○張賢

推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的邏輯理路

○張賢

習(xí)近平總書記說：“郡縣治，天下安。在黨的組織結(jié)構(gòu)和國家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，縣一級(jí)處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障民生、維護(hù)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)?！眹倚姓W(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部張占斌也曾深刻指出：“從國家發(fā)展進(jìn)程來看，‘縣’這一級(jí)做得好，國家就亂不了?！h’連著三農(nóng)，可以解決很多問題?！笨h域發(fā)展與當(dāng)前中國的全面小康建設(shè)緊密相連，縣一級(jí)政府擔(dān)負(fù)著把黨的路線方針政策貫徹落實(shí)到城鄉(xiāng)基層的重要職責(zé)，同時(shí)也面臨著社會(huì)管理創(chuàng)新、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考驗(yàn)。所以縣域發(fā)展對(duì)我國全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢(mèng)”具有十分重要的意義。在全面建成小康社會(huì)決勝階段，更應(yīng)該高度重視縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，破解發(fā)展難題，補(bǔ)齊發(fā)展短板，確保全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。

一、推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要意義

縣域經(jīng)濟(jì)占國家經(jīng)濟(jì)總量的一半左右，而縣域人口則超過全國總?cè)丝诘?0％，土地占總面積的約90％。但長(zhǎng)期以來，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，成為阻礙全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的短板。一方面，“市強(qiáng)縣弱”格局逐漸固化，甚至面臨著人才大量流失、發(fā)展后勁不足的危機(jī)。但另一方面，應(yīng)該看到，危機(jī)里孕育著希望，“短板”之處也正是推進(jìn)跨越發(fā)展的潛力所在。事實(shí)上，縣域經(jīng)濟(jì)在擴(kuò)大內(nèi)需、推進(jìn)城鎮(zhèn)化等很多方面，還有巨大的潛力沒有發(fā)揮出來。在全面建成小康社會(huì)決勝階段的關(guān)鍵五年，更應(yīng)該著力在補(bǔ)齊短板上下功夫，尤其要補(bǔ)齊縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的短板，使縣域更好發(fā)揮以城帶鄉(xiāng)、扶貧攻堅(jiān)橋頭堡的作用。

二、當(dāng)前縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展存在的主要問題

當(dāng)前，“市強(qiáng)縣弱”格局固化，甚至被認(rèn)為是理所當(dāng)然的，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后，發(fā)展后勁不足。

一是縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨著“資源少、質(zhì)量不高”的尷尬局面。市內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共資源集中在市區(qū)，而廣闊的縣域則處于相對(duì)薄弱狀態(tài)。以泰安市為例，市區(qū)集中了山東農(nóng)大、山東科大、泰山學(xué)院和泰山醫(yī)學(xué)院等眾多高校，還有市中心醫(yī)院、解放軍八十八醫(yī)院、泰安市中醫(yī)醫(yī)院等優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源，而各縣市區(qū)則沒有高校入駐，教育醫(yī)療水平也遠(yuǎn)不及市直學(xué)校醫(yī)院。

二是縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展吸引力趨弱，越來越難以吸引到人才并留住人才。雖然我國高等教育進(jìn)入大眾化階段，但相當(dāng)數(shù)量的高校畢業(yè)生將就業(yè)地鎖定在一線或二線城市。在“人往高處走”的傳統(tǒng)觀念影響下，很多出身縣域的高校畢業(yè)生以留在大中城市就業(yè)為榮，縣域發(fā)展吸引力趨弱，尤其是高學(xué)歷高層次人才比較匱乏。一些縣域普遍反映“出去的不回來，外面的引不來”，優(yōu)秀拔尖人才匱乏，專業(yè)技術(shù)人才流失嚴(yán)重。

三是由于處于相對(duì)邊緣化地位，縣域往往會(huì)成為承接落后產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)的“高地”，成為被發(fā)達(dá)地市淘汰的高污染行業(yè)的“接盤俠”，特別容易重走先污染后治理的老路子。

這些是必須要引起高度重視的問題?？h域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，必須要做好提前統(tǒng)籌規(guī)劃，才能少走彎路，充分挖掘發(fā)展?jié)摿?，變劣?shì)為優(yōu)勢(shì)，使縣域成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要支撐點(diǎn)。

