曹　陽(yáng)

（中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088）

廣西重金屬污染綜合防治立法的宏觀思考

曹陽(yáng)

（中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京100088）

近年來(lái)廣西重金屬污染事故頻發(fā)，且相關(guān)立法嚴(yán)重缺失，對(duì)其進(jìn)行綜合防治立法非常必要。而區(qū)內(nèi)已具備較為充分的立法技術(shù)、社會(huì)保障等多方面條件，故已勢(shì)在必行。目前，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)廣西重金屬污染綜合防治立法對(duì)策的宏觀思考：既要確定其應(yīng)遵循的指導(dǎo)思想與基本原則，又要釋明其目標(biāo)定位與價(jià)值取向，還要明確其立法模式與主要內(nèi)容，更要突出其重點(diǎn)與難點(diǎn)，從而將其進(jìn)一步健全與優(yōu)化，使防治工作得以真正落到實(shí)處。

廣西；重金屬污染；立法；對(duì)策

廣西向來(lái)被譽(yù)為中國(guó)著名的“有色金屬之鄉(xiāng)”，多種礦藏儲(chǔ)量位居全國(guó)乃至世界前列。但豐富的礦產(chǎn)資源也引發(fā)了眾多環(huán)境問(wèn)題，其中2012年1月龍江發(fā)生的鎘污染事件引起廣泛關(guān)注，舉世震驚，發(fā)人深省。之后雖屢經(jīng)治理，各地事故仍不斷發(fā)生，真可謂“積重難返”。廣西重金屬綜合防治立法迫在眉睫，勢(shì)在必行，已被官方與學(xué)界列入議事日程。由此筆者擬對(duì)廣西重金屬污染綜合防治立法的現(xiàn)狀與問(wèn)題進(jìn)行初步研究，并試圖從宏觀層面探討其對(duì)策。

一、廣西重金屬污染問(wèn)題及相關(guān)立法的現(xiàn)狀

（一）廣西重金屬污染的現(xiàn)狀及其成因

廣西近些年來(lái)發(fā)生了不少引發(fā)廣泛關(guān)注的重金屬污染事故，比如柳州龍江鎘污染事件、賀江水污染事件等，因此被環(huán)保部的《重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》列為重金屬污染綜合治理重點(diǎn)省區(qū)（共14個(gè)）之一，防污治污形勢(shì)異常嚴(yán)峻。對(duì)此污染嚴(yán)重狀況，有學(xué)者認(rèn)為主要是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展方式無(wú)序、監(jiān)管工作滯后、公眾參與程度不夠等原因所致，具體而言主要表現(xiàn)為以下方面。

1.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，企業(yè)清潔生產(chǎn)率低

廣西目前仍然存在較大比例的落后產(chǎn)能，許多地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，比如近年來(lái)事故頻發(fā)的河池南丹地區(qū)，即為涉重企業(yè)密集、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較為單一［1］71。這些地區(qū)涉重企業(yè)的突出特點(diǎn)是清潔生產(chǎn)率很低，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位，企業(yè)污染排放設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)不正常，污染治理工作難以有效開(kāi)展，普遍存在治理技術(shù)落后、集中于末端治理、資源利用率低、“三廢”排放量大、企業(yè)發(fā)展方式粗放等問(wèn)題，加上缺乏統(tǒng)一規(guī)范，導(dǎo)致眾多涉重企業(yè)無(wú)序發(fā)展，以致清潔生產(chǎn)狀況惡化，呈現(xiàn)出“防不住、治不好”的態(tài)勢(shì)。

2.政府監(jiān)管不到位，缺乏專項(xiàng)治理機(jī)制

廣西重金屬污染的監(jiān)管水平，不管從物質(zhì)基礎(chǔ)、技術(shù)水平方面都較經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份落后，存在許多監(jiān)管技術(shù)盲點(diǎn)。另外在多年來(lái)“GDP至上”、盲目追求財(cái)政收入的背景下，地方政府在經(jīng)濟(jì)責(zé)任與環(huán)境責(zé)任相沖突時(shí)，容易舍棄環(huán)保追求經(jīng)濟(jì)。而廣西重金屬污染事故頻發(fā)，也暴露出政府環(huán)保監(jiān)管中的一些制度性矛盾，比如缺乏專門針對(duì)重金屬污染防治的長(zhǎng)效機(jī)制、對(duì)涉重企業(yè)監(jiān)管存在漏洞、政府部門職能劃分不明確、政府執(zhí)法不夠嚴(yán)格、政府部門環(huán)保問(wèn)責(zé)機(jī)制尚未建立、救濟(jì)制度存在缺位等。這從總體上導(dǎo)致了廣西重金屬污染政府監(jiān)管的“失靈”現(xiàn)象。

