張學(xué)明

當(dāng)前，我國已進(jìn)入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的新常態(tài)，如何在新常態(tài)下，正確認(rèn)識(shí)、積極謀劃、科學(xué)規(guī)范、充分行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，是地方人大工作面臨的一個(gè)重要課題，也是推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的一個(gè)重要方面。

當(dāng)前，我國已進(jìn)入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的新常態(tài)，如何在新常態(tài)下，正確認(rèn)識(shí)、積極謀劃、科學(xué)規(guī)范、充分行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，是地方人大工作面臨的一個(gè)重要課題，也是推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的一個(gè)重要方面。特別是在“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的新常態(tài)下，地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)面臨著時(shí)代背景不一樣、已有基礎(chǔ)不一樣、思維方式不一樣、探索程度不一樣、行使結(jié)果不一樣等狀況，加強(qiáng)這方面的研究和探索尤其緊迫而重要。本文通過對浙江溫嶺行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的實(shí)踐分析，結(jié)合我國地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)存在的制度困境，探究有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的路徑和對策。

一、性質(zhì)與范圍

對于地方人大及其常委會(huì)來說，在三大職權(quán)中，重大事項(xiàng)決定權(quán)處于中心地位，是行使監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)的基礎(chǔ)。地方人大及其常委會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，既是實(shí)現(xiàn)黨對國家重大事務(wù)的主張經(jīng)過法定程序變成國家意志的重要途徑，又是體現(xiàn)人民當(dāng)家作主和主體地位的重要形式。它具有五大鮮明的特征：法定性、權(quán)威性、靈活性、全局性和人民性。一是法定性。行使重大事項(xiàng)決定權(quán)是憲法和法律所賦予人大及其常委會(huì)的權(quán)力。二是權(quán)威性。人大就本區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)作出的決定，是最具權(quán)威、法律效力最高的決策形式，具有法律強(qiáng)制力和約束力。三是靈活性。決定權(quán)的行使，可以起到法律的作用，也可以起到命令的作用；可以用來解決實(shí)體性問題，也可以用來解決程序性問題。它能夠起到補(bǔ)充人民代表大會(huì)其他三類職權(quán)、協(xié)助其他三類職權(quán)行使的作用。另外它適時(shí)變化，針對性強(qiáng)，可就一時(shí)一事作出決定，解決某一具體問題（蔡定劍：《中國人民代表大會(huì)制度》（第四版）第351頁）。四是全局性。人大討論形成的決議、決定，往往是關(guān)系國家或地方全局的重大事項(xiàng)。五是人民性。人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，實(shí)質(zhì)上是代表人民行使國家權(quán)力，這充分體現(xiàn)了國家一切權(quán)力屬于人民的根本原則。因此，在縣級人大的三項(xiàng)職權(quán)中，重大事項(xiàng)決定權(quán)應(yīng)當(dāng)處于中心地位，是最主要、最根本的職權(quán)。人大若能代表人民行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)，就能在一定意義上防止出現(xiàn)“人民形式上有權(quán)、實(shí)際上無權(quán)”的現(xiàn)象。

人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)是有法定范圍的，與黨委決策權(quán)，政治層面的路線、方針、政策的重大事項(xiàng)不一樣，與政府決策的具體執(zhí)行權(quán)也不同。黨委決策是一種政治決策，是實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨對地方領(lǐng)導(dǎo)的重要方式，體現(xiàn)黨對重大問題的決策權(quán)力。地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)是由人民授權(quán)，在憲法中明確規(guī)定的國家權(quán)力，決定轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)及生態(tài)文明建設(shè)等各方面的重大事項(xiàng)，體現(xiàn)了一切權(quán)力屬于人民的原則。

重大事項(xiàng)本身也是一個(gè)相對的、動(dòng)態(tài)的概念，具有很強(qiáng)的地區(qū)差異性和時(shí)間差異性，全國、省、市、縣、鄉(xiāng)級的重大事項(xiàng)不盡相同，這個(gè)地區(qū)與那個(gè)地區(qū)的重大事項(xiàng)也不盡相同，即便是同個(gè)地方，不同時(shí)期的重大事項(xiàng)也會(huì)有所不同。作為根本大法和全國性的法律，只能作原則性的規(guī)定，不可能把各地的具體實(shí)際都羅列出來。當(dāng)然，憲法和法律的原則性規(guī)定也是一把“雙刃劍”，既給各地預(yù)留了自由發(fā)揮的空間，也給各地帶來了具體界定的難題。

