王　成　趙東霞　李冰杰

(1.西北工業(yè)大學(xué)，西安 710072；2.遼寧師范大學(xué)，大連 116029；3.沈陽(yáng)化工大學(xué)，沈陽(yáng) 110142)

財(cái)政支持視角下政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)探析

王成1趙東霞2李冰杰3

(1.西北工業(yè)大學(xué)，西安 710072；2.遼寧師范大學(xué)，大連 116029；3.沈陽(yáng)化工大學(xué)，沈陽(yáng) 110142)

內(nèi)容提要：在我國(guó)老齡化趨勢(shì)日益嚴(yán)峻的背景下，我國(guó)地方政府創(chuàng)造性地實(shí)踐了政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的新形式，但當(dāng)前政府財(cái)政支持卻存在諸多問題。對(duì)國(guó)外先進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老財(cái)政支持的事實(shí)所進(jìn)行的考察，以及結(jié)合國(guó)內(nèi)三個(gè)典型案例所進(jìn)行的勘探中表明國(guó)內(nèi)居家養(yǎng)老財(cái)政支持存在盲目性、單向性，以及制度化水平不足和投入不足等問題。應(yīng)當(dāng)從建立相關(guān)公共服務(wù)專項(xiàng)購(gòu)買預(yù)算、扶持社會(huì)組織和企業(yè)以及加強(qiáng)第三方監(jiān)督等方面優(yōu)化對(duì)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政支持體系。

居家養(yǎng)老政府購(gòu)買公共服務(wù)財(cái)政支持

近些年，我國(guó)人口老齡化發(fā)展快速。《中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展報(bào)告(2013)》指出，2013年老齡化水平接近15%。在全球范圍內(nèi)，我國(guó)已經(jīng)成為世界上老年人口最多的國(guó)家，約占世界老年人口的五分之一。龐大的老年人群體和快速來臨的老年社會(huì)使我國(guó)的養(yǎng)老需求變得十分迫切。然而，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老均面臨功能性弱化，難以滿足當(dāng)前及未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的養(yǎng)老需要。在此背景下，政府購(gòu)買居家養(yǎng)老模式應(yīng)運(yùn)而生。一方面，中央政府和各級(jí)地方政府均出臺(tái)了相關(guān)的政策文件；另一方面，許多地方政府也在實(shí)踐過程中推進(jìn)了居家養(yǎng)老模式的發(fā)展和創(chuàng)新。雖然當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)在地區(qū)實(shí)踐過程中已經(jīng)取得了相當(dāng)大的進(jìn)展，但是縱觀其整個(gè)運(yùn)行機(jī)制，依然面臨著一系列制度性和政策性的發(fā)展困境。其中，資金在這一模式中是關(guān)鍵也是主線，而資金不足則是當(dāng)前該模式發(fā)展的主要問題。這主要源于政府財(cái)政支持并沒有在購(gòu)買模式中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，致使各項(xiàng)工作的銜接與開展問題重重。本文旨在聚焦當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政困境，在對(duì)其進(jìn)行深度剖析下提出有效解決策略，從而激活政府購(gòu)買居家養(yǎng)老模式的長(zhǎng)效發(fā)展。

一、我國(guó)部分城市居家養(yǎng)老實(shí)踐比較

2005年我國(guó)政府提出了社會(huì)化養(yǎng)老的戰(zhàn)略思想，強(qiáng)調(diào)在養(yǎng)老服務(wù)體系中實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)化和服務(wù)對(duì)象公眾化。2008年中央十部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，進(jìn)一步肯定了居家養(yǎng)老服務(wù)的重要意義，并對(duì)以后的工作內(nèi)容作出了整體安排。在社會(huì)化養(yǎng)老需求的現(xiàn)實(shí)背景和政府支持的政策背景下，我國(guó)部分城市特別是東部發(fā)達(dá)城市率先對(duì)居家養(yǎng)老工作展開探索，創(chuàng)造性地將政府購(gòu)買嵌入居家養(yǎng)老服務(wù)模式中，形成了政府購(gòu)買下的居家養(yǎng)老機(jī)制。以下選擇南京鼓樓區(qū)、寧波海曙區(qū)和蘇州滄浪區(qū)作為研究案例，從購(gòu)買雙方關(guān)系、市場(chǎng)化程度、政府支持等三方面進(jìn)行比較闡述。

