薛　力　肖歡容

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所　北京 100732； 中國(guó)傳媒大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究所　北京 100024)

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“一帶一路”倒逼中國(guó)外交決策機(jī)制改革

薛力肖歡容

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所北京 100732； 中國(guó)傳媒大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究所北京 100024)

[關(guān)鍵詞]“一帶一路”；中國(guó)外交決策；機(jī)制改革

[摘要]“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，促使中國(guó)外交從“韜光養(yǎng)晦”轉(zhuǎn)向“奮發(fā)有為”，這要求中國(guó)外交決策機(jī)制進(jìn)行相應(yīng)的改革。中國(guó)外交決策機(jī)制的不足包括三個(gè)方面：信息的收集與分析、政策建議的篩選與綜合、最終決策。其中政策建議的篩選與綜合環(huán)節(jié)的不足尤為明顯。為此，中國(guó)有必要從觀念、制度、人才使用三個(gè)方面進(jìn)行改革：走出“弱國(guó)無外交”認(rèn)知誤區(qū)，從整體與長(zhǎng)遠(yuǎn)角度處理與周邊國(guó)家的關(guān)系；強(qiáng)化中央國(guó)家安全委員會(huì)在對(duì)外事務(wù)上的統(tǒng)攝功能，一名政治局常委任常務(wù)副主席兼任中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組常務(wù)副組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)對(duì)外事務(wù)，外交部長(zhǎng)由一名政治局委員級(jí)別的副總理兼任；建立政務(wù)官與事務(wù)官分類制度，強(qiáng)化外交官的離崗培訓(xùn)，大量增加“外部人”，即把有經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者吸收到外交決策部門中來。

Abstract：China’s foreign policy agenda will change significantly from “keeping a low profile” to “proactively and enterprisingly striving for achievements” as it implements the OBOR strategy. It requires the foreign policy apparatus to make a response accordingly. However, the current policy-making mechanism has three flaws that include the collection and analysis of information, the selection and summary of policy suggestions, and the final decision-making, of which the second process is particularly obvious. Hence, China needs to reform the conceptual framework, bureaucratic systems and talent selection of the foreign policy bureaucracy. Firstly, it should change the view of “no preferential diplomacy for weak country” and form wide-ranging political vision and long-term perspective in the relationship with surrounding countries. Secondly, China should strengthen the NSC’s control over external affairs and appoint a standing member of the Politburo as deputy NSC chairman and deputy leader of the Central Foreign Affairs Leading Group. Then the official would be in charge of foreign affairs. In addition, the post of foreign minister should be held by a vice premier who is also a member of the Politburo. Thirdly, it needs to separate political appointees and civil servants, to strengthen off-the-job training and to appoint many experienced specialists and scholars to its decision-making agency.

2015年3月在北京召開“兩會(huì)”，引發(fā)了一個(gè)以前沒有的新現(xiàn)象：對(duì)“一帶一路”的討論從31個(gè)省級(jí)兩會(huì)會(huì)場(chǎng)匯聚到北京，并引發(fā)全球關(guān)注。在3月8日的記者會(huì)上，外交部長(zhǎng)王毅稱“一帶一路”為2015年中國(guó)外交的重點(diǎn)。2002年歷史學(xué)家章百家先生在一篇影響廣泛的文章中，論證中國(guó)發(fā)揮世界性影響的方式是：“改變自己，影響世界”[1]。從那以后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力又有了明顯的增長(zhǎng)。 2008年西方受金融危機(jī)影響，經(jīng)濟(jì)陷入衰退且迄今沒有恢復(fù)元?dú)?。反觀中國(guó)，在成功舉辦2008年奧運(yùn)會(huì)后，經(jīng)濟(jì)繼續(xù)高速增長(zhǎng)，GDP在2010年超越日本，2014年已經(jīng)是日本的兩倍，美國(guó)的70%?？梢?，13年來中國(guó)對(duì)世界的影響力又上了一個(gè)臺(tái)階。

值得關(guān)注的是，中國(guó)對(duì)世界的影響力將因?yàn)椤耙粠б宦贰睉?zhàn)略的實(shí)施而更加凸顯。原因在于，這一戰(zhàn)略的實(shí)施不僅意味著大筆的對(duì)內(nèi)對(duì)外投資，還意味著中國(guó)改變了數(shù)千年來的天下治理模式，嘗試以和平方式掀起一波又一波的“中國(guó)漣漪”。因此，這一戰(zhàn)略2015年逐步進(jìn)入實(shí)施階段后，以“韜光養(yǎng)晦”為特色的外交勢(shì)必要大規(guī)模轉(zhuǎn)型，以滿足“有所作為”乃至“奮發(fā)有為”的現(xiàn)實(shí)需求。那么，中國(guó)現(xiàn)行的外交決策機(jī)制如何因應(yīng)這一系列“中國(guó)漣漪”？

在“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施過程中，涉外事務(wù)將出現(xiàn)諸多變化，不僅涉及的部門增加，涉及的事務(wù)增多，更為重要的是，需要主動(dòng)謀劃的事務(wù)與領(lǐng)域?qū)⒚黠@擴(kuò)展。而基于“外交決策通常是基于不完全信息”這一特點(diǎn)，相應(yīng)未來外交決策過程中出現(xiàn)失誤的可能性也會(huì)隨之上升。

完全消除外交決策失誤是不可能的，但減少失誤是現(xiàn)實(shí)的。不過，要減少失誤，首先需要改進(jìn)涉外信息的收集與分析，強(qiáng)化政策建議的篩選與綜合，提升相關(guān)決策的質(zhì)量。這種改進(jìn)洵非易事。