三、縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展滯后的原因

一是市管縣體制逐漸固化，弊端顯現(xiàn)，形成“市擠縣”、“市壓縣”的局面。省直管縣與市管縣，無論從理論上還是實(shí)踐中，都是一個(gè)有爭(zhēng)議的問題，實(shí)質(zhì)上是市縣發(fā)展的優(yōu)先地位問題，是區(qū)域發(fā)展中的公平與效率問題。改革開放以來，我國在效率優(yōu)先兼顧公平的政策下，優(yōu)先推進(jìn)了城市的發(fā)展，縣域發(fā)展相對(duì)滯后。關(guān)于市管縣體制的弊端，不少專家、學(xué)者提出減少行政層級(jí)，逐漸取消地級(jí)市，推進(jìn)省直管縣，全國許多省市也在做省直管縣的有益探索，比如河北將62個(gè)產(chǎn)糧大縣實(shí)行省直管縣財(cái)政體制，浙江則將經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限能放就放，而在湖北，除恩施自治州和市轄區(qū)外，賦予全省所有縣（市）政府享受地市級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。當(dāng)前形勢(shì)下，短期內(nèi)取消地級(jí)市是不現(xiàn)實(shí)的，但可以通過一系列措施，逐步實(shí)現(xiàn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，并努力實(shí)現(xiàn)各縣市區(qū)均衡發(fā)展的目標(biāo)。

二是資源配置權(quán)力掌握在地級(jí)市的手中，資源配置嚴(yán)重不均衡，市區(qū)聚集著全市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等眾多最優(yōu)資源，而廣闊的縣域則處于弱勢(shì)地位，面臨著資源少、質(zhì)量不高的尷尬局面，發(fā)展較為緩慢。

三是市區(qū)和縣城巨大的發(fā)展差距，使縣域愈加難以留住人才。人才是第一資源，是地區(qū)發(fā)展的第一要素。在“人往高處走”的傳統(tǒng)觀念作用下，大批優(yōu)質(zhì)人才流失，支撐縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的根基日趨薄弱。

四、關(guān)于推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的對(duì)策建議

全面建成小康社會(huì)，只有短短五年的時(shí)間。必須增強(qiáng)時(shí)不我待的現(xiàn)實(shí)緊迫感，敢于拿出超常思維，大刀闊斧推進(jìn)改革，實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展。要通過一系列強(qiáng)有力的措施，徹底扭轉(zhuǎn)“市強(qiáng)縣弱”的局面，使“縣城和市區(qū)一樣好”真正成為人們的普遍共識(shí)。具體來說，可從以下幾個(gè)方面來做。

（一）推進(jìn)市級(jí)分權(quán)，實(shí)現(xiàn)“實(shí)權(quán)到縣”

我國歷來是政治領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制，長(zhǎng)期以來，縣政府只相當(dāng)于市政府一個(gè)組成部門，這種局面加劇了市縣不平衡發(fā)展，正是造成“市強(qiáng)縣弱”的根源。要推進(jìn)“實(shí)權(quán)到縣”，可以從政策法律層面，明確賦予各縣副廳級(jí)規(guī)格，這樣有助于更好推進(jìn)市區(qū)優(yōu)質(zhì)資源“下沉”到縣。同時(shí)，要加強(qiáng)省直管力度，可以明確市委副書記均由各縣市區(qū)書記兼任，市政府副市長(zhǎng)均由各縣市區(qū)政府一把手兼任，以便于從根本上改變“市擠縣”、“市壓縣”的局面。

（二）推進(jìn)市直機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、科研院所等優(yōu)質(zhì)資源“下沉”到縣

長(zhǎng)期以來，市區(qū)成為地級(jí)市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技、教育、醫(yī)療衛(wèi)生中心，聚集了全市最優(yōu)資源，而廣大的縣域則面臨資源少、質(zhì)量不高的困擾和尷尬。要推進(jìn)市縣協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，就必須推進(jìn)省直機(jī)關(guān)事業(yè)單位及市直機(jī)關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院、科研院所等優(yōu)質(zhì)資源走向縣域，“下嫁”縣城，這種帶動(dòng)發(fā)展的效果是不言而喻的。比如，濟(jì)寧的曲阜師大、濟(jì)寧學(xué)院兩所本科院校坐落于縣級(jí)曲阜市，對(duì)曲阜經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶動(dòng)效應(yīng)明顯，濰坊市將市委黨校搬遷至昌樂縣，濟(jì)南在長(zhǎng)清、章丘建設(shè)大學(xué)城，都是非常有益的嘗試，但筆者認(rèn)為，這只是杯水車薪，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。只有當(dāng)各縣的優(yōu)質(zhì)資源總和略多于市區(qū)，達(dá)到一種平衡狀態(tài)，才能從根本上扭轉(zhuǎn)資源分配嚴(yán)重失衡的局面，推進(jìn)“人才下沉”才不是一句空話。

