■曾　冰

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100081）

?

地方官員與城鎮(zhèn)化扭曲性發(fā)展

■曾冰

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京100081）

[摘要]以地方官員為視角，在地方官員具有理性經(jīng)濟(jì)人特征的基礎(chǔ)上，將土地制度，財(cái)政分權(quán)等內(nèi)容納入了一個(gè)統(tǒng)一的分析框架，進(jìn)而分析得出：地方官員對(duì)土地城鎮(zhèn)化偏好要強(qiáng)于人口城鎮(zhèn)化，同時(shí)又造成了戶籍人口城鎮(zhèn)化和常住人口城鎮(zhèn)化的脫鉤。因此，對(duì)于當(dāng)前的城鎮(zhèn)化扭曲性發(fā)展，地方官員扮演著重要的角色。

[關(guān)鍵詞]土地城鎮(zhèn)化;地方官員;戶籍人口;常住人口

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址：http://www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20160201.1137.002.html網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2016-2-1 11:37:33

一、問(wèn)題提出

改革開(kāi)放以來(lái)，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程也獲得了巨大成就，并逐漸成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的重要組成部分。大部分學(xué)者都把城鎮(zhèn)化視作未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和轉(zhuǎn)型的重要引擎，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨甚至斷言中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程將會(huì)是影響本世紀(jì)世界發(fā)展的兩件大事之一。目前無(wú)論學(xué)界還是國(guó)家層面都對(duì)城鎮(zhèn)化給以極大的關(guān)注和期待。黨的十八大報(bào)告中共有7次涉及到城鎮(zhèn)化，而且明文把城鎮(zhèn)化作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要載體，甚至把其作為解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的重要手段。

城鎮(zhèn)化發(fā)展核心在于人的城鎮(zhèn)化，不僅僅表現(xiàn)為空間上不斷擴(kuò)展，不斷演變的過(guò)程，更是人口遷移并不斷融入城市生活，公平享受城鎮(zhèn)化成果的過(guò)程。然而我國(guó)目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程表現(xiàn)出一種扭曲性發(fā)展現(xiàn)象：即人口城鎮(zhèn)化要滯后于土地城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而人口城鎮(zhèn)化中又面臨著戶籍人口城鎮(zhèn)化與常住人口城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)。具體表現(xiàn)為：我國(guó)城鎮(zhèn)化更多地依賴土地上的空間擴(kuò)張，片面追求城市規(guī)模，使得人口城鎮(zhèn)化要遠(yuǎn)滯后于土地城鎮(zhèn)化，兩者間關(guān)系極不協(xié)調(diào)。同時(shí)由于我國(guó)戶籍制度等帶來(lái)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，使得我國(guó)人口城鎮(zhèn)化內(nèi)部也出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的扭曲問(wèn)題，在城鎮(zhèn)常住人口中存在很多來(lái)自農(nóng)村的務(wù)工人員，盡管這些人完成了地域和空間上的轉(zhuǎn)移，卻難以獲得身份上的認(rèn)可，從而難以平等享受到城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。由此帶來(lái)了人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程兩張皮合不攏現(xiàn)象，即戶籍人口城鎮(zhèn)化與常住人口城鎮(zhèn)化錯(cuò)位不協(xié)調(diào)發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口中仍有2億多人的身份還停留在農(nóng)業(yè)戶口上，在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面難以和城鎮(zhèn)非農(nóng)人口享受同等待遇。毫無(wú)疑問(wèn)，這種城鎮(zhèn)化扭曲性發(fā)展不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康有效地發(fā)展，甚至容易引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題。

用量化方式來(lái)描述這種城鎮(zhèn)化扭曲性發(fā)展，將上述三種城鎮(zhèn)化進(jìn)行操作化和定量化，分別采用土地城鎮(zhèn)化率，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的標(biāo)準(zhǔn)，土地城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)在城市化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地或城市用地的過(guò)程，因此我們采用城市建成區(qū)面積在區(qū)域總面積占比作為土地城鎮(zhèn)化率；常住人口城鎮(zhèn)化率以城鎮(zhèn)人口中的常住人口為口徑，即城鎮(zhèn)常住人口在總?cè)丝谥械谋戎?；戶籍人口城?zhèn)化率采用戶籍特征的非農(nóng)業(yè)人口為標(biāo)準(zhǔn)，即非農(nóng)業(yè)戶籍人口在總?cè)丝谥械谋戎?。通過(guò)圖1可以看到土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化發(fā)展尤其是戶籍人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程極不匹配。此外，戶籍人口城市化進(jìn)程十分緩慢，與常住人口城鎮(zhèn)化的差距不斷擴(kuò)大，表明了在那些伴隨著城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張而增加的城鎮(zhèn)常住人口中有相當(dāng)一部分人未能實(shí)現(xiàn)身份上的有效轉(zhuǎn)變，沒(méi)有完全融入城市中去。