3.公眾環(huán)保意識(shí)不強(qiáng)，缺乏環(huán)保參與機(jī)制

重金屬污染防治工作如果僅僅依靠政府單一的“控制—命令”式執(zhí)法手段，那么公眾權(quán)益將難以考慮周全，一旦其權(quán)益遭受侵害既可能“求助無(wú)門”，因此應(yīng)當(dāng)在監(jiān)管、防治工作的各個(gè)環(huán)節(jié)納入公眾的環(huán)保機(jī)制［2］133。但是目前廣西的公眾環(huán)保參與顯然不足，許多污染事故的發(fā)生一方面與群眾環(huán)保意識(shí)淡薄有關(guān)，而且我國(guó)相關(guān)立法中均未規(guī)定突發(fā)污染事故應(yīng)急過(guò)程中的公眾參與制度，公眾不能有效參與到重金屬污染防治工作中，也是致使污染后果加重的一大原因。

（二）廣西重金屬污染相關(guān)立法的現(xiàn)狀

有學(xué)者認(rèn)為中國(guó)各類環(huán)境資源保護(hù)法律、行政法規(guī)乃至締結(jié)的條約中包含了重金屬污染防治的相關(guān)規(guī)定。但應(yīng)當(dāng)指出，這些規(guī)定是嚴(yán)重缺失且不成體系的，尤其受重金屬影響最嚴(yán)重的土壤污染防治缺乏專項(xiàng)立法，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中諸多問(wèn)題的解決無(wú)法可依。散見(jiàn)于《海洋環(huán)境保護(hù)法》《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等法律中的零星規(guī)定，顯得凌亂、分散、瑣碎、簡(jiǎn)略且缺乏系統(tǒng)性與協(xié)調(diào)性，難以為解決重金屬污染這一難題提供有力的法律保障，以至于事故發(fā)生后仍出現(xiàn)“有法難依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的狀況。

此外，中國(guó)已建立的各類環(huán)境基本制度，比如環(huán)評(píng)制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，但此類制度被適用于重金屬污染防治領(lǐng)域中的情況卻較為少見(jiàn)，仍然難以防范重金屬污染對(duì)公眾健康的危害。比如就相關(guān)重金屬污染防治標(biāo)準(zhǔn)而言，有學(xué)者認(rèn)為這些標(biāo)準(zhǔn)等不科學(xué)、不合理、不完善，有些標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一甚至相互沖突［3］45。因重金屬污染系新型污染，事實(shí)上很多地方重金屬環(huán)標(biāo)體系極不完備，污染者可輕松應(yīng)付環(huán)保部門的監(jiān)管，使大量污染物得以“合法”排放。而真正涉重風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)環(huán)境評(píng)估寥寥無(wú)幾。欠缺這兩方面配套措施也給具體的防治工作增添了極大的難度。

由于重金屬污染具有隱蔽性、累積性、長(zhǎng)期性、潛伏性、轉(zhuǎn)移性與不可逆性等特點(diǎn)，中國(guó)相關(guān)專項(xiàng)性立法規(guī)定缺乏的現(xiàn)狀，將使污染防治工作難以有效進(jìn)行；而現(xiàn)有的重金屬立法多為原則性立法，大多較抽象，可操作性不強(qiáng)，且均無(wú)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，難以針對(duì)具體案件加以直接適用；即便在為數(shù)有限的重金屬立法條文中，也缺失對(duì)相關(guān)法律責(zé)任的規(guī)定，這將直接導(dǎo)致大量“違法不究”的怪象。

鑒于廣西嚴(yán)重的重金屬污染情勢(shì)，廣西區(qū)人大及其常委會(huì)與區(qū)政府對(duì)此高度重視，出臺(tái)了大量政策性文件，比如針對(duì)環(huán)保部的《重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》制定的配套文件《廣西重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》《廣西重金屬污染防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作機(jī)制》等。此外，區(qū)政府工作報(bào)告及其《重點(diǎn)工作部門分工通知》中專門提到重金屬污染綜合防治的工作，在《關(guān)于廣西環(huán)境保護(hù)條例修訂草案征求意見(jiàn)稿的說(shuō)明》中也以一定篇幅介紹了廣西重金屬污染防治的現(xiàn)狀。

但僅在政策性文件中強(qiáng)調(diào)重金屬污染防治還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，應(yīng)適時(shí)將其轉(zhuǎn)化為正式的規(guī)范性法律文件。迄今為止，廣西仍未出臺(tái)相關(guān)地方性法規(guī)與政府規(guī)章，在已有的地方性法規(guī)（如《廣西壯族自治區(qū)環(huán)境保護(hù)條例》等）中，也并未對(duì)重金屬污染進(jìn)行專門規(guī)制，而只是泛泛地規(guī)定某些特定區(qū)域的環(huán)境保護(hù)。這在中國(guó)至今仍無(wú)全國(guó)性專項(xiàng)立法缺位的背景下不難理解，但結(jié)合廣西區(qū)情，也折射出廣西迫切需要一部關(guān)于重金屬污染綜合防治的地方性法規(guī)或政府規(guī)章的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。