(一)購(gòu)買雙方關(guān)系

按照學(xué)者賈西津的分類，我國(guó)政府向民間組織購(gòu)買公共服務(wù)的模式可分為形式性購(gòu)買、委托性購(gòu)買和契約化購(gòu)買三類。形式性購(gòu)買是完全依賴于政府的民間組織，是源于政府的購(gòu)買需要而專門設(shè)立的，而后兩者都表現(xiàn)出一定的獨(dú)立性。

寧波海曙區(qū)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的模式屬于形式性購(gòu)買，星光敬老會(huì)是政府培育，純粹為了接收其職能轉(zhuǎn)移而產(chǎn)生的社會(huì)組織。政府不僅要為其提供場(chǎng)所、設(shè)施，還要在經(jīng)濟(jì)上對(duì)其進(jìn)行完全的控制，會(huì)長(zhǎng)也選擇退休的政府官員擔(dān)任，其政府背景十分濃重。南京鼓樓區(qū)和蘇州滄浪區(qū)都屬于委托性購(gòu)買類型，而“我國(guó)現(xiàn)存的政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式中尚無典型的契約化購(gòu)買模式?！痹谔K州滄浪區(qū)模式中，“鄰里情”虛擬養(yǎng)老院兼有政府背景和商業(yè)企業(yè)雙重背景，與物業(yè)公司合作，在發(fā)展理念中強(qiáng)調(diào)商業(yè)化運(yùn)行和企業(yè)化管理。比如，為了確保穩(wěn)定的資金來源，虛擬養(yǎng)老院在做好服務(wù)困難老人的前提下，拓展了許多自費(fèi)老人的服務(wù)。并且與一些糧、油公司合作，成立配送中心，為老人和其他市民提供有償?shù)呐渌头?wù)。鼓樓區(qū)模式中還借助第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)(江蘇天人家庭研究中心)，對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施科學(xué)監(jiān)督，做到嚴(yán)格把關(guān)。

(二)競(jìng)爭(zhēng)程度

在購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)體系中，市場(chǎng)化程度可通過服務(wù)供給主體的數(shù)量以及參與競(jìng)爭(zhēng)的方式來判定。在寧波海曙區(qū)、南京鼓樓區(qū)和蘇州滄浪區(qū)模式中，均采用了非競(jìng)爭(zhēng)性的政府委托形式。寧波海曙區(qū)模式中的星光敬老協(xié)會(huì)是為了承接政府的養(yǎng)老服務(wù)職能而專門成立的，與其他老年協(xié)會(huì)不同，其在財(cái)政上受到區(qū)政府幾乎全部的支持。南京鼓樓區(qū)心貼心服務(wù)中心依托于一家民辦養(yǎng)老院 (同緣康養(yǎng)院)，這一民辦養(yǎng)老院在當(dāng)?shù)剌^高的聲譽(yù)度促成了此次政府與民間非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的雙贏合作。蘇州滄浪區(qū)虛擬養(yǎng)老院是通過與蘇州市鼎盛物業(yè)管理公司合作而成立的?？梢?，雖然服務(wù)供給主體的性質(zhì)有所不同，但在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)過程中，都呈現(xiàn)出一對(duì)一的選擇模式，并沒有實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體之間較為充分的競(jìng)爭(zhēng)。