（三）建設(shè)區(qū)間鐵路網(wǎng)，使市區(qū)和縣城交通更加通暢

火車是最安全、最便捷的出行方式。當(dāng)前，我國許多縣城都沒有火車站，以泰安市為例，新泰、肥城、寧陽、東平的城區(qū)都沒有火車站，縣城到市區(qū)只能依靠單一的公路運(yùn)輸。無論是居民出行，還是貨物運(yùn)輸，便捷度和運(yùn)輸效率都大打折扣。筆者認(rèn)為，建設(shè)市內(nèi)區(qū)間鐵路網(wǎng)不失為一種創(chuàng)舉。在每個(gè)縣或縣級(jí)市的城區(qū)建設(shè)火車站，充分利用現(xiàn)有鐵路線，將每個(gè)縣或縣級(jí)市的城區(qū)接入鐵路網(wǎng)。每天一早一晚各對(duì)開一次市區(qū)到各縣縣城的客運(yùn)專列，主要服務(wù)于上班族上下班。如此一來，市區(qū)和縣城之間的人員往來將更加頻繁，人們的生活方式也將得到極大改變。另外，一些處于交通要道的縣城火車站可以接入全國鐵路網(wǎng)，開通縣城到省城的客運(yùn)列車，必將更大釋放縣域發(fā)展活力。

此外，市區(qū)到各縣縣城的公路建設(shè)也要跟上，努力建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)的市區(qū)-縣城快速公路（國道或省道），努力暢通市區(qū)-縣城交通的“最后一公里”，使市區(qū)-縣城的公路交通更加暢通無阻。

（四）推進(jìn)市區(qū)-縣城一體化建設(shè)，一體化發(fā)展

樹立全市一盤棋思想，著眼于區(qū)域統(tǒng)籌、一體發(fā)展，確立“大交通、大生態(tài)、大融合”的發(fā)展戰(zhàn)略。統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一配置全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展資源，著力推進(jìn)優(yōu)質(zhì)資源“下沉”縣域。另外，不應(yīng)把縣城定義為市區(qū)的衛(wèi)星城，而應(yīng)該通過優(yōu)質(zhì)資源下沉配置、完善鐵路公路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)等手段使縣城市區(qū)化，逐步變成市區(qū)的一部分，并逐步帶動(dòng)鐵路、公路沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化。優(yōu)質(zhì)資源下沉和縣城市區(qū)化必將逐漸扭轉(zhuǎn)人們的觀念，大大增強(qiáng)縣域發(fā)展的吸引力，使縣城能吸引人才并留住人才，真正成為以城帶鄉(xiāng)、扶貧攻堅(jiān)的橋頭堡。

（五）縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要做出亮點(diǎn)、做出特色，不走尋常路

在決勝全面小康的特殊時(shí)期，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要有特殊政策。比如在財(cái)政上，可以逐步加強(qiáng)省直管力度。在縣城建設(shè)上，要在增強(qiáng)吸引力上下功夫，在凸顯文化特色、打造宜居城市上做文章，提前做好統(tǒng)籌規(guī)劃，全力承接好市級(jí)優(yōu)質(zhì)資源入駐。同時(shí)，要有大手筆，推進(jìn)萬達(dá)廣場(chǎng)、貴和、銀座等高業(yè)態(tài)商業(yè)實(shí)體入駐縣城，使廣大群眾享受到更多便利和實(shí)惠。

（六）推進(jìn)縣域新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展

十一屆全國人大財(cái)經(jīng)委副主任賀鏗指出，“縣域經(jīng)濟(jì)至少有兩個(gè)特點(diǎn)：一個(gè)特點(diǎn)是以縣城為中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶，農(nóng)村為腹地的一種經(jīng)濟(jì)，覆蓋的是全農(nóng)村，或者是全范圍；第二個(gè)特點(diǎn)，是以農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)為主體”?？h域是新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要連接點(diǎn)，必須下大力氣著力抓好農(nóng)地制度改革、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等重點(diǎn)工作，著力推進(jìn)縣域新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，搞活縣域經(jīng)濟(jì)，以推進(jìn)縣域“四化”同步發(fā)展來完成扶貧攻堅(jiān)和全面小康的重要使命。

（作者單位 山東省寧陽縣編辦）

（責(zé)任編輯 田鶯歌）