福州市國(guó)土資源測(cè)繪隊(duì)

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強(qiáng)化用地報(bào)批勘測(cè)定界管理的思考及建議——以福州市為例

福州市國(guó)土資源測(cè)繪隊(duì)

黃晨東

用地報(bào)批勘測(cè)定界工作關(guān)系著被征地群眾的切身利益，直接影響著項(xiàng)目用地報(bào)批進(jìn)度，是國(guó)土資源管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。該文以福州市為例，結(jié)合多年土地測(cè)繪工作實(shí)踐，通過深入調(diào)查、分析當(dāng)前存在的問題及原因，提出完善勘測(cè)定界管理的對(duì)策及建議。

用地報(bào)批 勘測(cè)定界 質(zhì)量檢核

1 概述

用地報(bào)批勘測(cè)定界工作是根據(jù)建設(shè)用地審批工作的需要，實(shí)地界定土地使用范圍、測(cè)定界址位置、調(diào)繪土地利用現(xiàn)狀、計(jì)算用地面積，為用地報(bào)批工作提供科學(xué)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料而進(jìn)行的技術(shù)服務(wù)性工作?？睖y(cè)定界工作中開展的權(quán)屬、地類認(rèn)定，關(guān)系著被征地群眾的切身利益，直接影響著項(xiàng)目用地報(bào)批進(jìn)度。

近年來，隨著福州城市建設(shè)的不斷加快，用地需求量日益增大，用地報(bào)批勘測(cè)定界工作任務(wù)多而重。目前，承擔(dān)福州市本級(jí)用地報(bào)批勘測(cè)定界工作的測(cè)繪單位僅有10多家，但2013年至今福州市本級(jí)用地報(bào)批勘測(cè)定界總面積達(dá)到了2000多公頃。根據(jù)當(dāng)前工作實(shí)際，如何更加有效地推進(jìn)、強(qiáng)化用地報(bào)批勘測(cè)定界的規(guī)范化管理，提升勘測(cè)定界工作效率及服務(wù)水平，為和諧征遷奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，成為當(dāng)前國(guó)土資源部門、建設(shè)單位、測(cè)繪行業(yè)主管部門以及測(cè)繪單位急需攻克的重點(diǎn)和難點(diǎn)。本文根據(jù)筆者多年來的土地測(cè)繪工作實(shí)踐，通過深入調(diào)查、分析目前福州市用地報(bào)批勘測(cè)定界存在的問題及原因，提出完善用地報(bào)批勘測(cè)定界管理的對(duì)策及建議。

2 用地報(bào)批勘測(cè)定界工作存在的主要問題

為更好地引導(dǎo)、推進(jìn)、規(guī)范用地報(bào)批勘測(cè)定界工作，福州市國(guó)土資源局于2013年下發(fā)了《福州市土地勘測(cè)定界工作規(guī)范》，進(jìn)一步明確了勘測(cè)定界工作程序、技術(shù)要求及成果要求。目前，福州市本級(jí)勘測(cè)定界工作效率及成果質(zhì)量較之以往已顯著提升。但是，筆者在對(duì)部分建設(shè)單位及測(cè)量單位的實(shí)地調(diào)研、走訪中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前用地報(bào)批勘測(cè)定界工作仍存在部分項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、成果質(zhì)量參差不齊、質(zhì)量檢核及考證機(jī)制不夠完善等問題。

2.1 部分項(xiàng)目進(jìn)展緩慢

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，造成部分項(xiàng)目進(jìn)度緩慢的主要原因有：一是建設(shè)單位提供的地形圖較為陳舊，與當(dāng)前現(xiàn)狀出入較大，測(cè)繪單位需對(duì)界址線附近和界址范圍內(nèi)的地形地物進(jìn)行修測(cè)或補(bǔ)測(cè)，勘測(cè)定界時(shí)間拉長(zhǎng);二是權(quán)屬、地類認(rèn)定無法順利開展，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府仍在組織協(xié)調(diào)，征地告知回執(zhí)拖延或無法回執(zhí)，測(cè)繪單位無法及時(shí)出具勘測(cè)定界報(bào)告書;三是項(xiàng)目因不符合相關(guān)用地政策，如規(guī)劃選址范圍不符合土地利用總體規(guī)劃、規(guī)劃用途不符合最新的產(chǎn)業(yè)政策等原因，需重新進(jìn)行規(guī)劃選址，但測(cè)繪單位已完成勘測(cè)定界技術(shù)報(bào)告，需重新進(jìn)行對(duì)應(yīng)修改。