(三)政府支持

雖然政府在購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)中是以“消費(fèi)者”的角色出現(xiàn)，但就整個(gè)公共養(yǎng)老服務(wù)供給機(jī)制而言，政府并非僅僅在購(gòu)買過程中進(jìn)行付費(fèi)，其同樣承擔(dān)著制度供給、政策支持和財(cái)政資助的公共責(zé)任。在三個(gè)城市政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)程中，因時(shí)制宜出現(xiàn)的相關(guān)地方性政策法規(guī)發(fā)揮了重要的作用。在寧波，2004年海曙區(qū)提出通過政府購(gòu)買的方式解決部分困難老人的生活問題，到2010年在全市內(nèi)已建立居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)。蘇州滄浪區(qū)2005年出臺(tái)《蘇州市加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的意見》，要求政府財(cái)政部門對(duì)居家養(yǎng)老實(shí)行資金扶持并形成資金供給機(jī)制。2007年和2008年滄浪區(qū)制定相關(guān)實(shí)施方案和補(bǔ)貼辦法，對(duì)虛擬養(yǎng)老院和相關(guān)老人群體實(shí)施補(bǔ)貼。2010年蘇州市政府制定了“關(guān)于進(jìn)一步加快發(fā)展我市養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的補(bǔ)充意見”，加大對(duì)居家養(yǎng)老的財(cái)政支持，并完善各項(xiàng)管理制度以提供良好的制度環(huán)境。南京市鼓樓區(qū)的政策法規(guī)有：2005年制定了居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施方案及擴(kuò)大規(guī)模方案，且通過政策法規(guī)完善監(jiān)督機(jī)制；2006年出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)社會(huì)力量參與福利機(jī)構(gòu)、托老所的建立，并對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行費(fèi)用補(bǔ)貼。在財(cái)政投入方面，蘇州市居于三個(gè)城市之首。蘇州市對(duì)開辦養(yǎng)老服務(wù)中心的(如日間照料中心、托老所)給予每年2—10萬元的補(bǔ)貼，而南京是一次性對(duì)其補(bǔ)貼1萬元。寧波市對(duì)城鎮(zhèn)社區(qū)老年服務(wù)中心給予2萬元以上的補(bǔ)貼，對(duì)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心給予1萬元以上的補(bǔ)助。對(duì)納入政府養(yǎng)老援助服務(wù)的對(duì)象，蘇州市則通過提供服務(wù)券的方式進(jìn)行補(bǔ)貼，最高可領(lǐng)到600元的服務(wù)券。南京市則對(duì)援助對(duì)象給予每月20小時(shí)的免費(fèi)服務(wù)，但其對(duì)象僅僅針對(duì)高齡、獨(dú)居或者特困老人。寧波市與南京市類似，針對(duì)獨(dú)居高齡老人，提供每人每天1小時(shí)的免費(fèi)服務(wù)。

二、我國(guó)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)存財(cái)政問題

我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)已經(jīng)開展了十幾年，先是在東部沿海城市進(jìn)行試點(diǎn)探索，隨后各地級(jí)城市紛紛學(xué)習(xí)實(shí)施，取得了像南京、寧波、蘇州等各具特色的豐富經(jīng)驗(yàn)和長(zhǎng)足進(jìn)展。但在建設(shè)的過程中仍然存在一些瓶頸和矛盾。通過對(duì)上述案例的實(shí)踐現(xiàn)狀分析，從財(cái)政支持視角提出目前我國(guó)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)中存在的亟待解決的問題。

(一)財(cái)政盲目支持，主體間契約化程度低

政府購(gòu)買居家養(yǎng)老模式本質(zhì)上是基于一種契約關(guān)系的雙方約定，兩者之間的地位是平等的，并不存在包含和被包含、依附和被依附的狀態(tài)。目前地方政府往往難以考慮到購(gòu)買活動(dòng)契約化的必要性，在構(gòu)思好或者選中相關(guān)組織后便一味地進(jìn)行“投資”，極其容易致使相關(guān)組織成為政府的資金附庸。寧波海曙區(qū)呈現(xiàn)出養(yǎng)老組織對(duì)政府的完全依附，而南京鼓樓區(qū)和蘇州滄浪區(qū)作為一種委托經(jīng)營(yíng)模式，其獨(dú)立性雖然有所增強(qiáng)，但依然與政府存在著千絲萬縷的聯(lián)系。這些組織雖然在發(fā)展前期因得到政府資金的大力支持而能快速發(fā)展，但是長(zhǎng)期缺乏獨(dú)立性不僅不利于創(chuàng)新其工作機(jī)制，而且也會(huì)因成為政府的行政分支而造成尋租和服務(wù)質(zhì)量不高等惡果。

