王玉榮 濟(jì)寧市城建投資有限責(zé)任公司

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淺談PPP對(duì)城投平臺(tái)的影響

王玉榮 濟(jì)寧市城建投資有限責(zé)任公司

摘 要：PPP模式近年來受到中國各級(jí)政府的廣泛重視，成為增進(jìn)地方政府融資、改善公共產(chǎn)品和服務(wù)供給模式的重要途徑。從管理角度看，PPP是政府公共部門通過民營部門或其合作來高效地完成公共部門的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：PPP模式 政府融資 Public Private Partnerships

一、PPP概念及推出背景

P P P的英文P u b l i c P r i v a t e Partnerships的縮寫，翻譯為公私合作、公私合作伙伴關(guān)系、公私合營、公私協(xié)作、公共部門與私營企業(yè)合作、政企合作等中文名稱。PPP在全球并沒有統(tǒng)一的概念。PPP是指政府公共部門通過民營部門（或社會(huì)資本方）或與其合作來高效地完成政府公共部門的目標(biāo)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能。

自20世紀(jì)90年代以來，PPP模式廣泛適用于世界各地的公共管理領(lǐng)域。2008年全球金融危機(jī)后，世界各國的公共投資資金明顯減少，為調(diào)動(dòng)各方力量擺脫經(jīng)濟(jì)不景氣，各國加大了對(duì)PPP的支持力度，紛紛成立國家層面的PPP單位，使PPP發(fā)展的組織保障躍上新臺(tái)階。

隨著一系列的政策出臺(tái)，城投平臺(tái)面臨全面整肅和規(guī)范。PPP模式在本輪政府投融資機(jī)制改革中被寄予厚望。

二、城投平臺(tái)在PPP模式浪潮下的角色定位

隨著財(cái)政部財(cái)金[2014]76號(hào)、發(fā)改委發(fā)改投資[2014]2724號(hào)等系列文件的出臺(tái)，政府和社會(huì)資本的PPP合作模式進(jìn)入大規(guī)模、規(guī)模化實(shí)施階段。城投公司作為面向市場的政府平臺(tái)，在新的浪潮下如何選擇自身的定位、扮演好新的角色至關(guān)重要。

在現(xiàn)階段，城投平臺(tái)作為特殊的國有企業(yè)，可以作為政府方，即PPP中的第一個(gè)P，代表政府方與社會(huì)資本合作，即作政府國有資產(chǎn)的出資人參與PPP運(yùn)作。城投公司定位為政府方代表關(guān)鍵在于其擁有一定的市場化運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，能夠保障地方政府在合作中的利益。城投公司在轉(zhuǎn)型前，依靠政府信用擔(dān)保或土地出資，解決地方建設(shè)資金。在新投融資機(jī)制改革下，城投公司向市場化方向逐漸轉(zhuǎn)型，以提高運(yùn)作效率和經(jīng)營效益為發(fā)展目標(biāo)，逐漸轉(zhuǎn)化為具有較強(qiáng)管理經(jīng)驗(yàn)和市場化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的政府平臺(tái)。在政府需要與社會(huì)資本合作的情況下，以單一行業(yè)管理為主要任務(wù)的政府職能部門缺少豐富的實(shí)際管理經(jīng)驗(yàn)，不適合直接參與到項(xiàng)目中來。而城投公司則擁有更多的社會(huì)資源和項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，能夠更好地代表政府開展合作，從而實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。在現(xiàn)階段，以城市公共資源運(yùn)作為主的綜合性城投公司更適合扮演政府代表的角色。

對(duì)社會(huì)資本的表述，發(fā)改委是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)。財(cái)政中是以建現(xiàn)代企業(yè)制度的企業(yè)，所屬融資投資公司。根據(jù)財(cái)政部財(cái)經(jīng)[2014]113號(hào)文中對(duì)社會(huì)資本的定義，社會(huì)資本不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)。但是在2015年5月19日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)三部委國發(fā)[2015]42號(hào)文中，將本地脫鉤后的政府平臺(tái)公司總裁可列為社會(huì)資本方。也就是說，另外城投平臺(tái)也可以作為二個(gè)P參與到PPP項(xiàng)目中來，但是要作為非本級(jí)政府或外地政府資本合作的社會(huì)資本方。在經(jīng)過一段時(shí)間后，城投公司完全實(shí)際去平臺(tái)化，成功轉(zhuǎn)型為以資本運(yùn)作和經(jīng)營性項(xiàng)目為主的城投公司，作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目，或可參與到本級(jí)政府的PPP項(xiàng)目，扮演社會(huì)資本方角色。

