○佘立柱

以地方立法引領和推動地方經濟社會發(fā)展
——以湖北十堰市為例

○佘立柱

賦予設區(qū)的市地方立法權，是完善立法體制、全面推進依法治國的重要舉措，是提升地方經濟社會發(fā)展水平的重要保障。地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，具有引領、推動和規(guī)范、保障作用。開展地方立法需要立足本地經濟、社會、文化、地緣現(xiàn)實，抓住關鍵，順勢而為，通過提供有力的制度供給和發(fā)展保障，引領和推動地方經濟社會發(fā)展。

一、順勢而為，把立法資源轉化為改革發(fā)展優(yōu)勢

國家立法活動的重要功能是通過創(chuàng)制規(guī)則調整社會關系和社會事務。在改革攻堅的關鍵時期，更加需要通過地方立法凝聚改革共識、推動制度創(chuàng)新、引領改革發(fā)展，圍繞黨委中心工作和社會發(fā)展大局，把立法優(yōu)勢轉化為改革發(fā)展優(yōu)勢。

一是堅持與黨委決策同向。地方立法必須堅持黨的領導，建立向黨委請示報告制度，重要法規(guī)草案和重大立法事項及時向黨委請示報告，保證立法工作的正確方向。必須認真貫徹中央和省委、市委決策部署，緊緊圍繞改革發(fā)展任務統(tǒng)籌謀劃立法工作，確保地方立法始終與黨委的重大決策部署同向同力，從法規(guī)上保證黨委政府發(fā)展方略和重大決策部署的貫徹落實。

二是堅持與改革舉措同頻。發(fā)揮立法引領和推動作用，關鍵在于實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，堅持在法治框架內推進改革發(fā)展。為加快推進“建成支點、走在前列”和“五個湖北”建設，湖北省人大常委會制定出臺了《湖北省全面深化改革促進條例》、《湖北省優(yōu)化經濟發(fā)展環(huán)境條例》、《湖北省水污染防治條例》等法律法規(guī)。學習省人大常委會的經驗做法，十堰市應該結合實際，突出重點領域立法，確保立法主動適應改革發(fā)展需要。在服務生態(tài)文明建設方面，應著眼南水北調核心水源區(qū)和國家重點生態(tài)功能區(qū)這個大背景，結合“外修生態(tài)，內修人文”發(fā)展戰(zhàn)略，突出山體、水質、森林和空氣保護等開展立法。在加強和改進城市管理上，應結合貫徹落實全國城市工作會議精神和廣大市民意愿開展立法。在歷史文化傳承方面，應突出保護和挖掘地方文化資源、促進文化為民方面開展立法，努力做到改革發(fā)展和立法決策協(xié)調同步。

三是堅持為經濟發(fā)展助力。人大常委會要科學運用地方立法權，重點加強促進城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面同步發(fā)展的法制保障，主動適應經濟社會發(fā)展需要，聚焦“十三五”目標任務和經濟社會發(fā)展重大問題、人民群眾關注的難點問題，及時完善改革現(xiàn)有制度，抓緊制定相關的法規(guī)，加強對規(guī)范性文件的備案審查，做到多種方式銜接協(xié)調，增強法規(guī)的及時性、針對性、有效性。

二、靶向準確，以地方立法踐行科學發(fā)展理念

李鴻忠書記強調：在新的歷史起點上謀劃和推動我省地方立法工作，首先要樹立科學的立法理念。法律是治國之重器，良法是善治之前提。開展地方立法必須堅持與時俱進，緊跟時代步伐，以科學的立法理念指導地方立法工作。

一是立法規(guī)劃樹立“三種理念”。樹立依法立法的理念，嚴格遵守立法權限的規(guī)定，嚴格按照法定程序開展立法工作，切實遵循不抵觸原則；樹立為民立法的理念，在黨委的領導下，通過立法處理好公權與私權的關系，處理好不同社會群體的利益訴求，切實保障人民的合法權益；樹立求真務實的理念，注重立法的前瞻性和實踐性，把重點放在關鍵條款涉及上，做到能具體的盡量具體，能明確的盡量明確，確保立法站得住、行得通、真管用。

二是立法過程堅持“五個貫穿”。把創(chuàng)新理念貫穿始終，將繼承傳統(tǒng)與革故鼎新相結合、借鑒外地經驗與自主立法相結合，各取所長，揚長避短，制定出具有原創(chuàng)性的地方性法規(guī)；把協(xié)調理念貫穿立法始終，按照黨委領導、人大主導、政府協(xié)同、各方配合、公眾參與的“五位一體”要求，理順各個部門的職責任務；把綠色理念貫穿始終，十堰特殊的生態(tài)功能要求在制定地方性法規(guī)時充分體現(xiàn)綠色，既要設定種植森林、花木、公園等植被的面積、數(shù)量、比例等硬性指標，也要將江河湖汊等保護充分納入立法內容之中；把開放理念貫穿始終，盡可能多地讓公民了解立法計劃、參與立法調研、參加立法審議，運用各種傳媒和網(wǎng)絡手段征求意見，使地方性法規(guī)更加體現(xiàn)民主、展示民意、維護民權；把共享理念貫穿始終，既要充分發(fā)揮立法專門隊伍的作用，也要借助相關部門和“智庫”的輔助力量。既要讓人民群眾參與立法，又要讓他們共享立法成果。