收集與分析涉外信息主要是研究人員、外交官與專業(yè)情報(bào)人員的工作，對(duì)所搜集的涉外信息進(jìn)行初步的判斷、篩選與綜合是高級(jí)外交官與涉外事務(wù)中高級(jí)決策層的事情，而外交決策通常取決于最高決策層，尤其是重大外交決策。一般而言，涉外部門官員與附屬機(jī)構(gòu)研究人員的長(zhǎng)處是掌握豐富的信息。但他們的不足之處在于：看問題容易受部門利益牽制；為日常工作所累，難以對(duì)相關(guān)問題深入研究，不容易對(duì)宏觀戰(zhàn)略問題進(jìn)行思考。專業(yè)政策研究機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)處是可以相對(duì)超越部門利益束縛；能進(jìn)行深入的專題研究與戰(zhàn)略思考；可以借鑒一些基礎(chǔ)研究成果，例如，學(xué)術(shù)界的新理論、新方法以及一些新的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。不足之處則是：對(duì)于一些只有政府部門才掌握的信息了解不夠，研究與分析主要依據(jù)公開信息與個(gè)人調(diào)研獲得的信息。當(dāng)然，特定的委托研究項(xiàng)目例外。

與之相較，美國(guó)的外交事務(wù)研究與決策機(jī)制相對(duì)成熟，其外交研究與決策機(jī)制是：不同政府部門利用自己的特長(zhǎng)進(jìn)行相關(guān)信息的搜集與分析(有些是委托專業(yè)人員進(jìn)行)，提出政策建議；非政府的專業(yè)研究機(jī)構(gòu)，特別是主要思想庫，也依據(jù)自己的特長(zhǎng)進(jìn)行信息的搜集與分析，并提出政策建議。上述兩類機(jī)構(gòu)的建議經(jīng)過外交決策層高級(jí)助手的初步篩選或者整合后，形成數(shù)量有限的幾套方案，并列明其主要優(yōu)缺點(diǎn)，有時(shí)候還會(huì)列出排序，供總統(tǒng)決策時(shí)參考。為了強(qiáng)化政策建議的篩選與整合功能，美國(guó)大量吸收專業(yè)研究人員出任外交決策部門的中高級(jí)職務(wù)，形成獨(dú)特的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象，并被許多國(guó)家所借鑒。

中國(guó)外交決策機(jī)制存在的問題

毫無疑問，中國(guó)外交決策機(jī)制有自己的特點(diǎn)與長(zhǎng)處，但這不屬于本文討論的范疇。本文關(guān)注的是中國(guó)外交決策機(jī)制中的不足，這種不足，從信息的收集與分析，到政策建議的篩選與綜合，再到?jīng)Q策的做出，各個(gè)環(huán)節(jié)均有。中國(guó)與美國(guó)外交決策方面差距最大的很可能是政策建議的篩選與綜合環(huán)節(jié)，其次是政策決定環(huán)節(jié)。在信息的收集與分析環(huán)節(jié)，中美之間的主要差距在于研究人員的素質(zhì)，而非不同部門的信息共享。

在信息搜集與分析階段，中國(guó)的情況是，包括軍方在內(nèi)的各個(gè)涉外部門及其研究機(jī)構(gòu)，通常壟斷自己領(lǐng)域的相關(guān)信息(這在美國(guó)也是痼疾)，他們所給出的政策建議，通?；诓块T利益的考慮，有時(shí)候則是基于本部門主要領(lǐng)導(dǎo)的意志(這方面中國(guó)比較明顯)。外交部系統(tǒng)與中聯(lián)部系統(tǒng)內(nèi)，真正有水平、有獨(dú)立判斷能力的專業(yè)研究人員數(shù)量不足，一些既有的人才沒有得到充分使用。

中聯(lián)部曾經(jīng)擁有比較強(qiáng)大的專業(yè)研究力量。后來中聯(lián)部的有些機(jī)構(gòu)被劃歸中國(guó)社科院、北京大學(xué)等單位。目前，中聯(lián)部的研究人員分布在研究室和各地區(qū)業(yè)務(wù)局。由于人員有限且要承擔(dān)大量的黨際聯(lián)絡(luò)等日常任務(wù)，對(duì)調(diào)研工作的關(guān)注度、資源投入和調(diào)研力量的儲(chǔ)備相對(duì)較弱。下屬的當(dāng)代世界研究中心有一些兼職研究人員，而專業(yè)研究人員數(shù)量很少，研究領(lǐng)域比較泛化，外事接待、辦會(huì)與對(duì)外聯(lián)絡(luò)的非研究性任務(wù)較重。該中心2015年4月代表中聯(lián)部成為“一帶一路”智庫合作聯(lián)盟的牽頭與協(xié)調(diào)單位后，這一狀況依然沒有明顯改觀。當(dāng)中聯(lián)部的外交對(duì)象主要是數(shù)量有限的社會(huì)主義國(guó)家時(shí)，研究力量不足的副作用尚不明顯，在大規(guī)模開展政黨外交并逐步涉及公共外交、民間外交后，“研究力量難以支撐大量外交行為”的現(xiàn)象已經(jīng)日益凸顯。還有一點(diǎn)值得注意：或許與傳統(tǒng)的慣性有關(guān)，中聯(lián)部整體上顯得相對(duì)封閉，與專業(yè)研究機(jī)構(gòu)互動(dòng)不多、不深，有一些把專家學(xué)者請(qǐng)進(jìn)來的動(dòng)作，但數(shù)量不多。在走出去聽取意見與政策建議上更顯不足。這方面即使與外交部比，也存在差距。一些外交(特別是對(duì)朝鮮外交)的效果不夠理想，即與此有一定的關(guān)系。

