郭嘉（徐州市檔案局，江蘇徐州，22100021000）

探索民生檔案整合新機(jī)制
——由人保局退管檔案引發(fā)的思考

郭嘉
（徐州市檔案局，江蘇徐州，22100021000）

事情的起因是徐州市人保局社保中心產(chǎn)生的退管檔案因漲庫(kù)無(wú)法繼續(xù)存放，請(qǐng)求借市檔案館庫(kù)房存放。筆者隨后到現(xiàn)場(chǎng)了解具體情況。根據(jù)市人保局提供的數(shù)據(jù)，截至2015年12月底，全市社區(qū)管理企業(yè)退休人員檔案共計(jì)235490卷，也就是目前有全市235490人的退管檔案分散保管在全市5個(gè)市轄區(qū)人保局。而5個(gè)區(qū)的退管檔案基本上處于租賃場(chǎng)地、借區(qū)檔案館庫(kù)房、放區(qū)人保局檔案室等狀態(tài)，檔案的保管條件和水平參差不齊，而且大部分即將漲庫(kù)。這些退管檔案的利用率還相對(duì)較高，日平均借閱量達(dá)10—15人次左右，同時(shí)在利用手續(xù)和方式上也與文書(shū)檔案有所不同。即便是進(jìn)館，檔案館工作人員也是難以應(yīng)對(duì)利用中出現(xiàn)的一些問(wèn)題。目前徐州市人保局對(duì)這部分檔案采取社會(huì)用工的方式（即招聘專人）進(jìn)行保管和利用，每個(gè)區(qū)要平均配備3—4人來(lái)維持退管檔案的管理和利用。

一、民生檔案進(jìn)館及其利用的現(xiàn)實(shí)要求

據(jù)了解，上述情況在很多兄弟城市的檔案館也都有類似的表現(xiàn)。隨著各行各業(yè)對(duì)檔案重視程度的提高，各個(gè)單位產(chǎn)生的檔案數(shù)量飛速增長(zhǎng)，從而帶來(lái)檔案庫(kù)房的快速飽和。因?yàn)槿狈α己玫谋９軛l件和專業(yè)庫(kù)房，很多單位都希望將這些檔案存放在一個(gè)安全可靠的地方，自然就會(huì)想到專業(yè)的國(guó)家綜合檔案館。僅徐州市檔案館而言，來(lái)電咨詢、請(qǐng)求托管、寄存檔案的單位不下十幾家，行業(yè)涉及金融保險(xiǎn)、破產(chǎn)兼并甚至是一些民營(yíng)企業(yè)的員工檔案等，可謂是社會(huì)需求很大。

1.市、縣兩級(jí)民生檔案的實(shí)際利用情況

以徐州市檔案館為例，現(xiàn)存的涉及民生類的檔案主要有：涉外婚姻檔案、學(xué)籍檔案、招工花名冊(cè)、破產(chǎn)企業(yè)工資單、公證檔案等幾個(gè)類型。從2013—2015年檔案利用的數(shù)據(jù)來(lái)看，傳統(tǒng)的編史修志對(duì)檔案的利用率逐年下降，而公證檔案、破產(chǎn)企業(yè)工資單、招工花名冊(cè)的利用率卻逐步上升?？梢哉f(shuō)，平均每10位查檔者中就有6—8人是來(lái)查閱個(gè)人有關(guān)信息的。由此可見(jiàn)，公眾對(duì)“紅頭文件”的需求少了，對(duì)切身利益相關(guān)的“檔案材料”需求多了。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，從近年來(lái)檔案部門(mén)和檔案工作的發(fā)展來(lái)看，檔案確實(shí)已經(jīng)滲透到社會(huì)的各項(xiàng)工作中，公民的檔案意識(shí)顯著增強(qiáng)，利用檔案維權(quán)、辦理個(gè)人事項(xiàng)的需求已大大超越編史修志對(duì)檔案的需求。這與各級(jí)檔案部門(mén)優(yōu)化館藏結(jié)構(gòu)，更多地收藏民生檔案的努力是分不開(kāi)的。這一點(diǎn)在縣（市）、區(qū)級(jí)國(guó)家綜合檔案館表現(xiàn)得更為突出，一些與公民利益聯(lián)系緊密的民生檔案如婚姻檔案的進(jìn)館，已經(jīng)悄然促使檔案館從“紅頭文件館”向“民生檔案館”轉(zhuǎn)型。

