陳友　周龍　嚴(yán)萍

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南京市建鄴區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)為新市民的社會保障問題研究

陳友周龍嚴(yán)萍

摘 要：失地農(nóng)民市民化問題是當(dāng)前推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中面臨的主要社會問題之一。2002年以來，南京市建鄴區(qū)作為整體規(guī)劃建設(shè)的新城區(qū)，先后分三個階段進(jìn)行了大規(guī)模的征地拆遷。盡管在失地農(nóng)民就業(yè)幫扶、困難救助等方面做了大量的工作，但由于歷史、制度等諸多原因，區(qū)級層面在落實(shí)社會保障、推進(jìn)市民化方面，仍存在一定的困難和不足。當(dāng)前，失地農(nóng)民在城市化過程中依然處于弱勢地位，已經(jīng)成為影響社會和諧穩(wěn)定和建設(shè)全面小康社會的主要矛盾。本文經(jīng)過充分調(diào)研，通過對全區(qū)社會保障典型問題的剖析，提出有關(guān)加強(qiáng)失地農(nóng)民社會保障、加快市民化的對策建議。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會保障；典型問題；扶助機(jī)制；對策建議

河西新城建設(shè)啟動以來，建鄴區(qū)以賽事舉辦為契機(jī)，加快推進(jìn)奧體中心、綠博園、河西南部等一系列項(xiàng)目拆遷建設(shè)，區(qū)域發(fā)展空間更加集約高效，城市功能品質(zhì)更加優(yōu)化，居民生活質(zhì)量持續(xù)提升，奠定了河西發(fā)展的大格局。但大規(guī)模新城建設(shè)也導(dǎo)致各類社會矛盾凸顯，信訪總量持續(xù)高位運(yùn)行，亟需進(jìn)一步完善失地農(nóng)民社會保障制度，實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民市民化。

一、失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)狀

根據(jù)拆遷安置政策和社會保障方式，南京市征地拆遷主要經(jīng)歷了三個階段。第一個階段：1983年8月至2004年4月期間為貨幣補(bǔ)償方式，給予被征地農(nóng)民一次性貨幣化拆遷補(bǔ)償安置；第二個階段：2004年4月至2010年12月期間為基本生活保障制度方式；第三個階段：2011年1月至今為準(zhǔn)城市居民社會保障方式，新被征地人員納入社會保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這三個階段共涉及被征地人員35289人。目前，部分失地農(nóng)民面臨著生活就業(yè)、養(yǎng)老救助、子女教育等實(shí)際困難，現(xiàn)有社會保障難以較好地解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

1.貨幣補(bǔ)償安置階段被征地人員基本情況

1999年4月至2004年4月期間，一次性貨幣化拆遷失地農(nóng)民中現(xiàn)戶籍仍在本區(qū)共5265戶13576人。其中，參保3758人，低保家庭195戶，享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金851戶，享受失地農(nóng)民補(bǔ)助1276戶，享受特困殘疾補(bǔ)助13人，享受“低保邊緣戶”春節(jié)慰問79戶。此外，戶籍在外區(qū)共907戶2135人。

2.基本生活保障階段被征地人員基本情況

2006年市政府出臺了《南京市被征地農(nóng)民老年生活困難補(bǔ)助辦法》（寧政發(fā)［2006］274號），對原被征地人員男年滿60周歲、女年滿55周歲及其以上的，未按月領(lǐng)取企事業(yè)單位養(yǎng)老待遇、供養(yǎng)直系親屬定期救濟(jì)待遇的，按月發(fā)放生活困難補(bǔ)助費(fèi)。多數(shù)通過補(bǔ)繳參保，享受基本生活保障。截至2014年末，全區(qū)享受的被征地人員共2083人，年補(bǔ)貼資金1023萬元。

2011年實(shí)施的《南京市被征地人員社會保障辦法》（寧政發(fā)［2010］254號），將2010年12月31日以前且現(xiàn)處于勞動年齡段的9500人通過補(bǔ)繳社會保險(xiǎn)費(fèi)，將其納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保障范圍，解除了他們的后顧之憂。截至2014年末，全區(qū)享受的被征地人員共4896人，年補(bǔ)貼資金2445萬元。

2013年8月，市政府出臺了《市政府關(guān)于完善被征地農(nóng)民老年生活保障和住房保障政策的實(shí)施意見》（寧政發(fā)［2013］262號），建立已享受老年生活困難補(bǔ)助人員繳費(fèi)參保的政策通道，通過一次性補(bǔ)繳費(fèi)，將其納入基本生活保障范圍。截至2014年末，全區(qū)享受的被征地人員共1408人，年補(bǔ)貼資金1046萬元。