二、廣西開(kāi)展重金屬污染綜合防治立法的可行性及難點(diǎn)

（一）推動(dòng)廣西重金屬污染綜合防治立法的可行性

推動(dòng)廣西重金屬污染綜合防治立法不僅非常必要，而且在理論與實(shí)踐中具有可行性。

目前中國(guó)的《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《水污染防治法》《立法法》等都是廣西開(kāi)展重金屬污染防治立法的上位法依據(jù)與基礎(chǔ)。除此之外，重金屬污染防治已成為近年來(lái)廣西乃至全國(guó)環(huán)保工作的重點(diǎn)內(nèi)容。尤其是環(huán)保部《重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》為有效控制重金屬污染奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，廣西為此也制定了相應(yīng)的配套規(guī)劃。這標(biāo)志著重金屬污染防治已從“被動(dòng)應(yīng)付”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)應(yīng)對(duì)”，并已具備立法的政策條件。

推動(dòng)廣西重金屬污染綜合防治立法，需要對(duì)國(guó)內(nèi)外情況進(jìn)行前期立法研究。目前域外發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)普遍都經(jīng)歷過(guò)重金屬污染危害，并早已開(kāi)展重金屬污染防治立法，通過(guò)對(duì)其經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行研究，可為廣西乃至全國(guó)的立法加以吸收與借鑒。此外，廣西近年來(lái)開(kāi)展了多項(xiàng)重金屬污染防治研究與工作實(shí)踐，積累了大量調(diào)研成果，為廣西重金屬污染綜合防治立法提供了寶貴的數(shù)據(jù)資料。

推動(dòng)廣西重金屬污染綜合污染防治立法還具備了其他條件。其他條件主要表現(xiàn)為兩大方面：一是社會(huì)條件，公眾與社會(huì)輿論對(duì)重金屬污染問(wèn)題持續(xù)關(guān)注，比如龍江鎘污染事件即已引發(fā)廣西區(qū)內(nèi)外公眾的廣泛關(guān)注，這將有利于未來(lái)立法、守法、執(zhí)法進(jìn)程中的公眾參與［4］102；二是政府部門，尤其是中央環(huán)保部門的持續(xù)重視，比如環(huán)保部《重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》及其考核機(jī)制與各地相應(yīng)配套措施的出臺(tái)，將為立法提供保障。

（二）推動(dòng)廣西重金屬污染綜合防治立法的難點(diǎn)

結(jié)合廣西重金屬污染綜合防治的現(xiàn)狀、需求，推動(dòng)地方性立法的難點(diǎn)將主要呈現(xiàn)為以下立法“技術(shù)性”的層面。

1.與既有制度之間關(guān)系的協(xié)調(diào)

這主要包括在創(chuàng)設(shè)重金屬污染損害鑒定評(píng)估制度時(shí)，協(xié)調(diào)好與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、清潔生產(chǎn)制度、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、環(huán)?？⒐を?yàn)收制度間的關(guān)系等。

2.執(zhí)法部門之間職責(zé)范圍的劃清

廣西重金屬污染防治監(jiān)管體制中部門職責(zé)缺位和執(zhí)法沖突的問(wèn)題都較為明顯。因此劃清執(zhí)法部門職責(zé)范圍、重構(gòu)部門管理體制既是地方立法的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。

3.重點(diǎn)防治區(qū)域與行業(yè)的劃定

重金屬污染防治應(yīng)當(dāng)分區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)進(jìn)行，但是廣西的監(jiān)管體系建設(shè)、監(jiān)管重點(diǎn)劃定工作仍然存在許多問(wèn)題。未來(lái)立法中，確立重金屬污染集中區(qū)、重點(diǎn)防控行業(yè)和企業(yè)名錄將是重點(diǎn)、難點(diǎn)。

4.確立對(duì)已污染區(qū)域的整治制度

目前廣西許多地區(qū)頻發(fā)重金屬污染事故，并給土地、水體等造成了嚴(yán)重污染。未來(lái)的立法不僅要“預(yù)防”，更要“治理”已有污染——尤其責(zé)任主體不明或已經(jīng)解散等情況，就需要立法尋求適宜的治理制度。