2.民生檔案進(jìn)館的現(xiàn)狀及存在的矛盾

近年來(lái)，國(guó)家檔案局相繼頒布了第8、9、10號(hào)令，明確提出“本行政區(qū)域內(nèi)重大活動(dòng)、重要事件形成的檔案、涉及民生的專業(yè)檔案列入綜合檔案館收集范圍。”并提出到2020年民生檔案達(dá)館藏60%左右的目標(biāo)。這些政令的頒布，為民生檔案進(jìn)館提供了充足的法律依據(jù)。全國(guó)各級(jí)檔案部門(mén)積極響應(yīng)國(guó)家檔案局的號(hào)召，進(jìn)一步修改和完善檔案進(jìn)館的工作細(xì)則及接收名冊(cè)，調(diào)整館藏結(jié)構(gòu)，加大了民生檔案的進(jìn)館力度。浙江、安徽、山東、廣東、上海、深圳等地還積極地進(jìn)行民生檔案資源整合，將大量與人民群眾切身利益相關(guān)的民生檔案，如房地產(chǎn)檔案、婚姻檔案、改制企業(yè)檔案、土地承包檔案、林權(quán)制度改革檔案、城市低保檔案、移民檔案、拆遷檔案、社保檔案、復(fù)轉(zhuǎn)軍人檔案等接收進(jìn)館，使民生檔案管理由分散變?yōu)榧?，方便了社?huì)公眾的利用。這些地方的檔案部門(mén)在豐富館藏、服務(wù)民生等方面取得了可喜的成績(jī)。

但在看到成績(jī)的同時(shí)，面對(duì)民生檔案這塊大蛋糕，檔案部門(mén)聞起來(lái)香，吃起來(lái)卻很困難。首先是人財(cái)物相對(duì)不足，這一點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出，地方財(cái)政對(duì)檔案事業(yè)的投入不足，導(dǎo)致檔案部門(mén)即便吃下去，也難以順利消化。所以大部分檔案部門(mén)對(duì)民生檔案還只停留在監(jiān)督指導(dǎo)層面。其次，民生檔案的利用有比較繁雜的規(guī)定，因?yàn)楹芏嗝裆鷻n案涉及公民的個(gè)人隱私，例如公證、婚姻檔案，所以各類民生檔案在利用方式和要求上都有所不同，作為檔案館利用窗口的工作人員，在手續(xù)、尺度的把握上缺乏依據(jù)，也不能解釋相關(guān)政策，易產(chǎn)生利用上的矛盾。第三，有的民生檔案涉及一些部門(mén)的利益，導(dǎo)致在實(shí)際進(jìn)館操作過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題。第四，檔案部門(mén)本身的抵觸，工作量增加不少，工資卻維持原狀。基于以上原因，雖然有了法律依據(jù)、政策指引，但實(shí)際工作中能真正把一類或幾類民生檔案接收進(jìn)館的檔案部門(mén)并不多見(jiàn)，更不要說(shuō)把一個(gè)地區(qū)、城市的全部民生檔案進(jìn)行有機(jī)整合了。

二、民生檔案整合方式探索及思考

民生檔案信息資源的整合就是通過(guò)檔案部門(mén)和相關(guān)職能部門(mén)之間的合作與協(xié)調(diào)，將分散在各個(gè)職能部門(mén)的與百姓生活息息相關(guān)的民生檔案資源集中起來(lái)進(jìn)行規(guī)范化的管理，從而實(shí)現(xiàn)檔案信息資源的充分利用與最大增值，更好地發(fā)揮民生檔案為民服務(wù)的功能。當(dāng)前檔案部門(mén)通常的做法是檔案實(shí)體進(jìn)館或檔案信息網(wǎng)絡(luò)共享。但這兩種方式都有其不可克服的弊病。檔案實(shí)體進(jìn)館給檔案部門(mén)帶來(lái)整理編目、保管利用等各方面的壓力；檔案信息網(wǎng)絡(luò)共享則要求網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、數(shù)據(jù)格式規(guī)范統(tǒng)一、檔案全文必須數(shù)字化、軟件應(yīng)用平臺(tái)統(tǒng)一等等，軟硬件投入較高，建設(shè)周期長(zhǎng)，不是一蹴而就的事情。既然兩種整合都有問(wèn)題，我們就要“跳出檔案看檔案”，以創(chuàng)新思維來(lái)解決民生檔案整合過(guò)程中的問(wèn)題。通過(guò)一段時(shí)間的探索性思考，筆者從理論上設(shè)想了一種新的民生檔案整合方案——窗口制民生檔案服務(wù)模式。