多年來，各地結(jié)合實(shí)際，設(shè)計(jì)了重大事項(xiàng)的范圍和程序規(guī)則。比如早在1996年，浙江省溫嶺市人大常委會(huì)就出臺(tái)了《關(guān)于市人民政府提請審議的“重大事項(xiàng)”和應(yīng)通報(bào)的“重要情況”及“決議、決定”執(zhí)行情況的反饋的規(guī)定》，里面規(guī)定了七個(gè)方面市政府應(yīng)提請市人大常委會(huì)審議決定的重大事項(xiàng)，以及十個(gè)方面市政府應(yīng)向市人大常委會(huì)通報(bào)的重要情況。2009年，溫嶺市人大常委會(huì)還專門出臺(tái)了《關(guān)于政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督的規(guī)定》，將3000萬元以上政府重大投資項(xiàng)目作為人大討論決定重大事項(xiàng)的重要內(nèi)容。

二、實(shí)踐與做法

重大事項(xiàng)決定權(quán)是1982年憲法明確規(guī)定的，而從1954年實(shí)行人民代表大會(huì)制度以來，溫嶺市人大及其常委會(huì)始終在積極探索實(shí)踐重大事項(xiàng)決定權(quán)的有效行使，并積累了一些比較可行的辦法和措施。

（一）行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的途徑

一是通過依法作出大會(huì)決定或設(shè)立大會(huì)議案，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度優(yōu)勢，通過人民代表大會(huì)會(huì)議，審議決定全市重大事項(xiàng)，依法作出相關(guān)的決議或決定。比如，早在1954年7月，溫嶺縣第一屆人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過《關(guān)于擁護(hù)國家對糧食實(shí)行預(yù)征派購的決議》；1996年3月，溫嶺市第十一屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過《關(guān)于加快發(fā)展我市普通高中教育和中等職業(yè)技術(shù)教育的決定》；1997年3月，溫嶺市第十一屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過《關(guān)于依法治市的決議》；1999年3月，溫嶺市第十二屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過《關(guān)于實(shí)施殯葬改革的決定》，這些決議、決定都有效促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展。從2007年市十四屆人民代表大會(huì)以來，溫嶺市探索建立大會(huì)表決決定議案制度，在每年人代會(huì)上，通過全體代表表決的方式，將代表10人以上聯(lián)名提出的涉及全局或重大民生的代表議案立為大會(huì)議案，作出相應(yīng)決定，并列入常委會(huì)年度重點(diǎn)工作，督促辦理落實(shí)。近年來先后把殯葬管理、食品安全、中心漁港建設(shè)、農(nóng)民建房、閑置土地清理、垃圾處理、污水處理、“五水共治”、交通治堵等立為大會(huì)議案，推進(jìn)區(qū)域重大事項(xiàng)問題的解決和落實(shí)。

二是通過作出人大常委會(huì)決定，推進(jìn)重大決策部署落實(shí)和重點(diǎn)區(qū)域發(fā)展。溫嶺市人大常委會(huì)圍繞重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目、重大民生事項(xiàng)、民主法治建設(shè)等重大事項(xiàng)，依法作出決議或決定，推動(dòng)區(qū)域發(fā)展。比如，1991年7月，溫嶺縣第十屆人大常委會(huì)第九次會(huì)議通過《關(guān)于建設(shè)江廈排澇隧洞工程的決議》，促進(jìn)建成溫黃平原金清水系三大治澇骨干工程，緩解了城市內(nèi)澇；1993年12月，溫嶺縣第十一屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過《關(guān)于加快東海塘內(nèi)高涂圍墾開發(fā)的決議》，促進(jìn)城市副中心東部新區(qū)的崛起；2001年7月，溫嶺市第十二屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議通過市政府關(guān)于調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的議案；2004年5月，溫嶺市第十三屆人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過《關(guān)于加強(qiáng)水資源保護(hù)開發(fā)利用的決定》，提出全面開工建設(shè)長潭水庫二期引水溫嶺配水工程，有效保障全市的飲用水安全；2004年7月，溫嶺市第十三屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過《關(guān)于建設(shè)生態(tài)市的決定》；2007年5月，溫嶺市第十四屆人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過《關(guān)于加強(qiáng)殯葬管理工作的決定》；2014年12月，溫嶺市第十五屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過《關(guān)于加強(qiáng)石塘石屋保護(hù)利用的決定》。這些常委會(huì)的決定或決議提出后，市人大常委會(huì)緊盯不放、常抓不懈，取得較好效果。