2.2 成果質(zhì)量參差不齊

用地報(bào)批勘測(cè)定界具有較強(qiáng)的技術(shù)、業(yè)務(wù)特點(diǎn)，是一項(xiàng)綜合性的復(fù)雜工作。但開展用地報(bào)批勘測(cè)定界工作過程中，測(cè)繪單位往往因時(shí)間緊、任務(wù)重等原因，一方面未對(duì)具體項(xiàng)目進(jìn)行針對(duì)性的部署分工及專業(yè)培訓(xùn)，未在細(xì)節(jié)嚴(yán)格把控，對(duì)成果質(zhì)量要求不高;另一方面工作人員本身素質(zhì)良莠不齊，部分人員對(duì)勘測(cè)定界操作規(guī)程及操作要求理解不夠、實(shí)際應(yīng)用不熟練，甚至出現(xiàn)提交錯(cuò)誤成果或返工修改等問題，直接造成測(cè)繪成果質(zhì)量的參差不齊。通過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)常見的問題有工作過程中收集的材料不夠充分、沒有全面實(shí)地核實(shí)用地范圍內(nèi)的行政界線、權(quán)屬界線及地類界線、直接采用陳舊的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)等。

2.3 管理機(jī)制不夠完善

目前，多數(shù)測(cè)繪單位未制定詳細(xì)的勘測(cè)定界技術(shù)質(zhì)量管理制度，未從合同評(píng)審、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、質(zhì)量管理、質(zhì)量獎(jiǎng)懲、成果交付、培訓(xùn)上崗等方面進(jìn)行明確。雖然測(cè)繪成果均提交國(guó)土資源部門進(jìn)行數(shù)據(jù)入庫(kù)檢查，但基本未經(jīng)過專業(yè)的測(cè)繪質(zhì)量檢查部門進(jìn)行成果質(zhì)量檢核。此外，仍未對(duì)勘測(cè)定界成果質(zhì)量建立針對(duì)性的質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，勘測(cè)定界工作未作為測(cè)繪單位年檢考評(píng)的依據(jù)之一。

3 強(qiáng)化用地報(bào)批勘測(cè)定界管理的對(duì)策及建議

3.1 增強(qiáng)整體合力，強(qiáng)化進(jìn)度管理

用地報(bào)批勘測(cè)定界工作涉及領(lǐng)域廣，協(xié)調(diào)部門多，需要建設(shè)單位、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、國(guó)土資源部門、測(cè)繪單位等部門通力合作，充分配合，才能有力地推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度。開展勘測(cè)定界工作應(yīng)充分理順關(guān)系，明確職責(zé)分工，增強(qiáng)整體合力。

（1）盡量避免在勘測(cè)定界工作過程中調(diào)整規(guī)劃選址范圍，避免測(cè)繪單位進(jìn)行不必要的投入。建議委托勘測(cè)定界任務(wù)前，建設(shè)單位事先與規(guī)劃部門、國(guó)土資源部門確認(rèn)項(xiàng)目用地是否符合城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、用地政策等情況，明確規(guī)劃選址范圍是否需要調(diào)整。確需調(diào)整的，調(diào)整后再行委托勘測(cè)定界。

（2）確定測(cè)繪委托關(guān)系后，建設(shè)單位及時(shí)、完整地為測(cè)繪單位提供詳盡的規(guī)劃選址材料。規(guī)劃選址紅線圖作為勘測(cè)定界工作的作業(yè)底圖必須包括紙質(zhì)材料和電子光盤，且電子光盤中應(yīng)含有最新的1:500地形圖和項(xiàng)目用地紅線范圍。減輕測(cè)繪單位對(duì)現(xiàn)狀地形的修測(cè)工作，能有力縮短勘測(cè)定界時(shí)間，提升勘測(cè)定界工作效率。國(guó)土資源部門充分提供前期項(xiàng)目用地審查材料，包括項(xiàng)目用地?cái)M報(bào)批方式、項(xiàng)目用地范圍內(nèi)涉及的國(guó)有建設(shè)用地相關(guān)資料、集體土地所有權(quán)信息、最新的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果等。