考慮到土地城市化率與人口城市化率在指標(biāo)度量上存在差異性，故其之間絕對(duì)值難以進(jìn)行直接對(duì)比，但我們?cè)偻ㄟ^(guò)三者增長(zhǎng)率來(lái)進(jìn)一步分析城鎮(zhèn)化扭曲性發(fā)展。從圖2清晰看到，我國(guó)土地城市化的增長(zhǎng)率大部分年份尤其是2002年以后不僅要高于戶籍人口城市化的增長(zhǎng)率，同時(shí)也高于常住人口城鎮(zhèn)化。顯然，我國(guó)人口城市化與土地城市化總體上是不相協(xié)調(diào)的，這也說(shuō)明我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展中一個(gè)明顯的特征就是城鎮(zhèn)建成區(qū)發(fā)展超前，而人口的集聚和發(fā)展要明顯滯后。我們?cè)購(gòu)娜丝诔擎?zhèn)化結(jié)構(gòu)來(lái)看，常住人口城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率總體上都是高于戶籍人口城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)率，說(shuō)明了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)中常住人口的增長(zhǎng)速度要快于農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口的速率，進(jìn)一步反映了當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展中未能完全有效吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，人口城鎮(zhèn)化伴隨著半拉子城鎮(zhèn)化，偽城鎮(zhèn)化問(wèn)題的出現(xiàn)，城鄉(xiāng)二元化問(wèn)題依然嚴(yán)峻。

那么，這種扭曲性問(wèn)題主要原因在哪里？我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程與西方國(guó)家最大的不同在于我國(guó)城鎮(zhèn)化更多是由各級(jí)政府主導(dǎo)的，“自上而下”（李強(qiáng)等，2012），而政府行為又是官員行為“加總”的結(jié)果，政府的決策事實(shí)上是官員決策的體現(xiàn)（周黎安，2007）。因此，城鎮(zhèn)化的進(jìn)程同地方官員尤其是市級(jí)官員有著不可分割的關(guān)系。曾任廣東省委書(shū)記汪洋曾說(shuō)道：“市委書(shū)記、市長(zhǎng)是城市發(fā)展的策劃者、決策者和管理者，市委書(shū)記、市長(zhǎng)的思路和政策水平在很大程度上決定著城鎮(zhèn)化建設(shè)的方向”。進(jìn)一步而言分析城鎮(zhèn)化扭曲性問(wèn)題不能繞開(kāi)地方官員這重要一環(huán)。目前有學(xué)者把這種城鎮(zhèn)化扭曲性問(wèn)題戲稱為“市長(zhǎng)城鎮(zhèn)化”對(duì)“市場(chǎng)城鎮(zhèn)化”的替代。從這個(gè)意義上講，將視角停留在政府管理和制度分析等層面上是難以觸及其根本原因，只有深入分析和解釋地方官員行為對(duì)城鎮(zhèn)化的作用機(jī)理，才是理解城鎮(zhèn)化扭曲性問(wèn)題的關(guān)鍵所在，從而能更好地為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供理論借鑒意義。

圖1　三類城市化率比較①

圖2　三類城市化增長(zhǎng)率比較

二、機(jī)理分析

要想理解地方官員對(duì)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，必須明晰地方官員的行為邏輯出發(fā)點(diǎn)和背景框架（見(jiàn)圖3）。首先，地方官員應(yīng)具有理性經(jīng)濟(jì)人的特征，由于其任命是由中央和上級(jí)政府決定，因此地方官員的利益主要來(lái)自于政治晉升利益，其目標(biāo)函數(shù)是在任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)利益最大化②。其次，中央和上級(jí)政府對(duì)地方政府予以行政管理權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)下放，從而使得地方官員在當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展具有較大的自由裁量權(quán)。第三，中央會(huì)通過(guò)相應(yīng)的制度安排對(duì)地方官員提供激勵(lì)和約束，從而影響到地方官員決策與行為的動(dòng)機(jī)，同時(shí)這種制度的安排會(huì)直接影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