1.窗口制的整合方式克服了什么困難

窗口制的設(shè)想來(lái)源于政務(wù)服務(wù)中心，現(xiàn)在全國(guó)各地都設(shè)立了政務(wù)服務(wù)（審批）中心，政務(wù)服務(wù)（審批）中心采取的集成式窗口管理模式，即將具有行政許可、審批權(quán)的單位集中到一個(gè)地點(diǎn)進(jìn)行辦公，簡(jiǎn)化審批流程，方便百姓需求，實(shí)現(xiàn)了一站式服務(wù)。筆者認(rèn)為，檔案部門(mén)完全可以參考政務(wù)中心的模式實(shí)現(xiàn)民生檔案的整合，因?yàn)檫@種整合模式克服了檔案部門(mén)的最大難題——人員編制和經(jīng)費(fèi)。

以徐州人社局的退管檔案為例，在全省新一輪的檔案館建設(shè)完成之后，地市級(jí)檔案館存放這種數(shù)量級(jí)別的檔案應(yīng)該不成問(wèn)題，關(guān)鍵是檔案部門(mén)缺乏保管和利用這些檔案的人力物力財(cái)力。從民生、破產(chǎn)企業(yè)等檔案進(jìn)館這項(xiàng)工作來(lái)看，本省其他兄弟城市的普遍做法是申請(qǐng)專門(mén)機(jī)構(gòu)編制人員來(lái)整理保管這些檔案。但要人要錢(qián)恰恰是檔案部門(mén)一時(shí)難以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。即便要到了專項(xiàng)的編制人員和經(jīng)費(fèi)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這些民生檔案的增長(zhǎng)速度將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于檔案館人員編制經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)速度，極有可能再一次出現(xiàn)檔案數(shù)量與經(jīng)費(fèi)人員數(shù)量的不匹配，使檔案館陷入無(wú)力開(kāi)展民生檔案保管利用工作，造成騎虎難下的被動(dòng)局面。

然而窗口制模式下，檔案部門(mén)只需要負(fù)責(zé)提供保管場(chǎng)地和利用窗口。劃出一個(gè)區(qū)域，建立若干個(gè)對(duì)外窗口，對(duì)應(yīng)窗口的數(shù)量再將大庫(kù)房分隔成若干個(gè)獨(dú)立的小庫(kù)房。比如前臺(tái)建立社保檔案、民政檔案窗口，后臺(tái)分配出社保檔案庫(kù)房、民政檔案庫(kù)房。窗口的工作人員由進(jìn)駐單位提供，各個(gè)庫(kù)房由窗口工作人員自行管理，檔案部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)窗口人員進(jìn)行監(jiān)督和管理。各個(gè)單位的民生檔案在整理規(guī)范后方可進(jìn)入庫(kù)房。這看起來(lái)會(huì)給窗口單位帶來(lái)人員和經(jīng)費(fèi)的支出，有些單位會(huì)有不同意見(jiàn)，其實(shí)仔細(xì)算一下，窗口單位的整體管理成本卻是降低了。就上述人保局事例而言，一是人員費(fèi)用，5個(gè)區(qū)15—20個(gè)人的開(kāi)銷(xiāo)，比一個(gè)窗口2—3人的開(kāi)銷(xiāo)肯定要大得多；二是租用場(chǎng)地成本，在房?jī)r(jià)高漲的時(shí)代，5個(gè)區(qū)都租賃庫(kù)房的費(fèi)用也是不少的。從幾十人減少為幾個(gè)人，從租房子、借場(chǎng)地到進(jìn)入專業(yè)的保管場(chǎng)所，窗口單位既省心又節(jié)約了成本，檔案部門(mén)收獲了社會(huì)效益，還充分利用了庫(kù)房空間，可謂是一舉多得的好事情。檔案部門(mén)需要做的事主要是爭(zhēng)取政策的支持和有效地分隔庫(kù)房空間，也就是對(duì)上爭(zhēng)取黨委、政府的支持，對(duì)內(nèi)做好窗口單位庫(kù)房、人員的管理，對(duì)外做好各個(gè)單位的協(xié)調(diào)、宣傳就足夠了。

2.窗口制民生檔案服務(wù)中心模型設(shè)想

民生檔案服務(wù)中心的職責(zé)就是集約化管理和提供全市民生檔案的利用。

民生檔案服務(wù)中心采用窗口制，每個(gè)窗口掛牌顯示其檔案類型或單位名稱。窗口工作人員由進(jìn)駐單位選派，負(fù)責(zé)日常該單位檔案的整理保管和提供利用。民生檔案服務(wù)中心不需要申請(qǐng)單獨(dú)的機(jī)構(gòu)編制人員，可由檔案部門(mén)的一個(gè)處室進(jìn)行管理和督查，因?yàn)楣芾砗投讲榈膶?duì)象是進(jìn)駐中心的各個(gè)單位的人員，而不是具體的檔案，更不參與檔案的整理和利用，所以需要的人員和經(jīng)費(fèi)很少，不會(huì)對(duì)檔案部門(mén)自身造成壓力。