三是立法實踐做到“四個立足”。立足解決當前發(fā)展的實際問題，做到以需立法；立足增強立法的有效性，做到以用立法；立足廣大群眾反映強烈和共同期盼的問題，做到為民立法；立足有序推進今后一段時期發(fā)展和立法規(guī)劃，做到統(tǒng)籌兼顧。

三、把握關鍵，用特色和質量彰顯引領作用

一是在凸顯特色上下功夫。體現(xiàn)本地特色是地方立法的靈魂和生命。開展立法應充分結合地方實際，把有限的立法資源用在創(chuàng)制性立法、自主性立法上，把立法選項與本地實際、資源稟賦、特色產業(yè)、發(fā)展方向等結合起來，著眼現(xiàn)在、規(guī)劃未來，讓立法工作在具備預見性、超前性的同時兼具本地特色，制定出真正具有鮮明個性和地方特色、體現(xiàn)時代精神的地方性法規(guī)。要堅決避免“模仿式”立法，絕不能盲目照抄、照搬國家和外地立法。

二是在提升質量上下功夫。立法質量直接關系到法律法規(guī)的實施效果。首先，增強地方立法的針對性，使地方性法規(guī)規(guī)定的內容能夠科學合理地協(xié)調利益關系，真正解決現(xiàn)實中的問題。在立法模式和體例上，不求大而全，需要幾條就規(guī)定幾條，能夠準確地“在矛盾的焦點上切一刀”。其次，增強地方立法的及時性，特別是在立法時效上，要針對實踐對立法提出的迫切需要反應靈敏，及時啟動立法程序。再次，增強法規(guī)的可執(zhí)行性，要研究清楚法規(guī)所調整的社會關系，科學嚴密地設計法規(guī)規(guī)范，能具體就具體，能明確就明確，能在地方性法規(guī)中規(guī)定清楚的，就不要另搞配套政府規(guī)章。此外，綜合運用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，做到各項制度互相協(xié)調銜接，增強地方立法的系統(tǒng)性。

三是在務實管用上下功夫。法律法規(guī)制定得好不好，能不能解決實際問題是關鍵。要立足實際，不貪大求全，力求有效管用，解決實際問題。要明確立法思路，遵循“成熟一個、確定一個”的立法原則，更加重視與民生相關的社會領域相關立法；要完善立法程序，由單一部門起草為主向聯(lián)合起草、開門立法轉變，做到科學立法、民主立法；要注重法治實踐，立足解決經濟社會和民生發(fā)展的實際問題，確保法律法規(guī)的穩(wěn)定性、有效性。

四、完善機制，為強化立法引領功能提供保障

黨的十八屆三中全會提出“健全立法起草、論證、協(xié)調、審議機制，提高立法質量，防止地方保護和部門利益法制化”。這是直面當前我國立法實踐中“行政主導”、“部門本位主義”問題而作出的針對性要求。十堰市地方立法權被授予以來，相繼建立了《十堰市人民代表大會法治委員會工作規(guī)則》、《十堰市人大常委會立法咨詢專家工作規(guī)范》等工作機制，立法工作有序進行。著眼今后地方立法工作，還需要建立健全五項工作機制。

一是建立健全協(xié)調機制。加強在立項、起草、論證、審議等各環(huán)節(jié)的溝通與協(xié)調，形成工作合力，提高工作效率。

二是建立健全主導機制。重點建立法規(guī)立項調研制度、論證制度和溝通機制。在法規(guī)起草工作中，人大要切實發(fā)揮主導作用，抓好對法規(guī)立項的主導，將立法規(guī)劃項目逐年分解落實到年度立法工作計劃，明確當年審議和初次審議的法規(guī)草案名稱、審議時間安排；抓好對立法內容的主導，對立法中的重難點問題特別是社會關注的熱點問題，加大提前介入力度，避免法規(guī)草案在提請審議之后出現(xiàn)顛覆性修改；抓好對立法進度的主導，督促按時完成起草任務。

三是建立健全審議機制。首先，要完善立法審次機制，根據(jù)法規(guī)草案的成熟程度和復雜程度，科學合理地確定審議次數(shù)，在保證立法質量的前提下提高審議的效率。其次，要建立審議引導機制，解決好常委會會議“審什么”、“怎么審”的問題，提高審議的質量。其三，探索法規(guī)草案條文單獨表決機制，對經過修改后仍有重大分歧的個別條款，先實行單獨表決，然后才進行整體表決，真實反映審議者的意見。

四是建立健全協(xié)商機制。完善人大代表參與立法制度，發(fā)揮好代表的主體作用。健全公布法規(guī)草案征求意見機制和公眾意見采納情況反饋機制，做好立法宣傳和輿論引導，讓公眾了解并參與地方立法。健全立法聽證制度，最大限度地凝聚社會共識。

五是建立健全評估機制?？陀^情況發(fā)生重大變化的法規(guī)、實施過程中發(fā)現(xiàn)反映問題較多的法規(guī)和落實改革舉措需要修改的法規(guī)，原則上都要進行立法后評估，并在選準評估項目、創(chuàng)新評估方式、注重評估成果運用上進行完善。

（作者系湖北省十堰市人大常委會副主任）

（責任編輯 周吟吟）