3.準(zhǔn)城市居民社會保障階段被征地人員基本情況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年以后全區(qū)被征地人員全部納入社會保障，涉及10078人（不含16歲以下）。截至2014年末，全區(qū)年補(bǔ)貼資金達(dá)2886萬元。

4.三種失地農(nóng)民社會保障方式利弊分析

貨幣補(bǔ)償方式、基本生活保障制度方式和準(zhǔn)城市居民社會保障方式等三種方式各有利弊。貨幣補(bǔ)償方式操作簡單，推行所受阻礙相對較小，但其缺點(diǎn)在于很難解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)問題；基本生活保障制度方式兼顧了失地農(nóng)民基本生活保障與發(fā)展的需求，但轉(zhuǎn)置成本較大；準(zhǔn)城市居民社會保障方式順應(yīng)了制度發(fā)展趨勢，轉(zhuǎn)置成本較小，且有利于保障失地農(nóng)民的“市民待遇”。從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來看，準(zhǔn)城市居民社會保障方式將是失地農(nóng)民社會保障的趨勢。

二、存在的主要困難及問題

1.就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出

大部分被征地農(nóng)民文化素質(zhì)不高、年齡偏大、技能偏低；部分崗位存在著福利待遇低、工作壓力大、人員流動快等特點(diǎn)，與求職人員的期望不匹配，勞動者就業(yè)積極性不高；多數(shù)失地農(nóng)民缺乏培訓(xùn)意愿，提升技能的愿望不強(qiáng)，難以適應(yīng)城市發(fā)展需求和生產(chǎn)生活節(jié)奏。尤其是“4050”失地農(nóng)民，不易接受新知識，難以勝任崗位技術(shù)要求，導(dǎo)致“失地又失業(yè)”。

2.貨幣補(bǔ)償安置階段被征地農(nóng)民生活困難較多

公益性用地致使失地農(nóng)民實(shí)際補(bǔ)償金額普遍拉低，一次性貨幣安置基本是低水平生活安排和生活指向性安置，沒有同社會保障同步銜接，導(dǎo)致部分失地農(nóng)民長期失保，對日后生計(jì)影響很大。三個階段補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致貨幣安置的部分失地農(nóng)民居住困難、生活窘迫，成為困難臨時(shí)救助對象和群體上訪主要人群之一。

3.社會保障機(jī)制單一

由于前期征地拆遷社保制度不完善，貨幣補(bǔ)償方式安置的養(yǎng)老年齡段失地農(nóng)民很長時(shí)間內(nèi)被排斥到社保制度之外，不能應(yīng)保盡保。靈活就業(yè)人員、新生勞動力尚未參加失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)，阻礙了全區(qū)社會保險(xiǎn)參保率的提高，面臨擴(kuò)面征繳壓力。失地農(nóng)民整體社會保障水平偏低，失地老年居民生活補(bǔ)助、困難人員生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)有物價(jià)和消費(fèi)水平不相適應(yīng)。部分勞動段失地農(nóng)民處于“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的困境。

三、對策建議

習(xí)近平總書記在2015年11月召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上指出，社會政策要托底，就是要守住民生底線，做好就業(yè)和社會保障工作，切實(shí)保障群眾基本生活。建鄴區(qū)應(yīng)以此為契機(jī)，進(jìn)一步完善相關(guān)拆遷安置和社會保障制度，妥善解決以往貨幣安置的遺留問題，促進(jìn)與城鎮(zhèn)社會保障體系的有效銜接，穩(wěn)控化解和鈍化社會矛盾。

1.加強(qiáng)制度創(chuàng)新，完善對被征地農(nóng)民多重保障機(jī)制

一是完善土地征收制度。針對轄區(qū)內(nèi)征地范圍過大、程序不夠規(guī)范、被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等問題，適當(dāng)縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍；規(guī)范土地征收程序，建立社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開土地征收信息。二是建立兼顧三者利益的土地增值收益分配機(jī)制。針對土地增值收益分配機(jī)制不健全，兼顧國家、集體、個人利益不夠等問題，建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法和相關(guān)制度安排，合理提高被征地農(nóng)民個人收益，提高社保所需資金的政府出資比例。三是留地安置可作為完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制的一種方式。四是嘗試土地?fù)Q社保、換股權(quán)。土地是農(nóng)民的社會保障方式，土地被征收或流轉(zhuǎn)后，失地農(nóng)民應(yīng)獲得替代性的制度安排，確保農(nóng)民合法權(quán)益。