圖3　地方官員的行為邏輯框架圖

誠(chéng)然地方官員對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來(lái)扭曲性影響除了地方官員自身對(duì)城鎮(zhèn)化認(rèn)識(shí)和管理上存在不足的原因外，背后其實(shí)還有更深層次的機(jī)理。而要挖掘這種機(jī)理，就需要我們?cè)谏鲜鲞壿嬁蚣艿幕A(chǔ)上，分析地方官員如何對(duì)城鎮(zhèn)化扭曲性發(fā)展產(chǎn)生作用：即為什么地方官員對(duì)土地城鎮(zhèn)化偏好要強(qiáng)于人口城鎮(zhèn)化。其次，分析地方官員為什么會(huì)帶來(lái)人口城鎮(zhèn)化產(chǎn)生“兩張皮”現(xiàn)象，即在對(duì)待常住人口城鎮(zhèn)化和戶籍人口城鎮(zhèn)化為什么會(huì)出現(xiàn)不同的態(tài)度。

命題1：地方官員對(duì)土地城鎮(zhèn)化偏好要強(qiáng)于人口城鎮(zhèn)化

中央和上級(jí)政府對(duì)地方官員績(jī)效考核的重要內(nèi)容是轄區(qū)GDP的增長(zhǎng)，因此作為政府的代理人——地方官員在這種激勵(lì)機(jī)制下完全有動(dòng)機(jī)去做能夠使自己獲得晉升的事情，并積極地致力于發(fā)展其管轄地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而土地城鎮(zhèn)化要比人口城鎮(zhèn)化具有更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性（例如房地產(chǎn)業(yè)，道路建設(shè)），更能拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)，容易在短期內(nèi)顯效果，因此土地城鎮(zhèn)化推進(jìn)無(wú)疑成為地方政府官員追求政績(jī)和晉升空間最直接，最有效的途徑。同時(shí)土地制度和財(cái)政分權(quán)制度又為這種晉升途徑產(chǎn)生了“錦上添花”的效應(yīng)。財(cái)政分權(quán)一方面使得地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展享有一定的自主權(quán)，另一方面遺留下了地方政府事權(quán)與財(cái)力的不匹配問(wèn)題，導(dǎo)致了地方官員晉升壓力加重。這種導(dǎo)向會(huì)促使地方官員從預(yù)算外尋求途徑彌補(bǔ)財(cái)力不足，并大力加強(qiáng)交通、能源等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，最終獲取晉升。而當(dāng)前的土地制度恰好迎合了這種需求。我國(guó)當(dāng)前土地制度主要體現(xiàn)在土地出讓制度和土地補(bǔ)償制度，這種制度安排使得地方官員對(duì)土地使用具有一定的自主權(quán)，并不斷地通過(guò)征地為起點(diǎn)，低價(jià)取得土地，高價(jià)獲取土地出讓收入，并進(jìn)行土地融資，進(jìn)而推動(dòng)新城投資開(kāi)發(fā)，房地產(chǎn)發(fā)展等。而后者又會(huì)反過(guò)來(lái)帶動(dòng)土地升值，并獲得高額土地出讓金，產(chǎn)生循環(huán)累積效應(yīng)，帶來(lái)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，形成了我國(guó)特有的“土地財(cái)政”。此外，在土地出賣過(guò)程中，地方官員對(duì)賣地收入具有一定的可支配能力，不僅可用于本期的建設(shè)投資和政績(jī)的形成，還使得地方官員從土地出讓和投資中得到很多尋租機(jī)會(huì)，獲得巨大的利益。上述因素會(huì)刺激地方政府官員賣地、不斷擴(kuò)展城鎮(zhèn)空間，最終表現(xiàn)為地方官員對(duì)土地城鎮(zhèn)化發(fā)展的積極性。