外交部雖保留著一些研究機(jī)構(gòu)，但系統(tǒng)內(nèi)的研究力量與研究成果難以滿足現(xiàn)實(shí)需要。政策規(guī)劃司、中國(guó)國(guó)際問題研究院與外交學(xué)院是外交部下屬的三個(gè)主要研究機(jī)構(gòu)。其中從研究室改制而來的政策規(guī)劃司理論上擁有的職能是：研究分析國(guó)際形勢(shì)和國(guó)際關(guān)系中全局性、戰(zhàn)略性問題；擬訂外交工作領(lǐng)域政策規(guī)劃；起草和報(bào)送重要外事文稿；開展外交政策宣示；協(xié)調(diào)調(diào)研工作；開展涉及新中國(guó)外交史研究的有關(guān)工作。然而，基于“外交無小事”的傳統(tǒng)，加上人員配備有限、主要精力用于應(yīng)對(duì)交辦工作等原因，政策規(guī)劃司在研究方面起到的作用比較有限，總體上扮演的是地區(qū)司、專業(yè)司之外 “剩余領(lǐng)域研究部”的角色，并且在研究深度、持續(xù)性等方面都存在明顯的不足。

中國(guó)國(guó)際問題研究院與外交學(xué)院的研究力量相對(duì)強(qiáng)一些，兩者都經(jīng)常參與外交部委派的各類調(diào)研。在過去十多年里，外交學(xué)院除了傳統(tǒng)的政策研究外，在國(guó)際關(guān)系理論與方法論研究上異軍突起，成為國(guó)內(nèi)這方面的一個(gè)重鎮(zhèn)。中國(guó)國(guó)際問題研究院側(cè)重于政策問題研究與提供內(nèi)部報(bào)告，但研究力量只是相當(dāng)于中國(guó)社會(huì)科學(xué)院下屬的一個(gè)大型研究所，許多資深研究人員系從外交官轉(zhuǎn)換而來。這種人員結(jié)構(gòu)的好處是了解具體的外交實(shí)踐，不足之處則是欠缺寫作學(xué)術(shù)文章所需要的專門訓(xùn)練，所寫出的學(xué)術(shù)文章理論性不夠強(qiáng)，方法論意識(shí)欠缺，對(duì)政策問題的分析不夠深入，所提政策建議缺乏足夠的理論與方法支撐?？傮w上，中國(guó)國(guó)際問題研究院的人員數(shù)量與綜合影響力似乎稍弱于“老對(duì)手”現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院。

一些問題不是這些機(jī)構(gòu)所能克服的。與外交部的隸屬關(guān)系也限制了外交學(xué)院與中國(guó)國(guó)際問題研究院提出超越本部門利益的綜合性外交決策建議，尤其是當(dāng)這種建議可能有損外交部利益時(shí)。國(guó)外解決隸屬關(guān)系帶來的不足的方法是：委托外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究。

一個(gè)值得欣喜的現(xiàn)象是，最近這些年外交部系統(tǒng)以外的專業(yè)研究機(jī)構(gòu)在外交政策分析中的作用在明顯提升，許多高校成立偏向政策研究的智庫并發(fā)表研究報(bào)告，也接受一些委托項(xiàng)目。但是，大部分時(shí)候表現(xiàn)為少數(shù)著名學(xué)者以個(gè)人身份參與或者接受政策咨詢。學(xué)者成名后從事研究工作的時(shí)間明顯減少，其建言獻(xiàn)策通常是基于經(jīng)驗(yàn)積累，而較少基于專項(xiàng)研究成果。委托項(xiàng)目也開始出現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)與金融領(lǐng)域此類項(xiàng)目還不少。然而，這類委托項(xiàng)目至少存在兩個(gè)不足：一是要求提交報(bào)告的時(shí)間太倉促，導(dǎo)致學(xué)者難以進(jìn)行深入思考與分析，有時(shí)候給出的答案屬于“臨時(shí)應(yīng)答”，這在政治領(lǐng)域比較明顯；二是委托單位的傾向性太明顯，有些時(shí)候不過是借學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)與學(xué)者的嘴為其主張背書，這在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與地方政府委托項(xiàng)目中比較明顯。

在決策層次也存在一些問題。最高層決策時(shí)，不是面對(duì)數(shù)量有限、特點(diǎn)分明、按照優(yōu)先順序排列的備選方案，而是：或者意識(shí)到某個(gè)問題重要，從上到下交代進(jìn)行研究分析；或者面對(duì)數(shù)量眾多但不夠全面的政策建議；或者一時(shí)被某些部門與人物說服，采取有偏頗的政策。其后果是，委托研究的結(jié)果失之片面，眾多的建議難以取舍，一時(shí)被說服做出的決策未能體現(xiàn)國(guó)家的整體利益，外交政策整體上缺乏連貫性。

而造成上述后果的關(guān)鍵原因其實(shí)也顯而易見，就是缺乏一個(gè)對(duì)各種外交政策建議進(jìn)行判斷、篩選與綜合的部門(以下簡(jiǎn)稱“政策篩選機(jī)構(gòu)”)。不容否認(rèn)的是，一些政策的出臺(tái)經(jīng)過了對(duì)各種政策建議的判斷、篩選與綜合的過程，亞丁灣巡航就是多部門協(xié)商后形成建議并被采納，實(shí)際運(yùn)作也很成功。許多重大文件的出臺(tái)，更是集思廣益的結(jié)果。但從制度有效性的角度看，外交政策建議篩選機(jī)構(gòu)的缺位影響長(zhǎng)遠(yuǎn)。