只有突破這些難點(diǎn)，才可以更好地保障廣西重金屬污染防治工作的開(kāi)展。

三、廣西重金屬污染綜合防治立法的對(duì)策

（一）廣西重金屬污染綜合防治立法的目標(biāo)定位

總體而言，重金屬污染綜合防治立法與環(huán)境保護(hù)立法的根本目的基本相同，都在于維護(hù)環(huán)境公平、環(huán)境正義，比如維護(hù)代內(nèi)公平、代際公平、區(qū)域公平與生命體間的公平，并根據(jù)“污染者治理、受益者補(bǔ)償”等原則來(lái)要求相關(guān)行為主體對(duì)自身行為負(fù)責(zé)，更好地保障人體健康，保護(hù)與改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境［5］98，消除重金屬污染給環(huán)境帶來(lái)的危害，并最終達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

具體而言，目前廣西開(kāi)發(fā)利用重金屬的種類、方式不斷增多，行業(yè)發(fā)展逐步壯大，相關(guān)企業(yè)違法開(kāi)采與超標(biāo)排放的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，重金屬污染事故呈蔓延趨勢(shì)，因此必須“預(yù)防”和“治理”并重，并應(yīng)當(dāng)對(duì)立法的目標(biāo)進(jìn)行如下定位：首先，是為了有效利用生態(tài)資源并防治環(huán)境污染，使之免受破壞；其次，是為了保持潔凈安全的生活環(huán)境，保障公眾身體健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）廣西重金屬污染綜合防治立法應(yīng)遵循的基本原則

未來(lái)廣西進(jìn)行重金屬污染防治綜合立法，既要在立法過(guò)程中遵循一定原則，更應(yīng)當(dāng)將體現(xiàn)前述理念的原則貫徹于立法內(nèi)容中，以實(shí)現(xiàn)立法目的。

1.廣西重金屬污染綜合防治立法過(guò)程應(yīng)遵循的原則

（1）堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、促進(jìn)立法體系化的原則

在廣西重金屬污染綜合防治立法過(guò)程中，要堅(jiān)持統(tǒng)籌安排上下位法及相鄰法的各種關(guān)系，注意法律體系內(nèi)部的縱橫協(xié)調(diào)統(tǒng)一。比如在規(guī)范政府及其相關(guān)部門的權(quán)力時(shí)，法規(guī)之間乃至條文之間不能出現(xiàn)沖突與矛盾，此外在立法中應(yīng)注重制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估與檢測(cè)方法等配套規(guī)范、如實(shí)施細(xì)則等。

（2）堅(jiān)持利益整體協(xié)調(diào)的原則

重金屬污染防治是多種因素交相作用、彼此影響、相互制衡的過(guò)程，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境等多種利益，因此在立法上應(yīng)體現(xiàn)利益整體協(xié)調(diào)原則。應(yīng)從整體結(jié)構(gòu)與功能出發(fā)，探求最佳平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)既發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保障人民健康權(quán)益，又把重金屬污染水平降低的協(xié)調(diào)效果。

（3）堅(jiān)持因地制宜、突出地方特色的原則

地方立法具有地域性、針對(duì)性，其制定是為了解決某類地方問(wèn)題，其效力囿于本行政區(qū)域內(nèi)。為突出地方立法特色，就要準(zhǔn)確把握矛盾焦點(diǎn)、明確問(wèn)題指向，在立法中有針對(duì)性地解決本地發(fā)展中遇到的具體問(wèn)題。因此廣西重金屬污染防治綜合立法，不僅要與上位法保持一致，還應(yīng)立足于地方特色，因地制宜地出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。

2.廣西重金屬污染綜合防治立法內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)的原則

（1）“預(yù)防為主、防治結(jié)合”的原則

該原則是環(huán)境法的基本原則，體現(xiàn)在重金屬污染防治立法領(lǐng)域，首先強(qiáng)調(diào)要通過(guò)源頭控制來(lái)降低重金屬污染物的排放，其次要根據(jù)重金屬污染的現(xiàn)狀，設(shè)置必要的恢復(fù)、治理制度。其中，必須將預(yù)防放在首位，將有限的人力、物力更多地向事前保護(hù)傾斜，“防患于未然”并最大限度減少重金屬污染的發(fā)生。但在重視預(yù)防的同時(shí)，還應(yīng)強(qiáng)調(diào)治理，否則已發(fā)生的污染所可能帶來(lái)的持續(xù)性、長(zhǎng)久性后果將極其嚴(yán)重。因此，廣西的重金屬污染防治立法，應(yīng)從“防”與“治”兩方面加以規(guī)定，不可偏廢。

應(yīng)當(dāng)指出，由于重金屬污染的后果較一般污染類型更為嚴(yán)重、更難消除，因此在“防”的問(wèn)題上，應(yīng)當(dāng)采取更為審慎的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”——也就是說(shuō)，當(dāng)可能遇到嚴(yán)重的或不可逆的重金屬污染損害威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)上充分、確鑿的證據(jù)為理由，延遲采取符合成本收益分析的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施防止環(huán)境惡化。這一原則已經(jīng)在我國(guó)加入的許多國(guó)際法文件中被確立，在廣西重金屬污染防治立法中可加以吸收。比如在實(shí)施涉及重金屬污染的環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制，防止嚴(yán)重污染后果的出現(xiàn)。

