王柏榮

本文作者對(duì)人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的辦理提出了一種新的思路，這種分類辦理思路在實(shí)踐中未必行得通，但這種思路對(duì)我們進(jìn)一步細(xì)分代表建議，更有針對(duì)性地進(jìn)行分類辦理仍有所啟發(fā)。

對(duì)各方面工作提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)，是憲法和法律賦予人大代表參與管理國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)的基本權(quán)利，也是人大代表履職并監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)工作的重要形式。我國(guó)憲法、全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、地方組織法、代表法等都對(duì)此作了明確規(guī)定，各地方人大及其常委會(huì)也以法規(guī)形式出臺(tái)了人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的辦理規(guī)定及程序。

隨著社會(huì)發(fā)展和公民法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，人大代表就社會(huì)發(fā)展等各方面所提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)的數(shù)量呈不斷增長(zhǎng)趨勢(shì)。由此，地方各級(jí)人大如何進(jìn)一步完善代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的分類處理機(jī)制，提高辦理質(zhì)量和實(shí)效，做到“件件有落實(shí)，件件有成效”，這對(duì)于充分發(fā)揮代表權(quán)利，緊密聯(lián)系人民群眾有著重要意義。

一、人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的內(nèi)涵與歷史沿革

（一）建議、批評(píng)和意見(jiàn)的內(nèi)涵

“建議”，通常指向集體、領(lǐng)導(dǎo)等提出自己的主張。此種主張一般具有建設(shè)性、改良性、完善性和積極性。由此，建議一般是針對(duì)某人或某事提出的前瞻性主張，這種主張以改進(jìn)和完善工作為目的，具有健康積極的因素。“意見(jiàn)”，通常指對(duì)事情的一定的看法或想法，以及對(duì)人或事認(rèn)為不對(duì)而產(chǎn)生的不滿意的看法。此種看法一般針對(duì)問(wèn)題提出，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)性。同時(shí)，由于不認(rèn)同或不滿意某人或某事，使得意見(jiàn)具有較強(qiáng)的主觀性和評(píng)價(jià)性?！芭u(píng)”，則專指對(duì)缺點(diǎn)和錯(cuò)誤提出意見(jiàn)。由于是針對(duì)缺點(diǎn)和錯(cuò)誤行為提出的，批評(píng)具有較強(qiáng)的針對(duì)性、批判性和負(fù)面性。

由以上對(duì)于建議、批評(píng)和意見(jiàn)的內(nèi)涵分析可知，三者之間具有較大的區(qū)別。首先，語(yǔ)氣程度不同。建議語(yǔ)氣最為平和，且較為積極，其目的在于解決問(wèn)題。意見(jiàn)語(yǔ)氣則相對(duì)較強(qiáng)，包含有批評(píng)的意味，但也具有建設(shè)性意味。批評(píng)語(yǔ)氣則為最強(qiáng)，其直接指出錯(cuò)誤并加以評(píng)判，給人以心理壓力和消極感受。其次，針對(duì)對(duì)象不同。建議針對(duì)未來(lái)發(fā)展提出建設(shè)性意見(jiàn)，具有前瞻性和構(gòu)建性，意見(jiàn)則針對(duì)行為或事物狀態(tài)發(fā)表看法，是對(duì)現(xiàn)狀提出看法，批評(píng)則針對(duì)過(guò)去錯(cuò)誤的行為提出，是對(duì)過(guò)去的總結(jié)和教訓(xùn)。最后，地位不同。建議、意見(jiàn)的提出者與接受者之間一般處于平等地位，而批評(píng)的提出者與接受者之間的地位一般不平等，是上下級(jí)之間的關(guān)系。

建議、批評(píng)和意見(jiàn)的內(nèi)涵及其區(qū)別表明，地方人大及其常委會(huì)辦理代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)工作中，按照各自涵義和表達(dá)不同，將其進(jìn)行分類處理具有理論可行性。