理論上，中央外辦應(yīng)該扮演這個(gè)角色，但由于級(jí)別不夠，實(shí)際上只起到執(zhí)行機(jī)構(gòu)的功能。中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組層級(jí)夠高，代表性夠廣泛，但并非常設(shè)機(jī)構(gòu)，也不易實(shí)現(xiàn)上述篩選與綜合功能。中央政策研究室有時(shí)候扮演了這種角色，但全面扮演這種角色則并非制度設(shè)計(jì)的原意。畢竟，其主業(yè)可能是“受托進(jìn)行政策設(shè)計(jì)與相關(guān)理論研究”，而非專門從事政策建議選擇與優(yōu)化。中央國(guó)家安全委員會(huì)原先被期待能頂上這個(gè)角色，但實(shí)際運(yùn)行以來，學(xué)界的一般看法是，出現(xiàn)了過于側(cè)重國(guó)內(nèi)事務(wù)的傾向，而且程度在加劇。

至于外交部長(zhǎng)，由于地位太低，其政策建議在決策中的分量不足，更難以扮演主要篩選者的角色。一個(gè)典型的例子是，國(guó)際關(guān)系學(xué)界許多學(xué)者大概都有這樣的經(jīng)歷，向外交部領(lǐng)導(dǎo)提出某個(gè)建議后，這些領(lǐng)導(dǎo)的反應(yīng)通常是：將向中央報(bào)告。個(gè)中原因在于，在一個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)一切的決策系統(tǒng)中，負(fù)責(zé)外事的國(guó)務(wù)委員雖然是中央政府(國(guó)務(wù)院)分管外交事務(wù)的最高領(lǐng)導(dǎo)，但在錢其琛之后都不是政治局成員(現(xiàn)有25人)，也不是負(fù)責(zé)外事的副總理(現(xiàn)在為4人)。在禮賓順序方面，位于人大副委員長(zhǎng)之后，“兩高”(最高人民法院與最高人民檢察院)負(fù)責(zé)人與政協(xié)副主席之前?？梢?，在中國(guó)的重大問題決策程序中，國(guó)務(wù)委員的地位排在三十位以外，外交部長(zhǎng)更不用提。就外交決策而言，分管外交的國(guó)務(wù)委員上面至少還包括政治局7個(gè)常委、與外事工作相關(guān)的政治局委員(至少5人)，外交部長(zhǎng)上面則有至少30人。因此，外交部的部長(zhǎng)副部長(zhǎng)聽到某些政策建議后，頭腦里想的是排在自己之上的好幾打人，“向上報(bào)告”也就成了很自然的反應(yīng)。

中國(guó)政府的決策過程還沒有機(jī)制化，部門負(fù)責(zé)人的政治地位、行政級(jí)別、與最高領(lǐng)導(dǎo)人互動(dòng)的頻度等等，對(duì)于決策有明顯影響。因而，實(shí)際運(yùn)作中外交部從“決策部門”被“降格”為“主要執(zhí)行部門”實(shí)屬必然。中聯(lián)部等外事機(jī)構(gòu)也存在類似問題。中國(guó)在過去幾年里采取的一些客觀效果欠佳的外交行為，甚至發(fā)生一些外交部不知道的重大行動(dòng)，也與此有重大關(guān)系。

中國(guó)正致力于構(gòu)建地區(qū)與全球性功能機(jī)制，這需要有關(guān)國(guó)家的合作。和平時(shí)期國(guó)家間合作的實(shí)現(xiàn)依賴于大量的利益交換與互相妥協(xié)，這屬于外交部(以及中聯(lián)部與商務(wù)部)擅長(zhǎng)的范疇。然而，由于外交部長(zhǎng)說話的分量不足，難以協(xié)調(diào)出可供交換的利益與做出妥協(xié)的限度，進(jìn)而形成政策建議供最高決策者參考。這不能不說是中國(guó)在提供地區(qū)與全球公共產(chǎn)品方面進(jìn)展不夠快的一大原因。

外交決策機(jī)制改進(jìn)的邏輯

在中國(guó)現(xiàn)行的政治體系中，“黨指揮槍”無疑比“政府指揮槍”更具有現(xiàn)實(shí)的合理性。中國(guó)整體上也屬于“文官治軍”國(guó)家，但政策制定是個(gè)動(dòng)態(tài)博弈過程。一般而言，強(qiáng)力部門解決問題時(shí)傾向于用硬實(shí)力說話，希望分出勝負(fù)；而商務(wù)部、外交部等傾向于用談判、互相妥協(xié)的辦法處理問題，以圖實(shí)現(xiàn)共贏(至少是避免共輸)。眾所周知，中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)的執(zhí)政黨，內(nèi)政外交中的重大問題通常需要政治局討論通過。就外交決策而言，負(fù)責(zé)外交的國(guó)務(wù)委員的意見或許可以抵得上同樣身兼國(guó)務(wù)委員的公安部長(zhǎng)的意見，但整體分量上顯然難以匹敵兩個(gè)軍委副主席、一個(gè)政法委書記等若干個(gè)政治局委員。其結(jié)果必然是，主張強(qiáng)硬不退讓的外交決策者常常占上風(fēng)。而且，一些強(qiáng)力部門的行動(dòng)無需知會(huì)外交部。這部分解釋了中國(guó)在過去若干年里為什么會(huì)采取一些效果不佳的強(qiáng)硬外交舉措。外交部門空背“妥協(xié)部”、“投降部”的虛名而已。事實(shí)上，外交部即使想妥協(xié)也沒有能力做到。