民生檔案服務(wù)中心的庫(kù)房使用檔案館庫(kù)房，檔案館可根據(jù)自身的實(shí)際情況，劃分出一個(gè)區(qū)域作為民生檔案的庫(kù)房，并根據(jù)進(jìn)駐單位民生檔案的數(shù)量對(duì)庫(kù)房進(jìn)行相應(yīng)分隔，以確保每個(gè)單位都具有相對(duì)獨(dú)立的庫(kù)房空間，就像賓館的結(jié)構(gòu)，每個(gè)房間都是獨(dú)立的空間，配有單獨(dú)的門(mén)和鎖，實(shí)行獨(dú)立的管理，從而保障進(jìn)駐單位檔案的安全。

3.民生檔案服務(wù)中心與檔案館的關(guān)系

民生檔案是對(duì)檔案館館藏的重要補(bǔ)充，進(jìn)入到民生檔案服務(wù)中心的檔案，便成了檔案館的館藏，納入檔案館館藏的統(tǒng)一管理體系，計(jì)入檔案館館藏總量。民生檔案中心的庫(kù)房納入檔案館庫(kù)房整體安全管理體系中，并與檔案館庫(kù)房實(shí)行分區(qū)、分庫(kù)管理。各個(gè)小庫(kù)房構(gòu)成了民生檔案中心的庫(kù)房，各個(gè)窗口共同組成了檔案館的對(duì)外利用平臺(tái)。

檔案館內(nèi)的有關(guān)民生的檔案如學(xué)籍、公證、破產(chǎn)企業(yè)工資單等，可以全部集中到民生檔案服務(wù)中心進(jìn)行管理，各個(gè)區(qū)級(jí)檔案館的婚姻檔案也可以集中到民生檔案服務(wù)中心來(lái)管理，這樣也可以減輕區(qū)級(jí)檔案館的保管利用壓力，其他館藏檔案的查詢可單獨(dú)開(kāi)設(shè)綜合類窗口。

三、建設(shè)民生檔案服務(wù)中心應(yīng)注意的問(wèn)題

1.注重“擇急避緩”，選擇有迫切意愿和需求的單位優(yōu)先整合。運(yùn)用供求雙方市場(chǎng)杠桿的原理來(lái)推進(jìn)民生檔案資源的整合工作，通俗地說(shuō)就是你情我愿，好談條件。待社會(huì)影響、實(shí)際成績(jī)顯著后便可以全面推行。

2.注重“化整為零”，將所有民生檔案的整理、編目工作全部消化在整合前。因?yàn)槊裆鷻n案數(shù)量大、種類多，檔案部門(mén)不可能將所有的民生檔案全部集中起來(lái)進(jìn)行整理編目等工作，所以進(jìn)駐民生檔案服務(wù)中心的檔案必須完成整理編目后方可進(jìn)館。

3.注重“時(shí)效優(yōu)先”，即選擇當(dāng)前使用率較高的民生檔案資源優(yōu)先進(jìn)駐，避免出現(xiàn)“花大力氣收破爛”的尷尬局面。民生檔案的政策性、時(shí)效性強(qiáng)，有的民生檔案會(huì)被經(jīng)常反復(fù)利用，所以一定要選擇一些切實(shí)與百姓利益關(guān)聯(lián)大、利用率高、影響廣的民生檔案優(yōu)先進(jìn)駐。要切實(shí)讓黨委和政府、人民群眾感受到民生檔案整合后的服務(wù)便利和社會(huì)效應(yīng)。用事實(shí)說(shuō)話，才能使民生檔案資源整合工作越走越順。

4.注重“謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)”，民生檔案整合有實(shí)體和信息整合兩種途徑。對(duì)一些暫不具備整合條件的單位，要考慮其信息整合的可行性，這就需要檔案部門(mén)注重加強(qiáng)信息資源的規(guī)范化建設(shè)和軟件應(yīng)用平臺(tái)的建設(shè)，要將民生檔案的整合和數(shù)字檔案館、智慧檔案館的建設(shè)一并考慮，有條件的實(shí)體整合，沒(méi)條件的信息整合，只有這樣才能真正建設(shè)成為一個(gè)地區(qū)、城市的民生檔案服務(wù)中心。

