余宗良

[摘要]特大城市競(jìng)相申報(bào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，影響了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)參與國(guó)際治理的能力，造成了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的地方化。對(duì)此，應(yīng)該在制度理念上，確立法律下的先行先試；在制度內(nèi)容上，規(guī)范自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的基本問(wèn)題，完善頂層設(shè)計(jì)；在制度形式上，構(gòu)建中央立法、政策與地方立法、政策協(xié)同的制度體系。

[關(guān)鍵詞]特大城市 自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū) 制度解釋

[中圖分類(lèi)號(hào)]P291.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-6623（2016）01-0035-05

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)在于政府職能轉(zhuǎn)變、管理模式創(chuàng)新、貿(mào)易和投資便利化、推進(jìn)人民幣國(guó)際化的改革創(chuàng)新，為改革創(chuàng)新探索新模式、積累新經(jīng)驗(yàn)。鑒于特大城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心和交通樞紐，投資和貿(mào)易活躍，發(fā)展要素集聚，輻射帶動(dòng)力強(qiáng)，配套功能完善，必然是實(shí)施自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略的首選載體。2013年9月29日，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)成立。2013年11月，十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略意義，將選擇若干具備條件地方發(fā)展自由貿(mào)易園（港）區(qū)。隨后，國(guó)內(nèi)特大城市競(jìng)相申報(bào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。2015年4月21日，天津、廣東、福建三個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正式掛牌。目前，重慶、武漢、西安、成都、等特大城市正積極爭(zhēng)取進(jìn)入第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)行列。這有制度原因和瑕疵，亟待完善。

一、特大城市競(jìng)爭(zhēng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度成因

當(dāng)下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的政策主導(dǎo)增加了機(jī)會(huì)主義，為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的地方關(guān)系塑造了城市的強(qiáng)發(fā)展意愿，疊加自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)排他性的超常競(jìng)爭(zhēng)政策配置，必然促使特大城市競(jìng)爭(zhēng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。

（一）路徑依賴(lài)：政策主導(dǎo)的漸進(jìn)式改革之路

我國(guó)改革開(kāi)放的路徑是新舊兩種體制并存的雙軌制、試錯(cuò)式、漸進(jìn)式改革之路，主要表現(xiàn)為：利用現(xiàn)行組織資源，原則不觸及存量，減少摩擦成本，在體制外做增量改革，以增量促存量?jī)?yōu)化，非激進(jìn)性改革，先試錯(cuò)再推廣，從局部到整體的非均衡推進(jìn)（盛洪，2009）。這將在特定區(qū)域配置差異化的資源，從早年的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國(guó)家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，到當(dāng)下的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，一脈相承。史衛(wèi)民（2011）把這概括為政策主導(dǎo)型的漸進(jìn)式改革，即先政策試點(diǎn)、再法律規(guī)范的經(jīng)驗(yàn)式模式。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)亦然，制度配置政策主導(dǎo)、立法滯后。截至2015年12月15日，據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，針對(duì)四大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，從中央到地方密集出臺(tái)支持政策，涉及綜合、金融、商務(wù)、文化、專(zhuān)業(yè)服務(wù)業(yè)、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、工商、財(cái)稅、司法、人才等領(lǐng)域，其中上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)128項(xiàng)政策、天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)57項(xiàng)政策、廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)139項(xiàng)政策、福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)72項(xiàng)政策。而法律安排寥寥無(wú)幾。這意味著，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的申報(bào)、建設(shè)等缺少法律的剛性保障和約束，存在一定的失范性，如準(zhǔn)入、變更、退出條件不明確，評(píng)估體系不健全，缺少上位法支撐。這必然導(dǎo)致地方機(jī)會(huì)主義，八仙過(guò)海、各顯神通，競(jìng)相申報(bào)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。