（3）實(shí)地調(diào)查核實(shí)前，測(cè)繪單位事先在規(guī)劃選址紅線圖上繪制已確認(rèn)的權(quán)屬、地類信息，便于建設(shè)單位、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、國(guó)土資源部門有針對(duì)性地進(jìn)行部署分工。實(shí)地調(diào)查核實(shí)過程中，測(cè)繪單位應(yīng)積極主動(dòng)配合建設(shè)單位、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、國(guó)土資源部門等部門，及時(shí)、精確地調(diào)繪用地范圍內(nèi)的行政界線、權(quán)屬界線、地類界線、基本農(nóng)田界線等信息。國(guó)土資源部門負(fù)責(zé)審查復(fù)核土地權(quán)屬地類調(diào)查成果。

3.2 規(guī)范作業(yè)程序，嚴(yán)控成果質(zhì)量

測(cè)繪單位應(yīng)嚴(yán)格按照《福州市土地勘測(cè)定界工作規(guī)范》要求開展用地報(bào)批勘測(cè)定界工作，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范作業(yè)程序、明確技術(shù)要點(diǎn)，在細(xì)節(jié)上嚴(yán)格把控，對(duì)成果質(zhì)量執(zhí)行高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。

（1）開展用地報(bào)批勘測(cè)定界工作前，測(cè)繪單位應(yīng)及時(shí)與建設(shè)單位簽訂委托合同或委托書，明確委托內(nèi)容、任務(wù)時(shí)限、雙方權(quán)責(zé)等細(xì)節(jié)。測(cè)繪單位從權(quán)屬、地類認(rèn)定開始介入，全程參與，并按約定要求在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成作業(yè)任務(wù)，建立項(xiàng)目臺(tái)賬，詳細(xì)記錄工作進(jìn)展時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

（2）當(dāng)工作底圖的現(xiàn)狀不能滿足勘測(cè)定界工作要求時(shí)，應(yīng)對(duì)界址線附近和界址范圍內(nèi)的地形地物進(jìn)行修測(cè)或補(bǔ)測(cè)。權(quán)屬、地類認(rèn)定應(yīng)在項(xiàng)目用地所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、國(guó)土資源部門、建設(shè)單位及測(cè)繪單位的共同配合下開展，全面實(shí)地核實(shí)用地范圍內(nèi)的行政界線、權(quán)屬界線及地類界線。測(cè)繪單位負(fù)責(zé)劃分的界線范圍及地類必須經(jīng)實(shí)地全面核實(shí)，且由相關(guān)部門蓋章確認(rèn)，避免未經(jīng)實(shí)地核實(shí)直接采用陳舊的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查等數(shù)據(jù)，避免出現(xiàn)返工修改。

（3）勘測(cè)定界工作以3人一組為單位開展，嚴(yán)格執(zhí)行“兩級(jí)檢查、一級(jí)驗(yàn)收”制度，即在作業(yè)小組內(nèi)部實(shí)行自檢、互檢及單位終檢，嚴(yán)控測(cè)繪成果質(zhì)量。質(zhì)檢要求對(duì)勘測(cè)定界成果的完整性、規(guī)范性、一致性、控制性進(jìn)行全面檢查，符合條件的，方可正式移交。完整性檢查是對(duì)必備成果材料是否缺失的針對(duì)性檢查；規(guī)范性檢查是對(duì)成果材料中的附件格式、采用的坐標(biāo)系統(tǒng)、權(quán)屬、地類編碼及名稱是否符合設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的針對(duì)性檢查；一致性檢查是對(duì)存在邏輯關(guān)系的材料、數(shù)量等信息的對(duì)應(yīng)性檢查，如電子成果須與紙質(zhì)成果是否一致、權(quán)屬、地類編碼與名稱是否對(duì)應(yīng)、土地分類面積匯總是否與地塊面積總和一致等；控制性檢查是對(duì)成果精度、關(guān)系圖斑間的容差、剝離地塊標(biāo)識(shí)、界址點(diǎn)抽取數(shù)量及方法等的精確性檢查。

3.3 嚴(yán)格制度管理，完善機(jī)制建設(shè)