四、建設(shè)民生檔案服務(wù)中心所面臨的問(wèn)題

當(dāng)然，以上對(duì)民生檔案服務(wù)中心模型的設(shè)想，只是基于理論上的構(gòu)思，在具體運(yùn)作時(shí)肯定會(huì)遇到一些問(wèn)題。首先是政策上的問(wèn)題，也就是爭(zhēng)取黨委和政府的支持。因?yàn)辄h委和政府需要統(tǒng)籌各個(gè)職能部門(mén)的需求，平衡配置機(jī)關(guān)各類辦公資源。能不能獲得黨委和政府的支持認(rèn)可，是建設(shè)民生檔案服務(wù)中心的關(guān)鍵，所以需要我們?nèi)プ龃罅康男麄骱蛥f(xié)調(diào)工作。其次是檔案部門(mén)管理模式的轉(zhuǎn)變。檔案部門(mén)的原有職責(zé)就是保管、利用檔案，民生檔案服務(wù)中心擴(kuò)充了檔案部門(mén)的職能，由管檔案變成管人員，產(chǎn)生了一個(gè)由管物到管人的質(zhì)的轉(zhuǎn)變，所以可能會(huì)有行政層面、檔案學(xué)術(shù)上的爭(zhēng)議。但從全局來(lái)看，民生檔案服務(wù)中心只是檔案館的一個(gè)補(bǔ)充，檔案館的主體功能并沒(méi)有改變。第三是經(jīng)費(fèi)上的問(wèn)題。檔案館庫(kù)房是國(guó)有資產(chǎn)，進(jìn)駐單位無(wú)償使用，檔案部門(mén)得不償失。進(jìn)駐單位有償使用，檔案部門(mén)違反財(cái)經(jīng)政策規(guī)定。

但是否可以轉(zhuǎn)變一下思路，將有償使用的經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)闄n案裝備裝具的投入，比如密集架、安防設(shè)備設(shè)施等等，這些都是改善檔案保管條件所必須的，讓進(jìn)駐單位把經(jīng)費(fèi)使用在他們自己的檔案上，既不違反相關(guān)政策，還提高了檔案的保管水平，節(jié)約了檔案部門(mén)自己的經(jīng)費(fèi)投入。第四是矛盾轉(zhuǎn)移問(wèn)題。民生檔案涉及公眾的切身利益，矛盾大、問(wèn)題多，將它們?nèi)考械綑n案部門(mén)來(lái)管理利用，可能會(huì)將一些矛盾問(wèn)題帶到檔案部門(mén)，讓檔案部門(mén)疲于應(yīng)對(duì)。這就需要我們多學(xué)習(xí)政務(wù)中心的成熟經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對(duì)窗口人員的監(jiān)督和管理，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，從而避免這些矛盾問(wèn)題的發(fā)生。

雖然問(wèn)題很多，阻力重重，但筆者認(rèn)為不能因?yàn)槲粗膯?wèn)題和困難，甚至是學(xué)術(shù)上的爭(zhēng)論，便讓我們停下檔案工作創(chuàng)新的腳步，而是要找準(zhǔn)突破點(diǎn)，先行試點(diǎn)，然后以點(diǎn)帶面，形成規(guī)模效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)檔案工作的有為有位。

“大檔案”時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨，檔案資源的整合和檔案利用的一站式服務(wù)，要求檔案部門(mén)不斷創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)。他山之石，可以攻玉，轉(zhuǎn)換一下思路，跳出檔案看檔案，說(shuō)不定就會(huì)有意外的收獲。筆者認(rèn)為，以“賓館式”庫(kù)房來(lái)整合一個(gè)地區(qū)的民生檔案實(shí)體資源，以“窗口制”平臺(tái)來(lái)整合一個(gè)地區(qū)的民生檔案利用，以“民生云”系統(tǒng)來(lái)整合一個(gè)地區(qū)民生檔案信息資源，這些將會(huì)是以后民生檔案資源整合發(fā)展的趨勢(shì)，也將是我們?cè)凇按髾n案”環(huán)境下建設(shè)區(qū)域性“大檔案館”的必然之路。

［1］黃東霞.民生檔案信息資源的整合［J］.檔案與建設(shè)，2008.（11）：23-24.

［2］王茂躍.大檔案的若干觀點(diǎn)簡(jiǎn)評(píng)［J］.北京檔案，2015（1）：22-24.

［3］嚴(yán)永官.論民生檔案［J］.檔案管理，2009（1）.