（二）建議、批評(píng)和意見(jiàn)的歷史沿革

人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的產(chǎn)生與發(fā)展大體經(jīng)歷了兩個(gè)階段。第一階段為建議、批評(píng)和意見(jiàn)的提出。最早提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)的法律文本為1982年12月10日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》，其中第二十一條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出的對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)交由有關(guān)機(jī)關(guān)、組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)?！弊鞔艘?guī)定的緣由來(lái)源于對(duì)代表議案的細(xì)化分解，即為了提高代表的議案質(zhì)量，簡(jiǎn)化處理手續(xù)，將其中一部分“涉及問(wèn)題不屬于全國(guó)人大職權(quán)范圍的、大會(huì)不好通過(guò)實(shí)質(zhì)性決議、只能轉(zhuǎn)交有關(guān)方面研究處理”[1]的議案改稱為建議、批評(píng)和意見(jiàn)。此后，陸續(xù)通過(guò)的地方組織法、代表法以及各地的相關(guān)立法中都依據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》的規(guī)定，將建議、批評(píng)和意見(jiàn)從代表議案中分離出來(lái)，另作規(guī)定。

第二階段為建議、批評(píng)和意見(jiàn)的完善。2005年5月26日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮全國(guó)人大代表作用，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)制度建設(shè)的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱中央9號(hào)文件）。該文件指出，要建立健全人大代表依法履行職責(zé)的各項(xiàng)具體制度，并將完善代表建議工作制度、提高建議提出和處理的質(zhì)量作為要求之一。由此，中央9號(hào)文件極大地推動(dòng)了全國(guó)人大和地方人大及其常委會(huì)對(duì)于建議、批評(píng)和意見(jiàn)的辦理規(guī)定制度的完善與細(xì)化。在此文件的推動(dòng)下，代表法先后于2010年、2015年兩次進(jìn)行了修訂，北京、上海、重慶、黑龍江、浙江、安徽、山東、四川、云南、甘肅等地方人大及其常委會(huì)都陸續(xù)出臺(tái)或修訂了本地人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理的規(guī)定。

綜上，人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的立法經(jīng)歷了由與人大代表議案相混同到逐漸分離、由宏觀規(guī)定到微觀厘定、由中央立法到地方立法的歷史發(fā)展過(guò)程，這也象征了人大代表權(quán)利的不斷細(xì)化和充實(shí)。隨著這一趨勢(shì)的加強(qiáng)，代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的分類辦理工作也隨之展開(kāi)。

二、人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)分類辦理現(xiàn)狀

按照代表法、《全國(guó)人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)處理辦法》以及各地人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)處理辦法的規(guī)定，結(jié)合實(shí)際辦理狀況，各級(jí)人大及其常委會(huì)在辦理人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的工作程序方面，主要按照代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的提出、交辦、承辦和監(jiān)督檢查進(jìn)行。在辦理實(shí)施過(guò)程中，存在以下幾點(diǎn)問(wèn)題。

1.建設(shè)性意見(jiàn)多，批評(píng)類意見(jiàn)少。從人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的權(quán)利性質(zhì)看，建議、批評(píng)和意見(jiàn)是人大代表享有的一項(xiàng)整體性權(quán)利，這項(xiàng)權(quán)利又體現(xiàn)為代表就各方面工作提出建議的權(quán)利、提出批評(píng)的權(quán)利和提出意見(jiàn)的權(quán)利三個(gè)方面。而在實(shí)踐中，絕大多數(shù)人大代表都是以“關(guān)于某方面的建議”為題，向人大及其常委會(huì)提出建議， “批評(píng)”和“意見(jiàn)”的提法較少。雖然有部分代表在其建議文本中也指出了問(wèn)題和不當(dāng)?shù)淖龇ā⑶樾?，但從形式上看，代表批評(píng)和意見(jiàn)的文本仍較少。由此造成代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)權(quán)利行使“失衡”現(xiàn)象，使得權(quán)利缺乏全面性和形式上的完備性，一定程度影響了這項(xiàng)權(quán)利的落實(shí)。