（2）堅(jiān)守“生態(tài)紅線”的原則

堅(jiān)守“生態(tài)紅線”原則與生態(tài)安全的維護(hù)密切相關(guān)，這一原則在中國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》已獲得確立，它以保障生態(tài)安全作為目的，要求人類活動(dòng)必須為此恪守一定的界限。只有更客觀、科學(xué)地評(píng)估自然生態(tài)的生態(tài)價(jià)值、明確人類活動(dòng)影響生態(tài)環(huán)境不應(yīng)突破的承載力底線，才能保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。由于重金屬污染帶來(lái)的破壞往往非常嚴(yán)重而且具有不可逆性，因此必須對(duì)人類活動(dòng)加以嚴(yán)格限制，防止其突破生態(tài)紅線。

未來(lái)廣西在開(kāi)展重金屬污染防治立法的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)在全面掌握本地生態(tài)本底狀況、生態(tài)脆弱性分布的前提下，明確在各生態(tài)功能區(qū)應(yīng)當(dāng)維持的生態(tài)質(zhì)量基準(zhǔn)，并據(jù)此來(lái)明確各區(qū)域內(nèi)排放重金屬污染物質(zhì)的濃度閾值，以此在“生態(tài)紅線”之上來(lái)對(duì)企業(yè)、政府等各類主體的行為加以規(guī)制，堅(jiān)決遏制為了盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)而犧牲生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象。

（3）“污染者付費(fèi)”的原則

“污染者付費(fèi)”原則自20世紀(jì)70年代提出后，即受到國(guó)際社會(huì)的廣泛認(rèn)同，中國(guó)也已將其作為環(huán)境保護(hù)法的基本原則確定下來(lái)。它是指污染者應(yīng)當(dāng)對(duì)其在生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的污染物承擔(dān)防污與治污成本，比如通過(guò)繳納排污稅費(fèi)或者對(duì)污染后果承擔(dān)恢復(fù)、治理、賠償責(zé)任等方式彌補(bǔ)污染給環(huán)境造成的災(zāi)難與破壞，從而使污染者更加珍視環(huán)境、節(jié)約資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展［6］18。

重金屬污染防治立法當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)遵循環(huán)境法的一般原則。未來(lái)廣西在重金屬污染防治立法中除應(yīng)明確該原則外，還應(yīng)確立與其相配套的法律制度及其措施，以明確污染者的法律責(zé)任。

（4）“公眾參與”的原則

所謂“公眾參與”原則，是指為彌補(bǔ)政府及其相關(guān)部門作用的局限性，其他任何組織或個(gè)人，通過(guò)一系列正式或非正式的途徑，積極直接地參與政府環(huán)境公共決策的制定與執(zhí)行過(guò)程，從而影響公共決策、維護(hù)公共利益的行為。這一原則在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》以及許多環(huán)境單行法中都有體現(xiàn)，它是公民參與公共事務(wù)管理權(quán)在環(huán)境領(lǐng)域的體現(xiàn)。

由公眾環(huán)保意識(shí)淡薄以及我國(guó)相關(guān)立法滯后所致，目前公眾參與原則在我國(guó)的落實(shí)并不盡如人意，如何貫徹落實(shí)這一原則，是重金屬污染防治工作的重點(diǎn)之一。未來(lái)廣西在開(kāi)展重金屬污染防治立法工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)保障公民信息知情權(quán)、程序參與權(quán)、權(quán)利救濟(jì)保障權(quán)等方式，來(lái)保障公民參與相關(guān)事務(wù)。

（5）其他原則

除了前述應(yīng)當(dāng)在重金屬污染防治領(lǐng)域貫徹的一般原則外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)廣西重金屬污染防治工作的實(shí)際，確立一些特殊原則，比如推行“管制許可加重”原則——針對(duì)重金屬污染防治，確立比其他類型環(huán)境污染防治更為嚴(yán)格的行政管制措施，對(duì)涉重企業(yè)設(shè)定更為嚴(yán)格的行政許可、提高涉重行業(yè)的準(zhǔn)入門檻。

除此之外，還應(yīng)當(dāng)貫徹低碳生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)原則，通過(guò)加大科技投入力度、推行落后設(shè)備、技術(shù)及產(chǎn)品淘汰制度，推動(dòng)廣西涉重行業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，并盡量選擇生物修復(fù)技術(shù)等高科技治理手段，推動(dòng)重金屬污染治理工作的開(kāi)展。