(二)資金單向購(gòu)買，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善

政府購(gòu)買作為一種購(gòu)買活動(dòng)，應(yīng)該遵循理性人的假設(shè)而從優(yōu)選擇效用最大的服務(wù)供給者。如果政府購(gòu)買淪落于直接委托和攤派，那么這便不再是具有效率的購(gòu)買行為了。由于目前我國(guó)市場(chǎng)上提供專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)和社會(huì)組織數(shù)量非常少，導(dǎo)致政府在進(jìn)行購(gòu)買時(shí)可選擇的對(duì)象不多，加之在缺乏整體制度建設(shè)和監(jiān)管實(shí)施不完善的情況下政府購(gòu)買傾向于進(jìn)行簡(jiǎn)單的直接委托，致使目前我國(guó)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)過程中市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制并未成為現(xiàn)實(shí)。在上述三區(qū)模式中，或是政府專門設(shè)立以承接其養(yǎng)老服務(wù)，或是因社會(huì)聲譽(yù)良好而被政府直接選中，均沒有體現(xiàn)出足夠的市場(chǎng)化程度。缺乏競(jìng)爭(zhēng)性的后果則使公共養(yǎng)老服務(wù)資源被壟斷，阻礙其他優(yōu)秀企業(yè)進(jìn)入該領(lǐng)域發(fā)展，且獲得安排的社會(huì)組織也缺乏足夠的求新挺進(jìn)的動(dòng)力，最終導(dǎo)致提供居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和效率低下。

(三)制度化水平不足，財(cái)政支持缺乏制度保障

國(guó)內(nèi)目前無論哪個(gè)城市，其在進(jìn)行政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中所依據(jù)的法律法規(guī)均是地方性法規(guī)政策。我國(guó)目前沒有在國(guó)家層面上對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行立法規(guī)定，只是在《政府采購(gòu)法》中對(duì)涉及政府后勤的物品和服務(wù)采購(gòu)進(jìn)行了限制。當(dāng)前政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)只是個(gè)別地方政府在公共管理創(chuàng)新中的產(chǎn)物，其也只得到了地方層面的政策支持。這些政策立法層次偏低，一般都是由區(qū)一級(jí)或者市一級(jí)頒布實(shí)施的。制度化水平低下使得地方政府對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的購(gòu)買實(shí)踐沒有完備的法律依據(jù)，更無法全面得到國(guó)家層面的統(tǒng)籌支持和財(cái)政支持。政府購(gòu)買活動(dòng)的關(guān)鍵之一便是充足的資金供給，在缺乏法律保障的情況下居家養(yǎng)老模式難以獲得穩(wěn)定持續(xù)的財(cái)政補(bǔ)充。

(四)財(cái)政投入不足，服務(wù)購(gòu)買規(guī)模和質(zhì)量水平偏低

我國(guó)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)還沒有形成完善的體系，在現(xiàn)階段的運(yùn)行中首先表現(xiàn)為政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入偏少，致使享受服務(wù)的對(duì)象數(shù)量也明顯沒有達(dá)到預(yù)期規(guī)模。南京鼓樓區(qū)最初的居家養(yǎng)老受眾者僅僅是獨(dú)居老人，現(xiàn)在已經(jīng)將范圍延伸至部分空巢老人和家庭困難老人。截止2009年，該區(qū)無償、低償和有償服務(wù)老年人共計(jì)5000多人，僅占60歲以上老人總量的5.3%，其中免費(fèi)服務(wù)老人2500人。截止到2012年，寧波海曙區(qū)享受政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象只有600多名老人，占該區(qū)老人總數(shù)的不足1%，加之志愿者服務(wù)和有償購(gòu)買服務(wù)的老人數(shù)量，也大概僅占該區(qū)老人總數(shù)的4%。蘇州滄浪區(qū)服務(wù)老人數(shù)量相對(duì)較多，從2007年的400多戶到2011年的近4000戶，四年的時(shí)間增加了近9倍，共服務(wù)空巢老人約6000人，占老人總量達(dá)10%。雖然每年地方居家養(yǎng)老的服務(wù)規(guī)模都在不斷地?cái)U(kuò)大，但是相比老人快速增長(zhǎng)的養(yǎng)老需求，其財(cái)政支持還遠(yuǎn)不到位。