值得重視的是，作為一個(gè)體量巨大的崛起中國(guó)家，中國(guó)不但沒有外敵入侵的憂慮，而且正處于力量快速向外擴(kuò)展的過程中。周邊中小國(guó)家對(duì)此疑慮與害怕是正常的，除非他們判斷，中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)軍事力量的擴(kuò)展不會(huì)傷害自己或?qū)ψ约河欣?。如果不能成為同盟?guó)的話，這就需要彼此建立信任。然而，這并不容易，對(duì)于與中國(guó)有領(lǐng)土爭(zhēng)端的國(guó)家來說尤為困難。這種情況下，新一屆中國(guó)政府基于自己的“不結(jié)盟外交”原則，提出與東盟等周邊國(guó)家建立命運(yùn)共同體。這無疑有助于他們化解疑慮、增進(jìn)信任。但要達(dá)到預(yù)期效果，中國(guó)所需要做的不是高調(diào)與強(qiáng)硬，而是身段柔軟，展示可信與不可怕，并通過一些制度性安排，讓自己的行為變得可預(yù)期，并在一定程度上約束自己的行為。有實(shí)力卻沒有制度約束者，難免讓人不放心?！巴ㄟ^制度進(jìn)行統(tǒng)治”是二戰(zhàn)后美國(guó)治理世界的一大經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)不妨有樣學(xué)樣，先從功能領(lǐng)域著手，從周邊做起。

人通常具有自我中心主義的傾向，因此，有時(shí)候需要換位思考。國(guó)家亦然。想象一下，中國(guó)周邊出現(xiàn)一個(gè)人口100億、國(guó)土面積是中國(guó)10倍的國(guó)家(以下簡(jiǎn)稱“百億國(guó)”)，并且在快速崛起。中國(guó)對(duì)于百億國(guó)，恐怕也有疑慮與害怕心理，非常希望百億國(guó)對(duì)中國(guó)很友好，并通過一些制度性安排約束其行為。如果百億國(guó)在中國(guó)附近海域畫出一條“十一段線”，但拒絕告訴中國(guó)這條線的性質(zhì)，聲稱不能只靠國(guó)際法來解決爭(zhēng)端，要考慮到其數(shù)千年來對(duì)線內(nèi)島礁與水域的使用歷史，強(qiáng)力主張除了國(guó)際法外，還要考慮歷史性權(quán)利，并要求以一對(duì)一的談判來解決爭(zhēng)端。在這種情況下，中國(guó)與周邊國(guó)家抱團(tuán)、探討國(guó)際法解決途徑、尋求實(shí)力超過“百億國(guó)”的全球第一強(qiáng)國(guó)的安全支持，大概都是很自然的行為，而且不會(huì)認(rèn)為自己是在聯(lián)合第一強(qiáng)國(guó)遏制(contain)百億國(guó)。

中國(guó)的自我定位，正在從“東亞國(guó)家”變?yōu)椤皻W亞大陸國(guó)家”與“亞洲中心國(guó)家”，這是一種地域觀上的回歸?；貧w歷史上具有明顯等級(jí)制的華夷秩序(或曰天朝禮治體系[2]，西方學(xué)者則多數(shù)稱之為朝貢體系)，既不可能，也不可取。然而，中國(guó)成為當(dāng)代國(guó)際體系的領(lǐng)導(dǎo)國(guó)之一，并非沒有希望。雖然許多方面并沒有實(shí)現(xiàn)，但“大小國(guó)家一律平等”已經(jīng)成為當(dāng)代國(guó)際體系的基本特征之一。而且，由于核武器的出現(xiàn)、全球和平意識(shí)的普及與內(nèi)化，像歷史上的崛起國(guó)那樣通過戰(zhàn)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)崛起已經(jīng)不可能，和平崛起是現(xiàn)實(shí)可行途徑。而且，中國(guó)古代治理天下時(shí)所形成的天朝禮治體系，雖然有不平等等缺點(diǎn)，但畢竟是存在了幾千年的一種“國(guó)際秩序”，肯定有其合理的一面，譬如，以禮服人、不追求大規(guī)模領(lǐng)土擴(kuò)張。朝貢貿(mào)易中實(shí)行“薄來厚往”的原則，也屬于“以禮服人”。把天下分為五服*“五服”為：甸服、侯服、賓服(又作“綏服”)、要服、荒服，其中要服與荒服居住的已經(jīng)是蠻夷戎狄，即“蠻夷要服，戎狄荒服”，流放罪人也住在這兩個(gè)服。參見《尚書·禹貢》、《國(guó)語·周語》、《荀子·正論篇》等篇。，承認(rèn)前三服為文明開化的臣民居住地。把賓服之外的兩服，看作化外之地，住的是蠻夷戎狄與流放罪人。對(duì)蠻夷戎狄的原則是“遠(yuǎn)人不服則修文德以來之，既來之，則安之”，也就是說，通過提高自己的道德文化水準(zhǔn)等來增加對(duì)遙遠(yuǎn)邦國(guó)、偏遠(yuǎn)地區(qū)居民的吸引，讓他們仰慕中華而接受教化，他們受教化之后即可納入前三服之列。而為了防范戎狄入侵，還采取了修建長(zhǎng)城等防護(hù)措施。這些都折射出，中國(guó)作為農(nóng)耕文化為主導(dǎo)的帝國(guó)，整體上并不追求領(lǐng)土擴(kuò)展。這顯然不同于游牧文化，也不同于歐洲那些在商業(yè)文化主導(dǎo)下建立起來的帝國(guó)。

因此，中國(guó)在“一帶一路”背景下實(shí)施外交決策機(jī)制改革，必須做到“自身優(yōu)秀傳統(tǒng)與西方優(yōu)秀文明成果的綜合”，而不能僅僅顧及一個(gè)方面。中國(guó)的外交決策體制改革，需要體現(xiàn)在觀念更新、制度改建，以及人才的培養(yǎng)、使用與調(diào)整等三個(gè)方面。