（三）廣西重金屬污染綜合防治立法應(yīng)選擇的模式

從法理學(xué)的角度，立法模式可以劃分為集中型（專項(xiàng)、綜合性）立法與分散型立法模式兩大類。放眼環(huán)球各國(guó)重金屬污染防治立法，大致可分為三種較為典型的形式：以美國(guó)為代表的CERCLA形式，以歐盟為代表的環(huán)境指令立法形式與以日本為代表的循環(huán)型處理立法形式。這三種形式各有優(yōu)劣，但因重金屬污染防治法的綜合性、復(fù)雜性，因此美國(guó)、歐盟、日本軍采用了前述綜合性立法模式，值得中國(guó)借鑒。

未來(lái)廣西重金屬污染防治立法模式的選擇，也應(yīng)當(dāng)遵循重金屬污染防治的特點(diǎn)，采用綜合性立法的模式，即先制定一部完備的專項(xiàng)地方性立法，對(duì)所需各項(xiàng)基本制度加以綜合規(guī)制，再根據(jù)具體制度可操作性的需要，由立法者根據(jù)實(shí)際情況分項(xiàng)出臺(tái)配套措施、實(shí)施細(xì)則。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)充分發(fā)揮地方立法程序簡(jiǎn)便、周期較短的優(yōu)點(diǎn)，并結(jié)合廣西特色與污染防治現(xiàn)狀，參考《廣西重金屬污染綜合防治十二五規(guī)劃》，系統(tǒng)論證、統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)制定一整套系統(tǒng)、完備的廣西重金屬污染綜合防治立法體系。

四、廣西重金屬污染防治綜合立法的主要內(nèi)容

在明確了前述問(wèn)題之后，將為未來(lái)廣西重金屬污染綜合防治立法的主要內(nèi)容擬定如下基本框架。

（一）目標(biāo)管理制度

只有將立法目的具體化為清晰、詳細(xì)的目標(biāo)，并明確達(dá)成目標(biāo)的手段，方可使重金屬污染治理取得成效。一般而言，目標(biāo)考核制以及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度都屬于目標(biāo)管理類制度。

1.目標(biāo)考核制度

重金屬污染工作有賴于政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮，而在我國(guó)現(xiàn)行體制之下，對(duì)主管部門、重要企業(yè)的責(zé)任人實(shí)行污染防控、治理目標(biāo)的責(zé)任制，并配合以政績(jī)、績(jī)效考核機(jī)制，顯得十分重要。因此應(yīng)當(dāng)對(duì)這些主體配套相關(guān)的目標(biāo)分配、目標(biāo)考核、責(zé)任追究機(jī)制，一旦出現(xiàn)重大的重金屬污染事故，即啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制。

2.環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，地方可以制定嚴(yán)格于全國(guó)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。作為重金屬污染較為嚴(yán)重的省份，廣西在采用全國(guó)性標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，還可以考慮采用較嚴(yán)格的環(huán)境質(zhì)量、排放標(biāo)準(zhǔn)。甚至在全國(guó)性標(biāo)準(zhǔn)缺位的情況下，還可以根據(jù)本地情況，出臺(tái)有利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境、人體健康的地方性標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)一旦制定即應(yīng)執(zhí)行。

（二）信息管理制度

只有對(duì)廣西重金屬污染的狀況加以全面地掌握，并加以合理地公開(kāi)、利用、管理，才可以科學(xué)地開(kāi)展污染防治工作。

1.污染風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評(píng)估制度

不同領(lǐng)域、區(qū)域的重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)是不同的，應(yīng)當(dāng)建立定期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較大的對(duì)象、地區(qū)，必須配置較嚴(yán)格的監(jiān)管防護(hù)、應(yīng)急處置措施，從源頭上預(yù)防和控制突發(fā)環(huán)境事故、確保環(huán)境安全。而在評(píng)估和排查過(guò)程中，對(duì)于已存在重大問(wèn)題的項(xiàng)目，應(yīng)及時(shí)通過(guò)停產(chǎn)限產(chǎn)整頓、搬遷治理等方式加以處置。

2.污染地域分類登記制度

根據(jù)土地用途不同，政府可借鑒美、日等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)將受重金屬污染的土地劃分為農(nóng)用地、工礦業(yè)用地、河湖流域與其他重金屬污染區(qū)等類型。并對(duì)這些重金屬污染區(qū)進(jìn)行分類、歸檔登記并加以科學(xué)、合理地利用，分類登記如需變更須經(jīng)法定程序。監(jiān)管部門應(yīng)定期對(duì)其進(jìn)行監(jiān)測(cè)，動(dòng)態(tài)掌握其污染狀況并決定采取治理措施。

3.環(huán)境信息公開(kāi)制度

環(huán)境信息在引導(dǎo)人們參與環(huán)保事務(wù)、監(jiān)督政府管理等方面具有重要作用，前述污染風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、污染地區(qū)分類等信息，都應(yīng)當(dāng)是環(huán)境信息公開(kāi)的重要內(nèi)容。目前中國(guó)環(huán)境信息公開(kāi)制度的實(shí)施情況并不理想，應(yīng)當(dāng)在未來(lái)的污染防治綜合立法中明確政府、涉重企業(yè)等主體在信息公開(kāi)方面的責(zé)任。