關(guān)于服務(wù)供給組織及其提供的服務(wù)方面存在的問題還有：(1)由于缺乏足夠的資金支持和相應(yīng)的監(jiān)管體制，服務(wù)供給組織不愿意對(duì)服務(wù)者進(jìn)行培訓(xùn)，加之公益性崗位工資偏低造成的人員流動(dòng)性較強(qiáng)，整個(gè)為老服務(wù)隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)落后。(2)政府購(gòu)買服務(wù)方式單一，老人只能在家中等待服務(wù)者上門服務(wù)，這種被動(dòng)式服務(wù)很難滿足老人的需求。(3)服務(wù)內(nèi)容缺乏多樣化。原則上居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)該涵蓋生活照料、醫(yī)療護(hù)理和心理慰藉等多方面，但現(xiàn)存居家養(yǎng)老服務(wù)菜單欄里生活照料一頭獨(dú)大，醫(yī)療護(hù)理和心理慰藉項(xiàng)目卻還未被有效地納入其中。即使有的地方添加了這兩種服務(wù)，其質(zhì)量水平和服務(wù)效果也不好。

三、國(guó)外財(cái)政對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的支持

“居家養(yǎng)老”與“社區(qū)養(yǎng)老”不盡相同，前者指社區(qū)中的老人在家中接受一系列的上門服務(wù)，而后者則將老人接受服務(wù)的空間范圍擴(kuò)展到整個(gè)社區(qū)。但“居家養(yǎng)老”作為一個(gè)頗具中國(guó)特色的提法，卻深受西方社區(qū)老年服務(wù)的啟發(fā)和影響。因此，探察西方社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中的財(cái)政支持可以為國(guó)內(nèi)居家養(yǎng)老財(cái)政支持的改進(jìn)提供借鑒。

(一)英國(guó)社區(qū)養(yǎng)老的財(cái)政支持

英國(guó)于1990年推出《國(guó)民健康服務(wù)和社區(qū)照顧法案》，以制度化的形式將政府購(gòu)買的領(lǐng)域進(jìn)一步延伸到社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，其中便包括對(duì)社區(qū)老年人的養(yǎng)老服務(wù)。為了履行社區(qū)照顧政策，提升老年群體對(duì)社區(qū)服務(wù)的滿意度，英國(guó)政府的社區(qū)老年服務(wù)種類齊全，具體表現(xiàn)在：(1)社區(qū)活動(dòng)中心。該中心建設(shè)完全由政府財(cái)政支持，且服務(wù)基本免費(fèi)，旨在為社區(qū)內(nèi)老年人打造一個(gè)娛樂休閑、社交放松的綜合性場(chǎng)所。(2)暫托所。有事外出時(shí)可將家中老人托付此處，一般提供兩周左右的免費(fèi)照顧。(3)老人公寓。公寓費(fèi)用極低，因其數(shù)量的限制只對(duì)低收入者開放，進(jìn)住公寓的老人多為有生活自理能力的中低齡老人。(4)居家服務(wù)。對(duì)居住在家不能完全自理但有部分生活能力的老人提供多種上門服務(wù)，比如送餐、清潔以及精神慰藉等，此服務(wù)一般是免費(fèi)或者收費(fèi)非常低。(5)家庭照顧。英國(guó)政府對(duì)居住在家接受親人照顧的老人同樣給予一定的補(bǔ)貼。(6)社區(qū)養(yǎng)老院。該養(yǎng)老院與傳統(tǒng)大型養(yǎng)老院不同，而是分散在社區(qū)內(nèi)部，可保證老人在不離開社區(qū)的前提下享受服務(wù)。此外，《國(guó)民健康服務(wù)和社區(qū)照顧法案》還積極吸引社會(huì)組織和私營(yíng)企業(yè)參與社會(huì)公共服務(wù)(包括社區(qū)養(yǎng)老服務(wù))的提供，“法案”規(guī)定新?lián)苜Y金的85%要流向社會(huì)公共服務(wù)組織。