（二）特大城市競(jìng)爭(zhēng)需求：中國(guó)式增長(zhǎng)市場(chǎng)的宏觀制度安排

中國(guó)30多年來(lái)的“增長(zhǎng)之謎”在于做對(duì)了地方政府的激勵(lì)，創(chuàng)造了地方競(jìng)爭(zhēng)。改革開(kāi)放以來(lái)，立法、行政及經(jīng)濟(jì)分權(quán)，政治錦標(biāo)賽和層層承包的合約安排等分權(quán)化改革，以及發(fā)展共識(shí)、士大夫精神等一系列正式、非正式制度安排，條塊體制構(gòu)建的M型組織結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造了“中國(guó)特色的維護(hù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦制”，使地方政府有了精心經(jīng)營(yíng)轄區(qū)的政治和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，制造了地方競(jìng)爭(zhēng)（張五常，2009；張軍等，2008）。殷存毅等（2010）將經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)所形成的地方競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象解釋為“中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)市場(chǎng)”，并明確了市場(chǎng)角色、主體及其條件、交換對(duì)象、衡量尺度等要素，如表1所示。

（三）超強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)資源供給：自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的微觀超自主體制安排

由于城市競(jìng)爭(zhēng)的增長(zhǎng)市場(chǎng)安排，獲取競(jìng)爭(zhēng)資源，則成為城市經(jīng)營(yíng)者的必要工作。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是國(guó)家重大戰(zhàn)略，國(guó)家對(duì)其超強(qiáng)資源配置所形成的超自主體制結(jié)構(gòu)滿足了城市競(jìng)爭(zhēng)需求。超自主體制是指，為增加外部體制對(duì)試驗(yàn)區(qū)的正能量輸送，減少負(fù)面影響，構(gòu)建“封閉運(yùn)行”的小環(huán)境，保障小范圍的試錯(cuò)，安排極強(qiáng)的自主體制，創(chuàng)造了極強(qiáng)的政治和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

1.政治激勵(lì)安排

一是特殊的政策安排。對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行非均衡的選擇性、排他性政策資源配置，不斷試錯(cuò)，以形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。二是干部高配。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)體制的行政級(jí)別高于橫向協(xié)調(diào)的周邊區(qū)域和所在市的有關(guān)部門(mén)，一把手由所在地省市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。三是高層領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注。鑒于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的國(guó)家戰(zhàn)略意義，構(gòu)建了直通車(chē)機(jī)制，如副總理牽頭的協(xié)調(diào)機(jī)制、各省市主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組等。同時(shí)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)非常關(guān)注。四是決策自主化。中央省市充分放權(quán)，中央事權(quán)尤其是金融、財(cái)稅、海關(guān)，將改革創(chuàng)新舉措優(yōu)先在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)；地方事權(quán)，賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)省一級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限；黨工委、管委會(huì)、國(guó)資公司“三位一體”。

2.經(jīng)濟(jì)激勵(lì)績(jī)效

得益于超自主體制的特殊安排，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)自2015年4月21日掛牌或擴(kuò)容之后，短期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)井噴式增長(zhǎng)（如表2、3）。

二、競(jìng)相申報(bào)自貿(mào)區(qū)的主要問(wèn)題

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是國(guó)家戰(zhàn)略，應(yīng)由中央主導(dǎo)，不宜由地方主導(dǎo)實(shí)施；自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試權(quán)需要法律的賦予，是“法律下的先行先試”，這是國(guó)際通行的規(guī)則。但是，為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的大國(guó)體制安排和超自主的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)微觀體制，疊加政策主導(dǎo)的機(jī)會(huì)主義，影響了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)參與國(guó)際治理的能力，造成了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的地方化趨勢(shì)，影響了其戰(zhàn)略功能實(shí)現(xiàn)。

（一）影響了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)參與國(guó)際治理的“可置信的承諾”