2.按內(nèi)容和承辦機(jī)構(gòu)分類。目前，各地人大及其常委會(huì)在辦理人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)工作中，主要采取了兩種分類方式。一種是按照代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)涉及的內(nèi)容劃分，比如科教文衛(wèi)和體育方面，發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目方面，社會(huì)事業(yè)和公共事務(wù)方面，農(nóng)林牧漁和水利方面，工交、能源和郵電方面，財(cái)政、稅收和金融方面，城鄉(xiāng)建設(shè)、資源環(huán)境方面，行政法制、司法和廉政建設(shè)方面，人大工作方面，流通、旅游和服務(wù)方面，等等[2]。另一種是按照承辦部門及其職責(zé)范圍分類，比如同級(jí)人大及其常委會(huì)職權(quán)范圍的、同級(jí)人民政府職權(quán)范圍的、同級(jí)人民法院職權(quán)范圍的、同級(jí)人民檢察院以及其他機(jī)關(guān)和組織職權(quán)范圍的。以上兩種辦理方式注重代表提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)的涉及內(nèi)容以及承辦單位的職責(zé)范圍，是基于建議、批評(píng)和意見(jiàn)的宏觀分類。隨著國(guó)家民主法治化進(jìn)程的逐步深入和立法工作的不斷細(xì)化，對(duì)于辦理代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)提出了新要求，即不僅要關(guān)注辦理單位和辦理內(nèi)容，更應(yīng)關(guān)注并回應(yīng)人民和人大代表的“關(guān)切”與需求。由此，還需要探討更多、更為科學(xué)的分類辦理方式，以提高工作時(shí)效和辦理質(zhì)量。

3.辦理質(zhì)量與辦理效果。按照代表法、《代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)處理辦法》相關(guān)規(guī)定，人大代表提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)的受理機(jī)關(guān)為同級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)，具體負(fù)責(zé)承辦的部門包括同級(jí)人民政府及其部門，同級(jí)人民法院、檢察院等。目前，針對(duì)人大代表提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，各級(jí)人大及其常委會(huì)、各承辦單位主要采取“分類辦理，逐件答復(fù)”的方式，即先由人大及其常委會(huì)按照提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)的涉及內(nèi)容，結(jié)合承辦單位的職責(zé)范圍，將其進(jìn)行分類，后轉(zhuǎn)交給相關(guān)部門，由其負(fù)責(zé)答復(fù)代表個(gè)人。這種方式工作量大，一定程度可能導(dǎo)致辦理任務(wù)重的承辦單位無(wú)法按期、按質(zhì)地完成答復(fù)工作，影響辦理效果。

綜合以上問(wèn)題，就人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的辦理工作而言，需要提出更有效的分類方式，以提高辦理質(zhì)量和效果。

三、人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)分類辦理的可行性及建議

（一）按照建議、批評(píng)和意見(jiàn)分類處理機(jī)制的可行性分析

如前所述，人大代表提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)是法律規(guī)定的一項(xiàng)完整權(quán)利，具體包括建議、批評(píng)和意見(jiàn)三個(gè)方面的內(nèi)容。目前，各地人大及其常委會(huì)的有關(guān)部門在辦理代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)過(guò)程中，主要根據(jù)該項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容和承辦單位的職責(zé)范圍對(duì)其進(jìn)行分類處理。

針對(duì)存在問(wèn)題，可提出一種新的分類形式，即按照建議、批評(píng)和意見(jiàn)的性質(zhì)與程度不同，可將其分為建議類、批評(píng)類和意見(jiàn)類。依據(jù)三者間的不同和區(qū)別，對(duì)其進(jìn)行分類辦理，具有一定的可行性。

首先，三者分類辦理有利于引導(dǎo)代表提出意見(jiàn)和批評(píng)，打破以建議為主的局面，充實(shí)完善代表權(quán)利。一直以來(lái)，人大代表在行使提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)權(quán)利過(guò)程中，主要以建設(shè)性的建議為主，而忽略了批評(píng)和意見(jiàn)的提出。按照三者進(jìn)行分類辦理，能夠切實(shí)落實(shí)代表權(quán)利的充分行使，體現(xiàn)權(quán)利完整性。