（三）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度

1.污染監(jiān)測(cè)與預(yù)警制度

污染監(jiān)測(cè)與預(yù)警制度是中國(guó)環(huán)境監(jiān)管的基本制度，也是預(yù)防原則的重要體現(xiàn)。其中污染監(jiān)測(cè)倚賴于技術(shù)方法、設(shè)備的運(yùn)行以及行政部門的日常執(zhí)法活動(dòng)，它們是開(kāi)展環(huán)保行政管理的基礎(chǔ)。而預(yù)警制度，一方面有賴于各類涉重單位對(duì)應(yīng)急預(yù)案的編寫，另一方面也依賴于在事故發(fā)生后各單位、各級(jí)管理部門對(duì)應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)。未來(lái)廣西重金屬污染立法也應(yīng)對(duì)其加以明確。

2.環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

環(huán)評(píng)制度是由專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)各類項(xiàng)目、規(guī)劃的環(huán)境影響后果及其減緩措施進(jìn)行評(píng)估的專門制度。只有通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)并被認(rèn)為影響較小或影響后果可控的項(xiàng)目、規(guī)劃才應(yīng)當(dāng)獲得審批，因此目前已被確立為中國(guó)環(huán)境監(jiān)管的基本制度，未來(lái)廣西在進(jìn)行重金屬污染防治立法時(shí)也應(yīng)加以確立，并通過(guò)引入替代方案制度、完善公眾參與制度，并將涉重產(chǎn)品生命周期內(nèi)的影響也納入環(huán)評(píng)。

（四）強(qiáng)制、管制性措施

1.排污源控制制度

重金屬污染防治必須從各類污染源入手，比如：對(duì)涉重企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核：對(duì)重金屬污染較嚴(yán)重的礦山，要加大對(duì)其排污監(jiān)管，確?！叭龔U”達(dá)標(biāo)排放；對(duì)涉重產(chǎn)業(yè)，不但要監(jiān)督其單個(gè)企業(yè)的排污情況，更要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；對(duì)農(nóng)業(yè)與畜牧業(yè)，應(yīng)減少使用化肥、農(nóng)藥，減少農(nóng)業(yè)污染發(fā)生。

2.區(qū)域限批制度

區(qū)域限批制度在我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中已獲得確立，作為一項(xiàng)強(qiáng)有力的環(huán)境處罰，在江流域治理等方面已取得很好的效果，值得廣西重金屬污染防治立法的借鑒。此外區(qū)域限批制度可與排污總量控制制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度相輔相成，加強(qiáng)對(duì)涉重企業(yè)的管理。

（五）激勵(lì)、促進(jìn)性措施

1.廢棄物循環(huán)利用制度

重金屬污染在許多情況下是企業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)廢棄物的處置不當(dāng)造成的，因此通過(guò)鼓勵(lì)廢棄物的循環(huán)利用，將有利于減緩污染。為此應(yīng)從如下幾方面入手：一是引入循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念；二是實(shí)行全過(guò)程控制；三是為企業(yè)的循環(huán)利用改造提供專項(xiàng)資金支持等。通過(guò)這些措施，誘導(dǎo)企業(yè)開(kāi)展循環(huán)化生產(chǎn)。

2.綠色采購(gòu)、綠色標(biāo)識(shí)制度

綠色采購(gòu)、綠色標(biāo)識(shí)制度是環(huán)保領(lǐng)域常見(jiàn)的激勵(lì)性制度，它們同樣可以在重金屬污染治理中采用。其中綠色采購(gòu)主要是指政府對(duì)符合環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、有利于生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)品優(yōu)先采購(gòu)，而對(duì)于違反標(biāo)準(zhǔn)的、應(yīng)予淘汰的產(chǎn)品和設(shè)備不得采購(gòu)，以促進(jìn)綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)。而綠色標(biāo)識(shí)是對(duì)環(huán)境友好產(chǎn)品頒發(fā)認(rèn)證，準(zhǔn)許企業(yè)在產(chǎn)品外包裝上采用該標(biāo)識(shí)，以此來(lái)引導(dǎo)消費(fèi)者的綠色消費(fèi)行為［7］8。

（六）污染治理、責(zé)任追究制度

1.污染責(zé)任追究制度

重金屬污染的責(zé)任類型可以分為民事、行政、刑事責(zé)任幾種，一旦相關(guān)重金屬污染責(zé)任主體的行為觸犯相關(guān)法律時(shí)，即可依法分別追究其法律責(zé)任。未來(lái)廣西在進(jìn)行重金屬污染防治的地方立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循立法權(quán)限，主要對(duì)相關(guān)主體的行政責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，并在法律、行政法規(guī)等上位法對(duì)行政責(zé)任種類、幅度的限定之內(nèi)，來(lái)細(xì)化本地對(duì)各類違法行為所分別適用的行政責(zé)任。