觀念方面，要做的就是：首先，走出“弱國(guó)無外交”認(rèn)知誤區(qū)，意識(shí)到二戰(zhàn)之后，國(guó)家的死亡率已經(jīng)很低，弱國(guó)、小國(guó)的生存權(quán)已經(jīng)有了基本的國(guó)際保障，國(guó)家的治理議題凸顯，國(guó)家治理不善，人民將受苦，政府也會(huì)被更替，但這與“亡國(guó)”無關(guān)。第二，擺脫“受害者心態(tài)”，進(jìn)一步確立自信，意識(shí)到“落后挨打”或許是歷史常態(tài)，但已經(jīng)成為過去，現(xiàn)在的中國(guó)已非吳下阿蒙，沒有國(guó)家敢欺負(fù)中國(guó)。提出建立新型大國(guó)關(guān)系已經(jīng)初顯中國(guó)在大國(guó)關(guān)系上的自信，但這只是一方面。提出建立以互利共贏為核心的新型國(guó)家關(guān)系，意味著中國(guó)意識(shí)到自己作為快速發(fā)展的亞洲中心國(guó)家所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，以及實(shí)現(xiàn)這種責(zé)任的原則?！皫?dòng)”周邊國(guó)家共同發(fā)展固然是好事，但首先要讓周邊國(guó)家愿意“被帶動(dòng)”。因而，取得周邊國(guó)家的理解成為必要條件，如能獲得其信任則更好。

這要求中國(guó)有大局觀，謀大勢(shì)而非局部利益，從整體與長(zhǎng)遠(yuǎn)角度處理與周邊國(guó)家關(guān)系，特別是與中小國(guó)家之間的關(guān)系。其次是換位思考，理解周邊國(guó)家的擔(dān)憂所在，以及其希望從中國(guó)獲得怎樣的支持與幫助。一些人擔(dān)心周邊中小國(guó)家“獅子大開口”，這種可能性不大，即使他們提出，中國(guó)也有理由與能力拒絕。另外，政府有必要疏導(dǎo)國(guó)內(nèi)的民粹主義與民族主義情緒，不必動(dòng)輒上綱上線。還應(yīng)該時(shí)時(shí)警惕一些人在批判美國(guó)不能平等對(duì)待中小國(guó)家的同時(shí)，自身滋生出大國(guó)沙文主義意識(shí)，表現(xiàn)為：周邊小國(guó)家沒什么重要性，中國(guó)可以按照自己的國(guó)家利益行事；周邊中小國(guó)家對(duì)中國(guó)即使不滿意也無可奈何，最后也不得不接受中國(guó)的做法并承認(rèn)結(jié)果。持有這種立場(chǎng)者通常注重相對(duì)獲益，認(rèn)為國(guó)家都是在為自己爭(zhēng)取利益，因此，有意無意地強(qiáng)調(diào)在一切問題上都要做到本國(guó)利益最大化，哪怕是在與中小國(guó)家交往時(shí)。如在南海問題上，認(rèn)為這是中國(guó)的核心利益，強(qiáng)調(diào)寸土必爭(zhēng)，維穩(wěn)應(yīng)該服務(wù)于維權(quán)，而沒有在中國(guó)與東盟整體關(guān)系的框架下考慮問題，不考慮中國(guó)作為地區(qū)“帶頭大哥”應(yīng)該如何行事才能服人，中國(guó)在下“全球大棋局”的時(shí)候如何處理“周邊小棋局”。一句話，陷入了“只見樹木不見森林”的俗套。這種求小利失大端的做法顯然不是在服務(wù)中國(guó)的整體長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。好在這種主張還沒有成為政策研究界的主流認(rèn)識(shí)。研究界主流與決策層的認(rèn)知很可能是：“在地區(qū)與全球大局中看南海問題”；與時(shí)俱進(jìn)處理南海問題；開放的地區(qū)主義比較適合中國(guó)。

有必要提及的是：與美國(guó)的雙邊軍事同盟體系、TPP等排他性的制度相比，中國(guó)推動(dòng)的亞太自貿(mào)區(qū)、亞信、亞投行等都屬于非封閉機(jī)制，體現(xiàn)了中國(guó)治理天下理念的開放與包容。

制度層面，平衡中央國(guó)家安全委員會(huì)對(duì)內(nèi)與對(duì)外兩方面的功能，強(qiáng)化對(duì)外方面的統(tǒng)攝功能?？倳浖嫒螄?guó)安委主席，偏重統(tǒng)攝對(duì)內(nèi)方面；由另外一名常委任常務(wù)副主席兼任中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組常務(wù)副組長(zhǎng)，統(tǒng)攝對(duì)外事務(wù)。外交部長(zhǎng)由一名政治局委員級(jí)別的副總理兼任。外交部長(zhǎng)作為政務(wù)官，未必要出身于外交官。在常務(wù)副主席的支持下，也可以對(duì)重大外交決策進(jìn)行篩選、綜合，并列出優(yōu)先順序。如是，最高領(lǐng)導(dǎo)人決策的質(zhì)量與速度，以及中國(guó)外交政策的連貫性都將大大提高，中國(guó)也就有能力為地區(qū)乃至全球提供更多的公共產(chǎn)品，從而成為地區(qū)秩序與全球功能制度的主導(dǎo)者。

一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，世界大國(guó)的外交部長(zhǎng)出身于職業(yè)外交官者乃少數(shù)，大部分情況下是由政治家擔(dān)任，有時(shí)候是由企業(yè)家乃至學(xué)者擔(dān)任。政治家型的外交部長(zhǎng)更能起到“外交政策建議主要篩選者”的作用。事務(wù)官的長(zhǎng)處是專業(yè)與精細(xì)，不足之處則是欠缺宏觀視野、戰(zhàn)略考量與綜合判斷。這是普遍現(xiàn)象，中國(guó)沒有必要羞于承認(rèn)。