其次，三者分類辦理有利于形成“倒逼”機(jī)制，提高辦理質(zhì)量。如果說(shuō)人大代表提出建議是基于積極解決問(wèn)題的視角，那么提出批評(píng)和意見(jiàn)則是基于對(duì)問(wèn)題未被解決或解決不徹底的視角。批評(píng)和意見(jiàn)具有否定和批評(píng)意味，需經(jīng)慎重思考提出。由此，可促使人大代表謹(jǐn)慎有效行使權(quán)利，有利于提高代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的提出質(zhì)量。同時(shí)，針對(duì)人大代表提出的批評(píng)、意見(jiàn)，承辦單位也會(huì)積極回應(yīng)，高度重視。

第三，三者分類辦理有利于科學(xué)管理。對(duì)于建議、批評(píng)和意見(jiàn)三類，按照其性質(zhì)和程度不同，在處理程序和時(shí)效上可分優(yōu)先級(jí)別。對(duì)于比較尖銳且關(guān)涉情況緊急的批評(píng)和意見(jiàn)，可優(yōu)先于代表建議處理，由此做到集中快速的落實(shí)重點(diǎn)問(wèn)題和重點(diǎn)事項(xiàng)，提高辦理實(shí)效和辦理質(zhì)量。

綜上，按照性質(zhì)和程度劃分建議、批評(píng)和意見(jiàn)三類并建立分類辦理機(jī)制，是以法治和民主主權(quán)的最新發(fā)展為基礎(chǔ)提出的，具有時(shí)代意義，具有可行性。

（二）基于建議、批評(píng)和意見(jiàn)分類辦理機(jī)制的建議

1.明確辦理標(biāo)準(zhǔn)。目前，各級(jí)人大及其常委會(huì)在分類辦理人大代表提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)過(guò)程中，主要采取兩種標(biāo)準(zhǔn)，一種是依據(jù)建議、批評(píng)和意見(jiàn)的內(nèi)容進(jìn)行分類，另一種是依據(jù)承辦單位的職責(zé)進(jìn)行分類，兩者都比較模糊。由此，建議在這兩種分類的基礎(chǔ)上，實(shí)施再分類，即按照建議的性質(zhì)進(jìn)行分類，將其分為建議類、意見(jiàn)類和批評(píng)類，提高辦理質(zhì)量和實(shí)效。

2.嚴(yán)格績(jī)效考核。即細(xì)化承辦單位考評(píng)細(xì)則，建立以自查機(jī)制為主，監(jiān)督為輔的績(jī)效考核機(jī)制。從辦理時(shí)效、辦理過(guò)程、辦理結(jié)果三方面實(shí)現(xiàn)全程監(jiān)督和考評(píng)，引導(dǎo)和加強(qiáng)承辦單位主動(dòng)辦理、依法辦理、規(guī)范辦理。

3.建立辦理過(guò)程和辦理結(jié)果公開(kāi)機(jī)制。圍繞建議、批評(píng)和意見(jiàn)三個(gè)方面，除涉密事項(xiàng)外，其余施行向代表公開(kāi)、向公眾公開(kāi)、向媒體公開(kāi)的機(jī)制。不僅要公開(kāi)針對(duì)建議和意見(jiàn)的辦理過(guò)程和結(jié)果，更要公開(kāi)針對(duì)批評(píng)的辦理過(guò)程與結(jié)果，運(yùn)用“倒逼機(jī)制”實(shí)現(xiàn)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的落實(shí)，以實(shí)質(zhì)化推進(jìn)人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)的分類處理辦法，促進(jìn)辦理出成效。

注釋：

[1]閆銳：《人大代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)法律問(wèn)題探析》，載《人大研究》2008年第5期。

[2]何曄暉：《推動(dòng)代表建議辦理的整體質(zhì)量再上新臺(tái)階——在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)交辦會(huì)上的講話》，載《中國(guó)人大》2011年第7期。

（作者系北京聯(lián)合大學(xué)人民代表大會(huì)制度研究所專職研究人員）