面對(duì)一系列的文件政策的規(guī)范，部分地方平臺(tái)被剝離政府的融資職能，已經(jīng)在積極進(jìn)行資產(chǎn)重組、業(yè)務(wù)板塊打造、打造自身的造血、輸血功能，建立自身的盈利模式。隨著時(shí)間推移我，地方城投平臺(tái)通過不斷完善管理體系，發(fā)展成為政企分離、高效運(yùn)作的市場化、專業(yè)化的國有公司，這些實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型的城投公司具備豐富的管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)人才，完全可以作為扮演社會(huì)資本的角色參與全國各地的PPP項(xiàng)目。

此外，城投公司在選擇PPP項(xiàng)目時(shí)要區(qū)分不同的項(xiàng)目屬性。對(duì)于公益性質(zhì)強(qiáng)的項(xiàng)目，比入公園、學(xué)校、河流治理等收益較低的項(xiàng)目，在實(shí)際PPP操作中，對(duì)社會(huì)資本的吸引較小，因此政府投資的份額會(huì)相對(duì)較大。城投公司作為國有資產(chǎn)的出資人，更有助于國有資產(chǎn)的保值增值。而對(duì)于污水處理、高速公路、垃圾處理等能夠帶來一定收益的項(xiàng)目，社會(huì)資本方的熱情較高，政府一般是負(fù)責(zé)周轉(zhuǎn)配套設(shè)施建設(shè)或土地平整，具備專業(yè)化管理經(jīng)驗(yàn)的城投公司就可以作為社會(huì)資本方參與到項(xiàng)目中來。目前國內(nèi)已經(jīng)有數(shù)家發(fā)展成熟、具備實(shí)體化能力的城投公司在作為社會(huì)資本方在參與各地的PPP項(xiàng)目運(yùn)作。

三、城投公司參與PPP項(xiàng)目運(yùn)作的具體建議

1.建立PPP項(xiàng)目庫及投資者庫。城投公司應(yīng)該優(yōu)選優(yōu)取能夠帶來穩(wěn)定收益、市場化程度較高、投資規(guī)模較大的項(xiàng)目。比如污水或垃圾處理、軌道交通、城市供水供暖等項(xiàng)目。建議可以配合地方政府部門組建PPP項(xiàng)目庫，從中選擇適合PPP運(yùn)作的項(xiàng)目。此外，也可以廣泛吸納行業(yè)內(nèi)專業(yè)的投資者，接觸大量的投資者，充分選擇考察，以便選擇優(yōu)質(zhì)的合作伙伴。

2.聘請(qǐng)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)。雖然PPP模式在國際上已經(jīng)運(yùn)作的很成熟，但在國內(nèi)并沒有大量推廣和應(yīng)用。因此，很多地方政府為了規(guī)范當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目操作流程，科學(xué)合理設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目方案，推動(dòng)當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目有序?qū)嵤槍?duì)當(dāng)?shù)豍PP試點(diǎn)項(xiàng)目公開招標(biāo)選定了專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，對(duì)口提供PPP項(xiàng)目專業(yè)咨詢服務(wù)，有利于減少權(quán)力尋租空間，也響應(yīng)了中央關(guān)于購買社會(huì)服務(wù)和陽光操作的政策導(dǎo)向。

因此城投公司應(yīng)該早日行動(dòng)起來，積極探索，結(jié)合PPP模式，在優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、資源領(lǐng)域及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行多元人的投資，以不斷開辟新的利潤增長點(diǎn)。力爭在此輪改革中站穩(wěn)腳跟，實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳歡歡.淺析PPP模式助力城投轉(zhuǎn)型[J].現(xiàn)代PPP觀察，2015(7)

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[3]賈康.PPP模式的國際經(jīng)驗(yàn)與啟示[J]. 現(xiàn)代PPP觀察，2015(7)

作者簡介：王玉榮（1978.3-），女，漢族，山東嘉祥人，本科學(xué)歷，會(huì)計(jì)師職稱，濟(jì)寧市城建投資有限責(zé)任公司。