考察美國(guó)的外交決策體系，國(guó)務(wù)卿在內(nèi)閣中的地位，如果與中國(guó)的執(zhí)政黨系統(tǒng)類比，大約相當(dāng)于排名第三位的政治局常委。如果與中國(guó)的政府系統(tǒng)類比，則大約相當(dāng)于常務(wù)副總理?？偨y(tǒng)的外交決策，固然會(huì)傾聽副總統(tǒng)與國(guó)家安全事務(wù)助理的意見，有的總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理非常強(qiáng)勢(shì)(如基辛格與希拉里)，有些國(guó)家安全事務(wù)助理與總統(tǒng)關(guān)系特別密切(如兩個(gè)賴斯)，但國(guó)務(wù)卿歷史上是首席內(nèi)閣部長(zhǎng)(secretary of state)*從功能角度看，美國(guó)建國(guó)后在外交上奉行孤立主義，外交事務(wù)并不多，國(guó)務(wù)卿的主要職責(zé)是國(guó)內(nèi)事務(wù)，如參與制定并保管國(guó)內(nèi)的法律法令，為國(guó)內(nèi)行政部門的人事任命做公證，保管國(guó)會(huì)的各類書籍和文件等。隨著美國(guó)實(shí)力的提升與對(duì)外事務(wù)的增加，國(guó)務(wù)卿的主要職責(zé)才轉(zhuǎn)向?qū)ν馐聞?wù)，相應(yīng)地，1781—1789期間的外交部從1790年開始改稱國(guó)務(wù)院(the department of state)。但國(guó)務(wù)卿依然是內(nèi)閣第一部長(zhǎng)與總統(tǒng)首席外事顧問，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)除部分軍事行動(dòng)外的政府海外事務(wù)。國(guó)家安全委員會(huì)成立后國(guó)務(wù)卿是首席委員?，F(xiàn)在的國(guó)務(wù)卿依然保留一些對(duì)內(nèi)功能，如保管與使用國(guó)璽，一些聯(lián)邦公告文件由總統(tǒng)和國(guó)務(wù)卿聯(lián)署，甚至總統(tǒng)辭職也要向國(guó)務(wù)卿提交辭呈。，現(xiàn)在則是負(fù)責(zé)外交事務(wù)的最高行政官員。而且，國(guó)務(wù)卿在對(duì)外事務(wù)上可能比總統(tǒng)更為專業(yè)。因此，其意見在外交決策中的作用通常比副總統(tǒng)與國(guó)家安全事務(wù)助理更重要。

外交部與中聯(lián)部強(qiáng)化自身與下屬機(jī)構(gòu)的研究力量也應(yīng)提上議事日程，并賦予這些研究機(jī)構(gòu)更大的獨(dú)立性。畢竟，如果政府機(jī)構(gòu)的自身研究力量不足、不強(qiáng)，就不容易與機(jī)構(gòu)外的專家和機(jī)構(gòu)進(jìn)行高質(zhì)量的交流互動(dòng)，這方面中聯(lián)部改進(jìn)的空間大于外交部。

人才的使用上，外交部已經(jīng)有某些問題或領(lǐng)域的若干專家型官員，部委領(lǐng)導(dǎo)中也出現(xiàn)了來自其他專業(yè)部委的人士。這說明外交部也意識(shí)到現(xiàn)有干部隊(duì)伍中存在的不足并著手改進(jìn)，但力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！按蚱仆饨徊楷F(xiàn)有的相對(duì)封閉體系，大幅度增加非職業(yè)外交官在部局級(jí)人員中的比重”應(yīng)該成為外交部貫徹落實(shí)“一帶一路”戰(zhàn)略工作的一個(gè)組成部分，以加快推進(jìn)干部來源與構(gòu)成的多元化。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，解決之道是建立政務(wù)官與事務(wù)官分類制度，但這需要與其他部委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。中近期內(nèi)，至少可以啟動(dòng)并實(shí)施以下兩項(xiàng)措施：強(qiáng)化外交官的離崗培訓(xùn)、延長(zhǎng)培訓(xùn)期限，以提升其專業(yè)知識(shí)與技能*2016年3月1日成立的中國(guó)外交培訓(xùn)學(xué)院，依托外交學(xué)院，將開展全國(guó)外交外事人員、國(guó)際組織后備人員培訓(xùn)以及相關(guān)國(guó)際交流合作。這顯示中國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到強(qiáng)化外交官培訓(xùn)的重要性。此前的外交官在職培訓(xùn)并沒有規(guī)范化，專業(yè)性、時(shí)間性都有所欠缺，僅僅是不系統(tǒng)地進(jìn)行一些學(xué)習(xí)培訓(xùn)，如自學(xué)。而在中央黨校、外交部黨校學(xué)習(xí)的外交官，也有機(jī)會(huì)聆聽來自國(guó)際政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等領(lǐng)域知名學(xué)者的講課。。更容易見效的是大量增加“外部人”，如增加外交政策咨詢委員會(huì)中非外交官的比例(剛剛換屆的新一屆委員有29位，其中只有6位非外交官)，并考慮強(qiáng)化咨委會(huì)功能，甚至考慮將之升格為國(guó)安會(huì)外交政策咨詢委員會(huì)，把有經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者吸收到外交決策部門中。這些人可以先出任司局級(jí)職務(wù)，并在一段時(shí)間后提升到更高級(jí)的崗位。