2.落實(shí)社保政策，不斷提高社會保障水平

堅(jiān)持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)原則，以“增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性”為重點(diǎn)，全面落實(shí)各項(xiàng)社會保障政策。一是加大資金投入。抓好相關(guān)文件落實(shí)，杜絕因病致貧、因病返貧現(xiàn)象；堅(jiān)持社會保障工作與全區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展相結(jié)合，在全區(qū)跨越式發(fā)展的整體框架下，制定全區(qū)“十三五”社會保障工作發(fā)展規(guī)劃，在財(cái)政預(yù)算的約束下找準(zhǔn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和建立社保的平衡點(diǎn)，使目標(biāo)更具有前瞻性和可操作性，力求精準(zhǔn)扶貧救助。二是擴(kuò)大社會保險(xiǎn)的覆蓋范圍。將低收入、低保障人群逐步向更高層次的社會保障方式轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)全民養(yǎng)老、全民醫(yī)療。結(jié)合勞動保障登記證和社會保險(xiǎn)登記證年檢、日常社會保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)稽核和專項(xiàng)檢查等時(shí)機(jī)，重點(diǎn)做到參保人員、繳費(fèi)基數(shù)的復(fù)核審查，杜絕盲報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象的發(fā)生。三是推進(jìn)社會保障有效銜接。切實(shí)做好失地農(nóng)民社會保障與城鎮(zhèn)社會保障體系的有效銜接，減少制度轉(zhuǎn)置成本；健全失地農(nóng)民社會保障內(nèi)容，并逐步納入工傷、生育和失業(yè)等險(xiǎn)種；在全省率先將因病、因?yàn)?zāi)等造成的“支出型貧困家庭”保障納入制度性和常態(tài)性救助，提升全民社會保障水平。

3.拓寬就業(yè)渠道，健全可持續(xù)的補(bǔ)償機(jī)制

一是將原來的村民自治組織轉(zhuǎn)換為社區(qū)管理模式，有效實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)換，徹底解決失地農(nóng)民身份模糊問題，為失地農(nóng)民提供可持續(xù)性社會保障服務(wù)。二是根據(jù)全區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，適度發(fā)展有一定技術(shù)含量、勞動力密集型新型服務(wù)業(yè)，創(chuàng)造新的就業(yè)崗位，為失地農(nóng)民和臨時(shí)失業(yè)人員盡可能提供更多就業(yè)渠道。三是大力開發(fā)公益性就業(yè)崗位和政府購崗，把解決新市民就業(yè)問題同加強(qiáng)城市環(huán)保、綠化、衛(wèi)生、治安、交通、便民服務(wù)等結(jié)合起來，使失地農(nóng)民既得到妥善安置，又使城市環(huán)境得到美化、優(yōu)化。

4.創(chuàng)造外部條件，增加失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入

一是鼓勵農(nóng)民理性投資，失地農(nóng)民通過自主經(jīng)營或理財(cái)?shù)确绞剑瑢?shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的保值增值。二是加強(qiáng)農(nóng)村集體“三資”管理和后續(xù)運(yùn)作，并處理好歷史遺留問題，增加失地農(nóng)民資產(chǎn)性收入比重。對于土地已基本征完或全部征完的“城中村”進(jìn)行分類改革：資產(chǎn)總量大、收入較穩(wěn)定的村，應(yīng)進(jìn)行股份制改革，量化到人；總量不大、收入不穩(wěn)定的村，可進(jìn)行資產(chǎn)托管、入股投資，量化到人；資產(chǎn)較少的村，應(yīng)優(yōu)先用于為村民辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)，提高其社會保障水平。三是加快農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，允許股權(quán)內(nèi)、外部自由轉(zhuǎn)讓，促進(jìn)資產(chǎn)的社會化。

5.優(yōu)化技能培訓(xùn)，健全失地農(nóng)民職業(yè)轉(zhuǎn)換的扶助機(jī)制

一是對失地農(nóng)民、失地農(nóng)民進(jìn)行高層次就業(yè)技能培訓(xùn)，注重結(jié)合本地實(shí)際就業(yè)需求及農(nóng)民自身的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，幫助他們實(shí)現(xiàn)就業(yè)理念的有效轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)自身就業(yè)的主動性。二是注重失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)技能培訓(xùn)，針對失地農(nóng)民在創(chuàng)業(yè)過程中可能出現(xiàn)的突出問題，制定切實(shí)有效的具體對策，為失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)提供各項(xiàng)扶持政策，扶持他們實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)、大眾創(chuàng)業(yè)。

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（作者單位：南京市建鄴區(qū)農(nóng)業(yè)水利技術(shù)推廣站、南京市建鄴區(qū)委辦公室、南京市建鄴區(qū)人社局）

DOI:10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.09.034