直接采用陳舊的土地利用現狀調查數據等。

2.3 管理機制不夠完善

目前，多數測繪單位未制定詳細的勘測定界技術質量管理制度，未從合同評審、項目設計、質量管理、質量獎懲、成果交付、培訓上崗等方面進行明確。雖然測繪成果均提交國土資源部門進行數據入庫檢查，但基本未經過專業(yè)的測繪質量檢查部門進行成果質量檢核。此外，仍未對勘測定界成果質量建立針對性的質量評價體系，勘測定界工作未作為測繪單位年檢考評的依據之一。

3 強化用地報批勘測定界管理的對策及建議

3.1 增強整體合力，強化進度管理

用地報批勘測定界工作涉及領域廣，協(xié)調部門多，需要建設單位、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、國土資源部門、測繪單位等部門通力合作，充分配合，才能有力地推進項目進度。開展勘測定界工作應充分理順關系，明確職責分工，增強整體合力。

（1）盡量避免在勘測定界工作過程中調整規(guī)劃選址范圍，避免測繪單位進行不必要的投入。建議委托勘測定界任務前，建設單位事先與規(guī)劃部門、國土資源部門確認項目用地是否符合城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及相關產業(yè)政策、用地政策等情況，明確規(guī)劃選址范圍是否需要調整。確需調整的，調整后再行委托勘測定界。

（2）確定測繪委托關系后，建設單位及時、完整地為測繪單位提供詳盡的規(guī)劃選址材料。規(guī)劃選址紅線圖作為勘測定界工作的作業(yè)底圖必須包括紙質材料和電子光盤，且電子光盤中應含有最新的1:500地形圖和項目用地紅線范圍。減輕測繪單位對現狀地形的修測工作，能有力縮短勘測定界時間，提升勘測定界工作效率。國土資源部門充分提供前期項目用地審查材料，包括項目用地擬報批方式、項目用地范圍內涉及的國有建設用地相關資料、集體土地所有權信息、最新的土地利用現狀調查成果等。

（3）實地調查核實前，測繪單位事先在規(guī)劃選址紅線圖上繪制已確認的權屬、地類信息，便于建設單位、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、國土資源部門有針對性地進行部署分工。實地調查核實過程中，測繪單位應積極主動配合建設單位、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、國土資源部門等部門，及時、精確地調繪用地范圍內的行政界線、權屬界線、地類界線、基本農田界線等信息。國土資源部門負責審查復核土地權屬地類調查成果。

3.2 規(guī)范作業(yè)程序，嚴控成果質量

測繪單位應嚴格按照《福州市土地勘測定界工作規(guī)范》要求開展用地報批勘測定界工作，應嚴格規(guī)范作業(yè)程序、明確技術要點，在細節(jié)上嚴格把控，對成果質量執(zhí)行高標準、嚴要求。

（1）開展用地報批勘測定界工作前，測繪單位應及時與建設單位簽訂委托合同或委托書，明確委托內容、任務時限、雙方權責等細節(jié)。測繪單位從權屬、地類認定開始介入，全程參與，并按約定要求在規(guī)定時限內完成作業(yè)任務，建立項目臺賬，詳細記錄工作進展時間節(jié)點。

（2）當工作底圖的現狀不能滿足勘測定界工作要求時，應對界址線附近和界址范圍內的地形地物進行修測或補測。權屬、地類認定應在項目用地所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、國土資源部門、建設單位及測繪單位的共同配合下開展，全面實地核實用地范圍內的行政界線、權屬界線及地類界線。測繪單位負責劃分的界線范圍及地類必須經實地全面核實，且由相關部門蓋章確認，避免未經實地核實直接采用陳舊的土地利用現狀調查等數據，避免出現返工修改。

（3）勘測定界工作以3人一組為單位開展，嚴格執(zhí)行“兩級檢查、一級驗收”制度，即在作業(yè)小組內部實行自檢、互檢及單位終檢，嚴控測繪成果質量。質檢要求對勘測定界成果的完整性、規(guī)范性、一致性、控制性進行全面檢查，符合條件的，方可正式移交。完整性檢查是對必備成果材料是否缺失的針對性檢查；規(guī)范性檢查是對成果材料中的附件格式、采用的坐標系統(tǒng)、權屬、地類編碼及名稱是否符合設計標準規(guī)范的針對性檢查；一致性檢查是對存在邏輯關系的材料、數量等信息的對應性檢查，如電子成果須與紙質成果是否一致、權屬、地類編碼與名稱是否對應、土地分類面積匯總是否與地塊面積總和一致等；控制性檢查是對成果精度、關系圖斑間的容差、剝離地塊標識、界址點抽取數量及方法等的精確性檢查。

3.3 嚴格制度管理，完善機制建設

一是建立落實勘測定界工作責任制。勘測定界參與各方共同對測繪成果質量負責。建設單位應依法擇優(yōu)選擇測繪單位，并自覺接受測繪行政主管部門的監(jiān)督；建設單位、測繪單位、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村及國土資源部門要按用地報批要求及土地勘測定界技術標準進行設計、作業(yè)及質量檢核，共同承擔質量責任，確保成果質量執(zhí)行高標準高要求；測繪單位必須嚴格按照合同、有關標準、項目設計書施測，確保所使用的儀器、設備、軟件等符合有關規(guī)定；測繪單位必須嚴格執(zhí)行成果質量檢驗或驗收，經專業(yè)的測繪質量檢查部門檢驗通過后再提交國土資源部門進行數據入庫檢查。測繪質量檢查部門及專家，要嚴格依據國家有關規(guī)定、標準和設計書的要求，對項目進行檢驗或驗收，并對作出的結論負責。

二是規(guī)范測繪單位內部質量管理。測繪單位應充分提高測繪成果質量意識，走質量效益型道路。測繪單位應自覺建立并有效實施勘測定界技術質量管理制度，從合同評審、項目設計、質量管理、質量獎懲、成果交付、培訓上崗等方面進行詳細明確約束，對勘測定界成果質量從接受委托、分配任務、具體實施以至成果交付進行全過程全覆蓋把控。測繪單位應強化作業(yè)隊伍建設與管理，強化作業(yè)人員的思想素質教育和職業(yè)道德教育，切實提高作業(yè)人員的質量意識和履行質量責任的能力。對從事勘測定界工作的作業(yè)隊伍應有計劃、分層次地組織開展針對性的業(yè)務培訓和技術培訓，全面提升作業(yè)人員的業(yè)務及技術水平，提升勘測定界成果質量。

三是建立勘測定界成果質量評價體系。測繪行政主管部門應建立完善勘測定界成果質量評價體系及質量管理的長效機制，制定詳細的分級分類檢查目錄、質量評價標準、質量評價執(zhí)行規(guī)范、執(zhí)行計劃等內容，并將勘測定界成果質量評價結果作為測繪單位年檢考評的依據之一。測繪行政主管部門按照質量評價執(zhí)行計劃對取得不同測繪資質的單位進行分類檢查，并結合質量獎懲制度、通報制度、抽查檢驗制度等嚴控勘測定界成果質量。測繪行政主管部門應廣泛宣傳、開展質量教育活動及技術崗位培訓活動，充分引導規(guī)范測繪單位開展勘測定界工作，強化測繪單位內部質量管理，提升勘測定界成果的質量及服務水平。