一是建立落實(shí)勘測(cè)定界工作責(zé)任制?？睖y(cè)定界參與各方共同對(duì)測(cè)繪成果質(zhì)量負(fù)責(zé)。建設(shè)單位應(yīng)依法擇優(yōu)選擇測(cè)繪單位，并自覺接受測(cè)繪行政主管部門的監(jiān)督；建設(shè)單位、測(cè)繪單位、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村及國(guó)土資源部門要按用地報(bào)批要求及土地勘測(cè)定界技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計(jì)、作業(yè)及質(zhì)量檢核，共同承擔(dān)質(zhì)量責(zé)任，確保成果質(zhì)量執(zhí)行高標(biāo)準(zhǔn)高要求；測(cè)繪單位必須嚴(yán)格按照合同、有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目設(shè)計(jì)書施測(cè)，確保所使用的儀器、設(shè)備、軟件等符合有關(guān)規(guī)定；測(cè)繪單位必須嚴(yán)格執(zhí)行成果質(zhì)量檢驗(yàn)或驗(yàn)收，經(jīng)專業(yè)的測(cè)繪質(zhì)量檢查部門檢驗(yàn)通過后再提交國(guó)土資源部門進(jìn)行數(shù)據(jù)入庫(kù)檢查。測(cè)繪質(zhì)量檢查部門及專家，要嚴(yán)格依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)書的要求，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行檢驗(yàn)或驗(yàn)收，并對(duì)作出的結(jié)論負(fù)責(zé)。

二是規(guī)范測(cè)繪單位內(nèi)部質(zhì)量管理。測(cè)繪單位應(yīng)充分提高測(cè)繪成果質(zhì)量意識(shí)，走質(zhì)量效益型道路。測(cè)繪單位應(yīng)自覺建立并有效實(shí)施勘測(cè)定界技術(shù)質(zhì)量管理制度，從合同評(píng)審、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、質(zhì)量管理、質(zhì)量獎(jiǎng)懲、成果交付、培訓(xùn)上崗等方面進(jìn)行詳細(xì)明確約束，對(duì)勘測(cè)定界成果質(zhì)量從接受委托、分配任務(wù)、具體實(shí)施以至成果交付進(jìn)行全過程全覆蓋把控。測(cè)繪單位應(yīng)強(qiáng)化作業(yè)隊(duì)伍建設(shè)與管理，強(qiáng)化作業(yè)人員的思想素質(zhì)教育和職業(yè)道德教育，切實(shí)提高作業(yè)人員的質(zhì)量意識(shí)和履行質(zhì)量責(zé)任的能力。對(duì)從事勘測(cè)定界工作的作業(yè)隊(duì)伍應(yīng)有計(jì)劃、分層次地組織開展針對(duì)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和技術(shù)培訓(xùn)，全面提升作業(yè)人員的業(yè)務(wù)及技術(shù)水平，提升勘測(cè)定界成果質(zhì)量。

三是建立勘測(cè)定界成果質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。測(cè)繪行政主管部門應(yīng)建立完善勘測(cè)定界成果質(zhì)量評(píng)價(jià)體系及質(zhì)量管理的長(zhǎng)效機(jī)制，制定詳細(xì)的分級(jí)分類檢查目錄、質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評(píng)價(jià)執(zhí)行規(guī)范、執(zhí)行計(jì)劃等內(nèi)容，并將勘測(cè)定界成果質(zhì)量評(píng)價(jià)結(jié)果作為測(cè)繪單位年檢考評(píng)的依據(jù)之一。測(cè)繪行政主管部門按照質(zhì)量評(píng)價(jià)執(zhí)行計(jì)劃對(duì)取得不同測(cè)繪資質(zhì)的單位進(jìn)行分類檢查，并結(jié)合質(zhì)量獎(jiǎng)懲制度、通報(bào)制度、抽查檢驗(yàn)制度等嚴(yán)控勘測(cè)定界成果質(zhì)量。測(cè)繪行政主管部門應(yīng)廣泛宣傳、開展質(zhì)量教育活動(dòng)及技術(shù)崗位培訓(xùn)活動(dòng)，充分引導(dǎo)規(guī)范測(cè)繪單位開展勘測(cè)定界工作，強(qiáng)化測(cè)繪單位內(nèi)部質(zhì)量管理，提升勘測(cè)定界成果的質(zhì)量及服務(wù)水平。