這方面，科技部、環(huán)保部已開先例，在教育部、衛(wèi)計(jì)委及其前身衛(wèi)生部更是常事。就國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域而言，王滬寧教授的經(jīng)歷不應(yīng)成為絕響，而應(yīng)在一段時(shí)期過渡后，成為新常態(tài)。

當(dāng)然，外交部現(xiàn)有人員的出路問題也需要考慮。在中高級(jí)崗位競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈的情況下，大力推行人員構(gòu)成多元化，將嚴(yán)重?fù)p害現(xiàn)有人員的職業(yè)預(yù)期。解決的辦法是：多部門同時(shí)打破藩籬推進(jìn)人員構(gòu)成多元化，把具有豐富外交實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的人員有序分流到其他部委去從事與外事相關(guān)的工作(最近的一個(gè)好例子是：劉建超從外交部部長(zhǎng)助理轉(zhuǎn)任國(guó)家預(yù)防腐敗局專職副局長(zhǎng))；外交官在現(xiàn)有的“職業(yè)化”上增加“專業(yè)化”，依據(jù)年功序列增加收入，避免收入完全與職務(wù)掛鉤；轉(zhuǎn)行到學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、大中型企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)等部門；推薦到各類國(guó)際組織工作。

總結(jié)

“一帶一路”戰(zhàn)略是新一屆中國(guó)政府為推進(jìn)“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)而制定的對(duì)外關(guān)系頂層設(shè)計(jì)，旨在推動(dòng)中國(guó)從“有全球影響力的地區(qū)大國(guó)”發(fā)展為“綜合性世界大國(guó)”。隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，中國(guó)的海外利益將大幅度增加，外交事務(wù)的廣度與深度都將前所未有地?cái)U(kuò)展。中國(guó)外交的目的，將從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)為服務(wù)于“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)，為此，中國(guó)外交勢(shì)必從“韜光養(yǎng)晦”轉(zhuǎn)向“奮發(fā)有為”。中國(guó)現(xiàn)有的外交決策機(jī)制已經(jīng)不能滿足這種需要，亟需進(jìn)行大幅度的改革。

中國(guó)外交決策機(jī)制的不足主要體現(xiàn)在信息的收集與分析、政策建議的篩選與綜合、決策的做出等三個(gè)方面，其中最主要的是第二條：缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的政策建議篩選與綜合機(jī)構(gòu)。外交決策機(jī)制的改革應(yīng)該包括觀念、制度與人才三個(gè)方面。

觀念層面，努力走出“弱國(guó)無外交”的認(rèn)知誤區(qū)，擺脫“受害者心態(tài)”，進(jìn)一步確立自信，意識(shí)到中國(guó)的志向是當(dāng)綜合性世界大國(guó)，為此需要經(jīng)略好周邊，構(gòu)建戰(zhàn)略依托帶；在處理與周邊國(guó)家的關(guān)系時(shí)，有整體與長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，理解周邊中小國(guó)家的安全關(guān)切，減少他們對(duì)中國(guó)的疑慮與恐懼，增加中國(guó)對(duì)他們的吸引力，使得他們?cè)敢馀c中國(guó)進(jìn)行全方位的合作，而不僅僅在經(jīng)濟(jì)上獲取好處。

制度層面，糾正現(xiàn)在中央國(guó)家安全委員會(huì)偏向于對(duì)內(nèi)事務(wù)的傾向，強(qiáng)化其對(duì)外方面的統(tǒng)攝功能；由總書記兼任國(guó)安委主席，偏重統(tǒng)攝對(duì)內(nèi)方面，由另外一名政治局常委任常務(wù)副主席，并兼任中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組常務(wù)副組長(zhǎng)，負(fù)責(zé)對(duì)外事務(wù)；提升外交部長(zhǎng)的級(jí)別，由一名政治局委員級(jí)別的副總理兼任。

人才使用層面，建立政務(wù)官與事務(wù)官分類制度是長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。中短期內(nèi)，可以采取的措施有：強(qiáng)化外交官的離崗培訓(xùn)制度，并延長(zhǎng)現(xiàn)有的培訓(xùn)期限，以提升其專業(yè)知識(shí)與技能；大量增加“外部人”，把有經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者吸收到外交決策部門中來，形成中國(guó)的“旋轉(zhuǎn)門”制度。

【注釋】

[1] 章百家：《改變自己 影響世界——20世紀(jì)中國(guó)外交基本線索芻議》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第1期。

[2] 黃枝連：《亞洲的華夏秩序：中國(guó)與亞洲國(guó)家關(guān)系形態(tài)論》(天朝禮治體系研究上卷)，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1992年。

【責(zé)任編輯：鄧仕超】

How Should China’s Foreign Policy Apparatus Respond to OBOR Strategy?

Xue Li & Xiao Huanrong

(Institute of World Economics and Politics, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100732, China;Institute of International Relations, Communication University of China, Beijing 100024, China)

Keywords:OBOR; China’ Foreign Policy Making; Mechanism Reform

[收稿日期]2016-03-23

[作者簡(jiǎn)介]薛力，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所國(guó)際戰(zhàn)略室主任，副研究員；肖歡容，中國(guó)傳媒大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究所所長(zhǎng)，教授。

[中圖分類號(hào)]D820

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1008-6099(2016)02-0057-07

* 本文主要內(nèi)容2015年3月9日發(fā)表于FT中文網(wǎng)，原文約5000字。作者感謝以下人士在本文寫作與改寫過程中給予的指點(diǎn)與幫助：王逸舟教授、王存剛教授、林民旺博士、左希迎博士、趙明昊博士、韓宏才先生、徐晏卓博士。當(dāng)然，文責(zé)自負(fù)。