2.污染修復(fù)與整治制度

針對(duì)已受重金屬污染的地塊、流域、區(qū)域，應(yīng)加以修復(fù)與整治。首先要明確修復(fù)與整治的對(duì)象，根據(jù)前述污染區(qū)域調(diào)查、分類制度，對(duì)耕地、工業(yè)用地、河湖等流域及其他地點(diǎn)，應(yīng)根據(jù)其具體情況不同而采取不同的治理措施、治理標(biāo)準(zhǔn)［8］40。治理的成本費(fèi)用，一般來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)依據(jù)“污染者負(fù)擔(dān)”來(lái)要求行為人承擔(dān)。

3.污染防治基金制度

因重金屬污染的復(fù)雜特性，對(duì)其防治需要大量資金作為保障，在責(zé)任人能力不足或者責(zé)任人缺位的情況下，將使得生態(tài)環(huán)境難以獲得恢復(fù)、治理。應(yīng)當(dāng)改變既有的“企業(yè)污染、政府買單”模式，未來(lái)在立法中確立污染防治基金制度，成立專門的污染防治基金管理公益法人，并確定其設(shè)立程序、資金來(lái)源、運(yùn)作方式與使用范圍、使用方式和程序、監(jiān)督程序等。在堅(jiān)持政府扶持的同時(shí)，鼓勵(lì)與刺激私人資本對(duì)其投資，促進(jìn)其朝市場(chǎng)化方向發(fā)展。

結(jié)語(yǔ)

但近年來(lái)廣西重金屬污染事故頻發(fā)，“積重難返”的局面令人憂心，相關(guān)立法卻嚴(yán)重滯后，給人們敲響了警鐘。近段時(shí)間廣西重金屬污染綜合防治立法被列入議程，這是值得肯定的。廣西重金屬污染綜合防治立法已是迫在眉睫，需要在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)理念指引下，對(duì)其立法目的、立法原則、立法模式、立法框架內(nèi)容加以合理設(shè)計(jì)，使其作用能落到實(shí)處，以維護(hù)人民健康、生態(tài)環(huán)境。

［1］汪勁.環(huán)境法學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2006.

［2］韓德培，陳漢光.環(huán)境保護(hù)法教程（第六版）［M］.北京：法律出版社，2012.

［3］鄧超冰，黃勇.廣西重金屬污染綜合防治對(duì)策研究［M］.南寧：廣西人民出版社，2011.

［4］張建偉，魏金春.重金屬污染防治立法論綱［J］.環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2014（1）.

［5］羅吉.我國(guó)重金屬污染防治立法現(xiàn)狀及改進(jìn)對(duì)策［J］.環(huán)境保護(hù)，2012（18）.

［6］安桂榮，林琳.重金屬污染防治法律問(wèn)題的思考［J］.北方經(jīng)貿(mào)，2012（2）.

［7］蘆加人.廣西重金屬污染防治法律對(duì)策初探［J］.荊楚學(xué)刊，2013（4）.

［8］周珂，林瀟瀟，曾媛媛.我國(guó)重金屬污染風(fēng)險(xiǎn)防范制度的完善［J］.環(huán)境保護(hù)，2012（18）.

責(zé)任編輯：謝雪蓮

Macro Reflection on Legislation and Countermeasures for Prevention and Control of Guangxi Heavy Metal Pollution

CAO Yang
（China University of Political Science and Law，Beijing，100088）

In recent years，Guangxi heavy metal pollution accidents occur frequently.Due to the lack of relevant legislation，its legislation of integrated control is necessary.It is imperative because of a more adequate legislation technical，social security，and many other conditions.At present，we should strengthen macro reflection on legislation and countermeasures for Guangxi Heavy Metal Pollution Prevention and Control:it is necessary not only to determine the guiding ideology and basic principles which should be followed，but also to interpret its target and values，and a clear legislative model and its main contents，to highlight its importance and difficulties，so as to further improve and optimize it，making it to be truly implemented.

Guangxi，heavy metal pollution，legislation，countermeasure

DF4

A

1674-8891（2016）04-0058-05

2016-04-18

廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃一般項(xiàng)目（廣西重金屬污染及其綜合防止對(duì)策—以廣西重金屬污染綜合防治立法為研究中心，13BFX007）。

曹陽(yáng)（1987—），男，河北平泉人，中國(guó)政法大學(xué)碩士研究生，廣西現(xiàn)代法學(xué)研究院副院長(zhǎng)，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。