(二)日本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政支持

日本政府沿襲國(guó)家福利主義，強(qiáng)調(diào)政府在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮關(guān)鍵作用，在日本農(nóng)村，其養(yǎng)老服務(wù)資金需求中的70%來自國(guó)庫(kù)支出。日本的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容更強(qiáng)調(diào)老年人在足不出戶的情況下享受到各種專業(yè)性的服務(wù)，與當(dāng)前國(guó)內(nèi)提倡的“居家養(yǎng)老”較為相似。其家庭訪問介乎服務(wù)和家庭醫(yī)療護(hù)理服務(wù)均是專業(yè)的工作人員“登門拜訪”，對(duì)居住在家、行動(dòng)不便的老人進(jìn)行一對(duì)一的服務(wù)。日本社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不僅專業(yè)性強(qiáng)，服務(wù)質(zhì)量高，更是提供別樣的服務(wù)項(xiàng)目，比如家庭設(shè)計(jì)改修獨(dú)具特色，是本著安全舒適的原則對(duì)老年人居室進(jìn)行再評(píng)估和優(yōu)化。日本老年服務(wù)體系也注重發(fā)揮社會(huì)組織的功能，社區(qū)居民互助型組織是提供老年服務(wù)的基層活躍組織，其成員來自社區(qū)內(nèi)互幫互助的居民，其資金來源方面受到當(dāng)?shù)卣馁Y助。另外，日本鼓勵(lì)老年群體廣泛參與社會(huì)活動(dòng)，幫助其重塑社會(huì)功能，一方面在中央和地方都出資建立了“俱樂部型”的組織，另一方面也在立法方面促進(jìn)有意愿和能力的老年人再就業(yè)。

(三)美國(guó)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政支持

美國(guó)在社會(huì)服務(wù)外包的過程中尤其強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，因此其在社區(qū)老年服務(wù)中特別看重對(duì)社會(huì)組織的培育和支持。政府不僅提供公共服務(wù)資金，并且對(duì)非營(yíng)利組織免征財(cái)產(chǎn)稅和營(yíng)業(yè)稅；還鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)非營(yíng)利組織的捐贈(zèng)，法律規(guī)定企業(yè)向社會(huì)組織的捐贈(zèng)額在不超過企業(yè)總收入3%的情況下可對(duì)該筆捐款免稅。在美國(guó)，社區(qū)老年服務(wù)體系不僅包括常見的各種社區(qū)服務(wù)中心和居家服務(wù)項(xiàng)目，還包括對(duì)自助養(yǎng)老的提倡。所謂自助養(yǎng)老，就是通過各種方式為社區(qū)內(nèi)老年群體創(chuàng)造收入，比如老年人幫助老年人項(xiàng)目以及吸收一定老年群體進(jìn)入公益組織參加工作。鼓勵(lì)健康和年齡較小的老年群體進(jìn)行適當(dāng)?shù)睦夏攴?wù)，既可以滿足其退休后社會(huì)交往的需求，也可以為低收入老人創(chuàng)造額外的收入。此外，美國(guó)有著完善的志愿者服務(wù)體系，在老齡化壓力加重的背景下，美國(guó)政府鼓勵(lì)志愿者參與老年服務(wù)，不僅注重激發(fā)其公益精神，同時(shí)也運(yùn)用財(cái)政支出作為利益激勵(lì)，如參加“老年伴侶計(jì)劃”的志愿者，可領(lǐng)取每小時(shí)2.65美元的津貼，對(duì)于學(xué)生志愿者可減免或延期償還聯(lián)邦助學(xué)貸款。

四、財(cái)政支持下完善政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)