而另一方面發(fā)展人口城鎮(zhèn)化不僅會(huì)加大政府財(cái)政壓力，而且又是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，很難在短期收到效果，地方官員任期的相對(duì)短暫性使得絕大部分財(cái)政支出投入到土地開(kāi)發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)領(lǐng)域這些顯性項(xiàng)目，而不是與市民化相關(guān)公共服務(wù)和社會(huì)福利當(dāng)中去。因此，地方官員最為關(guān)心的是如何將農(nóng)村土地拓展為城市用地，至于怎樣把農(nóng)村人口融入并吸收到城市中則表現(xiàn)冷淡。這種“要地不要人”的現(xiàn)象表明了地方官員對(duì)土地城鎮(zhèn)化的偏好要強(qiáng)于人口城鎮(zhèn)化。此外，土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展又會(huì)過(guò)度拔高房產(chǎn)價(jià)格，進(jìn)一步阻礙了人口城鎮(zhèn)化發(fā)展，并滯后于土地城鎮(zhèn)化發(fā)展。

命題2：地方官員造成了戶籍人口城鎮(zhèn)化和常住人口城鎮(zhèn)化的脫鉤。

盡管土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化出現(xiàn)失調(diào)，但土地城鎮(zhèn)化的的不斷擴(kuò)展對(duì)人口城鎮(zhèn)化也帶來(lái)了一定的正外部性：提供了一些優(yōu)質(zhì)的公共資源，發(fā)展機(jī)會(huì)和平臺(tái)，再加上城市收入水平高，從而吸引農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力不斷流入城市。同時(shí)地方官員也希望相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，一來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要這些廉價(jià)勞動(dòng)力的支撐，二來(lái)當(dāng)?shù)卮址判徒?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也需要?jiǎng)趧?dòng)力數(shù)量上的擴(kuò)張。也就是說(shuō)土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展會(huì)伴隨著常住人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但是這種常住人口城鎮(zhèn)化并不是地方官員刻意主動(dòng)追求的，而是由土地城鎮(zhèn)化派生出來(lái)的。與此同時(shí)地方官員對(duì)那些在城市務(wù)工的農(nóng)民工尤其是常住人口如何實(shí)現(xiàn)市民化也不會(huì)表現(xiàn)出過(guò)多的熱情，甚至?xí)钟|市民化，使得非農(nóng)人口與城鎮(zhèn)常住人口出現(xiàn)“兩張皮”合不攏，導(dǎo)致了人口城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。首先，從成本收益上，市民化要較土地城鎮(zhèn)化和常住人口城鎮(zhèn)化投入的成本高，且短期收益低。由于戶籍人口城鎮(zhèn)化推進(jìn)最重要的內(nèi)容就是市民化，而市民化就必須妥善解決好隨遷子女教育、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)和保障性住房等問(wèn)題，而這些問(wèn)題的解決就代表了更多的成本，據(jù)我國(guó)社科院課題調(diào)研得出我國(guó)東、中、西部三大地區(qū)目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本依次是17.6萬(wàn)元、10.4萬(wàn)元和10.6萬(wàn)元，全國(guó)平均為13.1萬(wàn)元/人。而這些市民化成本會(huì)使得地方政府的財(cái)政預(yù)算吃緊，還會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)短期阻礙，使得短期收益低，而這些又會(huì)與官員績(jī)效考核相抵觸。因此，地方官員會(huì)對(duì)戶籍人口城鎮(zhèn)化產(chǎn)生惰性。

此外，官員任期對(duì)會(huì)影響到這種結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。任期制會(huì)使得戶籍人口城鎮(zhèn)化成效會(huì)在不同任期官員之間出現(xiàn)分配差異，導(dǎo)致地方官員在市民化進(jìn)程難以實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)化。因?yàn)閼艏丝诔擎?zhèn)化只有長(zhǎng)期發(fā)展才能顯現(xiàn)出效果，極易導(dǎo)致后任官員搭便車，即前任官員花費(fèi)大量成本推進(jìn)市民化，再加上任期過(guò)短，使得市民化功勞落在了下任或下下任官員身上。由于官員具有經(jīng)濟(jì)人特性，會(huì)做出更有利于自身利益尤其是政治晉升利益的決策，因此在任地方官員在任期內(nèi)對(duì)市民化推進(jìn)會(huì)有所保留?？傊瑢?duì)于戶籍人口城鎮(zhèn)化來(lái)說(shuō)，地方官員會(huì)存在惰性，有所保留，從而造成了戶籍人口城鎮(zhèn)化和常住人口城鎮(zhèn)化的脫鉤。

三、結(jié)論與對(duì)策

本文以地方官員為視角，并將土地制度，財(cái)政分權(quán)等內(nèi)容納入了一個(gè)統(tǒng)一的分析框架，進(jìn)而分析得出：地方官員對(duì)土地城鎮(zhèn)化的偏好要強(qiáng)于人口城鎮(zhèn)化常住人口城鎮(zhèn)化具有推動(dòng)作用，且對(duì)土地城鎮(zhèn)化的作用要強(qiáng)于常住人口城鎮(zhèn)化，不過(guò)在戶籍人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方官員影響作用不顯著。因此，對(duì)于當(dāng)前的城鎮(zhèn)化扭曲性發(fā)展，地方官員扮演著重要的角色。

從對(duì)策而言，首先，就地方官員自身來(lái)說(shuō)，應(yīng)加強(qiáng)地方官員對(duì)新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)認(rèn)識(shí)及其發(fā)展規(guī)律的把握，樹(shù)立官員健康的可持續(xù)性城鎮(zhèn)化發(fā)展理念。同時(shí)，提升地方官員的城市規(guī)劃、建設(shè)、管理水平，拓寬地方官員的發(fā)展視野等。另外，由于地方官員在城鎮(zhèn)化發(fā)展中更在乎自身政治晉升利益甚至是個(gè)人物質(zhì)利益，所以也應(yīng)積極提高地方官員的黨性和政治素養(yǎng)，將人民群眾的根本利益作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要出發(fā)點(diǎn)和支撐點(diǎn)。要求地方官員在新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)中以滿足人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

第二，地方官員對(duì)城鎮(zhèn)化的扭曲性發(fā)展重要根源在于以GDP增長(zhǎng)為核心的晉升錦標(biāo)賽機(jī)制的不合理引導(dǎo)。應(yīng)加強(qiáng)政績(jī)考核的科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向，加大經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、群眾幸福度、農(nóng)民工市民化等在政績(jī)考核中的權(quán)重，并將其作為地方官員離任審計(jì)的重要內(nèi)容。并著重考慮將轄區(qū)居民對(duì)政府行政的滿意度內(nèi)生于官員績(jī)效考核體系中，使官員有更大的動(dòng)力去推動(dòng)教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的發(fā)展，從而保證城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。另外任期制容易讓地方官員更注重自身利益和短期利益，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化難以科學(xué)持續(xù)性發(fā)展，應(yīng)對(duì)地方官員在城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施情況實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和跟蹤分析，并把其納入到績(jī)效考核的問(wèn)責(zé)制或終身追究制。

第三，加快戶籍制度及相應(yīng)的社會(huì)福利制度改革。有人把人口城鎮(zhèn)化“兩張皮”現(xiàn)象歸為戶籍制度的原因，其實(shí)戶籍制度改革只是實(shí)現(xiàn)市民化的一個(gè)必要條件，但并非充分條件。我們看到的戶籍只是人口城鎮(zhèn)化“兩張皮”合不攏的一個(gè)表象的外殼，關(guān)鍵是隱含在戶籍背后的公共服務(wù)、社會(huì)保障、福利待遇帶來(lái)的二元結(jié)構(gòu)化，使得地方官員對(duì)市民化存在惰性。因此，對(duì)戶籍制度改革不能簡(jiǎn)易地理解為戶籍登記的歸類方式改變和落戶條件的寬松化等，其關(guān)鍵點(diǎn)在于完善和匹配與戶口相關(guān)的社會(huì)福利，保證那些完成戶口轉(zhuǎn)變的居民能平等地享有與原有市民相同的社會(huì)福利、保障及其他公共服務(wù)。

第四，我國(guó)土地具有國(guó)家所有和集體所有二元化屬性，這種屬性容易帶來(lái)土地征收和出讓制度不完善，使得地方官員對(duì)土地城鎮(zhèn)化有著天然的強(qiáng)烈偏好，并放大了城鎮(zhèn)化發(fā)展的扭曲程度。從本文分析角度而言，對(duì)土地制度改革最重要的一環(huán)就是科學(xué)完善土地出讓制度，可考慮把土地出讓金用在社會(huì)福利，尤其加大對(duì)農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)市民化方面的投入和財(cái)力支撐。考慮試點(diǎn)實(shí)行土地年租制，使土地出讓收益的一次性特征得到削弱。建立以土地為核心的不動(dòng)產(chǎn)稅體系，大力抑制地方政府或地方官員對(duì)土地出讓金的溺癮。同時(shí)還應(yīng)加大農(nóng)民在城鎮(zhèn)化的受益權(quán)，允許集體土地自由進(jìn)入市場(chǎng)，農(nóng)村集體宅基地的使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租。