當(dāng)前國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)諸多財(cái)政問題阻礙了這一養(yǎng)老模式的進(jìn)一步成長(zhǎng)和普及，國(guó)外先進(jìn)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)財(cái)政支持方面的制度政策、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)組織、志愿服務(wù)等的強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)內(nèi)居家養(yǎng)老服務(wù)的改進(jìn)具有借鑒性意義。

(一)建立政府購(gòu)買公共服務(wù)專項(xiàng)預(yù)算

當(dāng)前國(guó)內(nèi)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)契約化程度不足，建立政府購(gòu)買公共服務(wù)專項(xiàng)預(yù)算是提升契約化水平重要的財(cái)政支持。西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府對(duì)社會(huì)組織的支持力度非常大，政府資助的比例占全部資金來源的60%?？梢娬?cái)政的大力支持是政府購(gòu)買活動(dòng)的關(guān)鍵，是促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)高速發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)在地方發(fā)展了10多年，中央政府非常有必要將其升格為國(guó)家層面的制度設(shè)計(jì)，并建立包含居家養(yǎng)老服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)購(gòu)買預(yù)算體制，為地方政府居家養(yǎng)老實(shí)踐提供資金支持、制度保障和人才供給。

建立政府購(gòu)買公共服務(wù)預(yù)算應(yīng)堅(jiān)持以下原則：(1)全面性原則。政府購(gòu)買公共服務(wù)預(yù)算要涵蓋和反映政府購(gòu)買公共服務(wù)所有的收支活動(dòng)，設(shè)置專門的部門進(jìn)行統(tǒng)籌和管理，提升資金使用效益。(2)?？顚Ｓ?。嚴(yán)格規(guī)范購(gòu)買公共服務(wù)的各項(xiàng)收支科目，嚴(yán)禁挪作他用。(3)政策性原則。嚴(yán)格遵守國(guó)家的相關(guān)法律政策，政策傾斜要合理，保證購(gòu)買活動(dòng)對(duì)社會(huì)公眾福利水平的提升。(4)適度結(jié)余原則。為保證預(yù)算的穩(wěn)定性和安全性，年度購(gòu)買預(yù)算收支相抵應(yīng)適度留有結(jié)余，也有利于公共服務(wù)購(gòu)買資金的保值增值和調(diào)劑統(tǒng)籌。

(二)扶持和培育為老服務(wù)社會(huì)組織及企業(yè)

在為老服務(wù)社會(huì)組織發(fā)展的初期，中央和地方政府要加大對(duì)其的財(cái)政支持力度，既要從場(chǎng)所、設(shè)備上提供幫扶，也要在人才供給和人員招錄上給予其資金扶持，培養(yǎng)出滿足現(xiàn)代化養(yǎng)老服務(wù)需求的專業(yè)隊(duì)伍，爭(zhēng)取其專業(yè)性可達(dá)到日本為老服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平。政府購(gòu)買與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是一對(duì)“孿生兄弟”，如果社會(huì)上提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織的數(shù)量非常有限，那么政府購(gòu)買活動(dòng)將被壟斷。鼓勵(lì)社會(huì)組織招募一定的相對(duì)年輕的退休老年人員，對(duì)招募老年群體達(dá)到人員比例的社會(huì)組織，政府給予鼓勵(lì)性的財(cái)政補(bǔ)貼。但政府在進(jìn)行資金援助時(shí)要盡量避免對(duì)社會(huì)組織造成附加的行政干擾，更不能將自己內(nèi)部的人員派往擔(dān)任社會(huì)組織的主要領(lǐng)導(dǎo)。此外，也可通過財(cái)政資助的方式為老年服務(wù)志愿團(tuán)體、醫(yī)療機(jī)構(gòu)和媒體等提供支持，促使其成為政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的外圍支持體系，為居家養(yǎng)老服務(wù)提供知識(shí)、組織力量和輿論支持等。此外，政府還應(yīng)該著力培育居家養(yǎng)老服務(wù)中的志愿者精神。在大力倡導(dǎo)志愿服務(wù)精神外，現(xiàn)階段通過一定的財(cái)政支出形成“志愿激勵(lì)”也是一種可取的辦法，尤其是針對(duì)高校中的專業(yè)人才，通過適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼鼓勵(lì)其邁出為老服務(wù)的第一步，當(dāng)其進(jìn)入到志愿服務(wù)的角色體驗(yàn)中并領(lǐng)略到人文關(guān)懷的魅力時(shí)，其動(dòng)機(jī)便不再是物質(zhì)利益了。

在居家養(yǎng)老服務(wù)的供給主體中，不僅有社會(huì)組織，還有企業(yè)的參與。企業(yè)的參與可以活躍市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并且企業(yè)先進(jìn)的管理模式往往能實(shí)現(xiàn)供給內(nèi)容和形式的創(chuàng)新。政府可通過稅收優(yōu)惠，對(duì)經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老服務(wù)的企業(yè)現(xiàn)階段少征或免征營(yíng)業(yè)稅。激勵(lì)民間資本進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，大力促成現(xiàn)階段康復(fù)護(hù)理和精神慰藉服務(wù)內(nèi)容的充實(shí)和專業(yè)化，通過市場(chǎng)機(jī)制的參與，盡可能滿足老年人不同層次的需求。另外，可效仿美國(guó)模式，鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)居家養(yǎng)老基金進(jìn)行捐贈(zèng)，對(duì)捐贈(zèng)額少于公司當(dāng)年收入一定比例的進(jìn)行免稅。

(三)發(fā)揮財(cái)政支持在評(píng)估機(jī)制建立中的有力作用

政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)行效果如何，是需要公共管理中的控制系統(tǒng)發(fā)揮作用的。如果缺乏有效的監(jiān)督評(píng)估體系，政府可能會(huì)在購(gòu)買活動(dòng)中產(chǎn)生尋租、財(cái)政浪費(fèi)以及低效的問題，而社會(huì)組織也會(huì)濫竽充數(shù)，造成居家養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量低劣。評(píng)估監(jiān)督機(jī)制還有利于明確政府與社會(huì)組織(或企業(yè))之間的權(quán)利和責(zé)任，促成新型的契約型購(gòu)買模式。

評(píng)估組織不能單純從政府或社會(huì)組織中分離，而應(yīng)該是專業(yè)性的第三方機(jī)構(gòu)。中央或省級(jí)政府要對(duì)具有評(píng)估資質(zhì)的地方科研機(jī)構(gòu)、咨詢單位等進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，鼓勵(lì)其編制適合地方特色的評(píng)估體系，并作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)定期對(duì)社會(huì)組織提供的養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行評(píng)估。財(cái)政體系也要在這一過程中發(fā)揮其激勵(lì)作用：當(dāng)評(píng)估機(jī)構(gòu)將結(jié)果反饋至購(gòu)買方(政府)時(shí)，政府要對(duì)服務(wù)質(zhì)量高的組織進(jìn)行續(xù)約，并加大財(cái)政支持力度，建立長(zhǎng)效的優(yōu)惠機(jī)制；對(duì)服務(wù)質(zhì)量沒有達(dá)到預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織“打折”付費(fèi)，并取消其提供公共服務(wù)的資質(zhì)。

此外，第三方評(píng)估組織也要對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，防止政府在購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)過程中不作為或者行政干預(yù)過多。比如，政府財(cái)政支持力度是否到位，政府是否存在尋租行為而導(dǎo)致財(cái)政資源的浪費(fèi)。政府應(yīng)該擴(kuò)大宣傳力度，啟迪民眾在居家養(yǎng)老服務(wù)供給中進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)督，并且提出自己的真實(shí)需求，從而切實(shí)提升居家養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量。

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【責(zé)任編輯王東偉】

C93.03

A

1672-9544（2016）08-0090-06

2016-02-02

王成，碩士，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障；趙東霞，管理學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)楣补芾砼c城市人口；李冰杰，人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，研究方向?yàn)樨?cái)經(jīng)理論與實(shí)踐。

遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目（L13bJY034）；遼寧省財(cái)政科研基金項(xiàng)目（13D019）；西北工業(yè)大學(xué)研究生創(chuàng)意創(chuàng)新種子基金項(xiàng)目（Z2016188）。