第五，深化改革財(cái)稅體制，依照財(cái)力與事權(quán)相對(duì)稱的準(zhǔn)則，明晰各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系，合理保障和充實(shí)地方政府的基本財(cái)力，對(duì)地方政府的事權(quán)約束設(shè)定合理化邊界，激發(fā)地方官員推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的積極性。地方官員對(duì)市民化推進(jìn)持保留態(tài)度，原因之一在于推進(jìn)市民化需加大公共基礎(chǔ)和社會(huì)福利，這就意味著較大支出。因此中央政府及上級(jí)政府對(duì)地方政府的公共基礎(chǔ)和社會(huì)福利進(jìn)行相應(yīng)程度的支出，使現(xiàn)行的財(cái)政體制和公共服務(wù)供給機(jī)制要能夠負(fù)擔(dān)起市民化成本，使地方官員在推動(dòng)市民化進(jìn)程時(shí)免去后顧之憂。

[注釋]

①城鎮(zhèn)化與城市化的概念界限目前還存在一定模糊，有學(xué)者也把城鎮(zhèn)化成為城市化，但兩者的劃分對(duì)本文意義不大。出于統(tǒng)計(jì)意義考慮，這里我們也稱城市化。另外，圖表中的數(shù)據(jù)資料來(lái)自于蔡繼明等人的相關(guān)文獻(xiàn)。

②當(dāng)然，地方官員利益也來(lái)自于個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益，但遠(yuǎn)小于政治晉升利益。

[參考文獻(xiàn)]

[1]李強(qiáng),陳宇琳,劉精明.中國(guó)城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2012（7）:82-99.

[2]丁瓊.城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中的政府主導(dǎo)研究[J].學(xué)術(shù)論壇，2014（3）: 54-55.

[3]陳甬軍，徐強(qiáng),等.政府在城市化進(jìn)程中的作用分析[J].福建論壇，2001（9）:16-20.

[4]周黎安.中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究，2007 （7）:36-53.

[5]汪洋.走廣東特色城鎮(zhèn)化道路，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[N].廣州日?qǐng)?bào),2010-06-12.

[6]汪冬梅，楊學(xué)成.中國(guó)城市化道路的反思與探索[J].改革，2003 （5）:18-23.

[7]高強(qiáng).影響城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素探析[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究，2005（2）: 13-18.

[8]崔功豪，馬潤(rùn)潮.中國(guó)自下而上城市化發(fā)展及其機(jī)制[J].地理學(xué)報(bào)，1999（2）:106-115.

[9]李子聯(lián).人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化之謎——來(lái)自中國(guó)省際面板數(shù)據(jù)的解釋[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2013（11）:94-101.

[10]蔡繼明，程世勇.中國(guó)的城市化：從空間到人口[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng), 2011（2）:78-83.

（責(zé)任編輯：張積慧）

The Local Officials and the Distortion Development of the Urbanization

Zeng Bing
（Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China）

Abstract:This article tries to analyze the problem of distortion of the urbanization from the perspective of local officials. It is on a fact that local officials maintain rational economics individual characteristics. Therefore, the article integrates land system, fiscal decentralization into a unified analysis framework. The analysis indicates that local officials are in favor of the land urbanization more than the population urbanization，while at the same time, the inclination leads to the decoupling between the registered population urbanization and the resident population urbanization. In a word, the local officials play active role in the distortion development of the urbanization.

Key words:land urbanization；local official；registered population；resident population

作者簡(jiǎn)介：曾冰（1986-），男，江西九江人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生，研究方向:區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)，經(jīng)濟(jì)地理學(xué)。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目（14XRK003）。

收稿日期：2015-05-20

DOI：10.13253/j.cnki.ddjjgl.2016.02.002

[中圖分類號(hào)]F299.23

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1673-0461（2016）02-0007-04