當(dāng)下，美國(guó)主導(dǎo)的TTP（跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定）、TTIP（跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議）和TISA（服務(wù)貿(mào)易協(xié)定）等代表了國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的未來(lái)趨勢(shì)。為了獲取新一代國(guó)際貿(mào)易規(guī)則的話語(yǔ)權(quán)，國(guó)家明確要求自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際投資和貿(mào)易規(guī)則，試錯(cuò)對(duì)外自由貿(mào)易區(qū)談判中具有共性的難點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題，通過(guò)在局部地區(qū)進(jìn)行壓力測(cè)試，積累防控和化解風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，探索最佳開(kāi)放模式。但是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度安排的政策主導(dǎo)，增加了機(jī)會(huì)主義。楊小凱等人（2003）指出，當(dāng)政府不受任何約束，無(wú)法克服國(guó)家機(jī)會(huì)主義時(shí)，將無(wú)法向市場(chǎng)提供可置信的承諾。在法治國(guó)家，遵從法律下的自由，強(qiáng)調(diào)法治規(guī)則下的選擇。例如，美國(guó)于1934年頒布了《對(duì)外貿(mào)易區(qū)法案》，歐盟于1994年頒布了《歐共體海關(guān)法典》，新加坡于1969年發(fā)布了《自由貿(mào)易園區(qū)法》，韓國(guó)于1998年頒布了《關(guān)稅自由區(qū)特別法》。法治國(guó)家對(duì)行政的控制有兩大基本原則。一是法律保留原則。要求行政活動(dòng)必須有法律做依據(jù)。二是法律優(yōu)先原則。要求任何行政活動(dòng)都不得違反法律，且行政措施不能自我授權(quán)而在事實(shí)上廢止、變更法律。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試權(quán)配置的運(yùn)行邏輯應(yīng)該是：統(tǒng)一立法明確準(zhǔn)人、變更、退出條件——按法定權(quán)限和程序報(bào)批和追究責(zé)任——按照法律規(guī)定投入財(cái)稅、土地、人力等要素及進(jìn)行制度創(chuàng)新。但實(shí)際運(yùn)行是：（1）“政策下的選擇”。運(yùn)行邏輯表現(xiàn)為：行政決策設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及管理體質(zhì)→報(bào)批但準(zhǔn)入條件不明確→進(jìn)行立法或不予立法→創(chuàng)新要素的選擇性和排他性投入。（2）設(shè)立依據(jù)行政化、政策化。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是有國(guó)務(wù)院的行政決策而設(shè)，隨后國(guó)務(wù)院發(fā)出通知；天津、廣東、福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)則依據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定：“在推進(jìn)現(xiàn)有試點(diǎn)基礎(chǔ)上，選擇若干具備條件地方發(fā)展自由貿(mào)易園（港）區(qū)?！庇芍泄仓醒胝尉譀Q策，國(guó)務(wù)院發(fā)通知。（3）準(zhǔn)入、變更、退出、條件行政化。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立條件、程序、時(shí)限不明確，擴(kuò)區(qū)調(diào)整如上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的變更條件、程序任意化，退出條件未明確。（4）“特權(quán)”配置政策化。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革涉及金融、外貿(mào)、海關(guān)等中央事權(quán)，在中央層面，除了全國(guó)人大常委決定“三資法”有關(guān)行政審批規(guī)定的暫時(shí)調(diào)整適用外，投資和貿(mào)易便利化改革、金融和人民幣國(guó)際化改革、國(guó)際航運(yùn)制度改革等先行先權(quán)由政策配置。

（二）造成了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的地方化趨向

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放事關(guān)全局，理應(yīng)由中央主導(dǎo)，但是在實(shí)際運(yùn)行中行政化，呈現(xiàn)出地方化的趨勢(shì)。

1.地方申報(bào)和中央審批的運(yùn)行邏輯

由地方擬定申報(bào)方案，與中央進(jìn)行多輪博弈，中央審批并以通知的形式下發(fā)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)涉及多個(gè)片區(qū)的，或由省政府下發(fā)具體建設(shè)方案的通知，如廣東?。换蛴筛髌瑓^(qū)所在地政府?dāng)M定具體方案申報(bào)，報(bào)省政府審批，如福建省。

2.在總體方案中明確地方的主導(dǎo)責(zé)任

目前，國(guó)務(wù)院分別下發(fā)的四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)方案中，非常明確地強(qiáng)調(diào)了上海市政府、天津市政府、廣東省政府、福建省政府的主導(dǎo)責(zé)任，要求各地方要精心組織好《方案》的實(shí)施工作。重大問(wèn)題，要及時(shí)向國(guó)務(wù)院請(qǐng)示報(bào)告。相應(yīng)，在各省也以通知的形式，層層轉(zhuǎn)包，下發(fā)具體化的建設(shè)方案，并要求各片區(qū)所在地的市政府加強(qiáng)組織實(shí)施。如廣東省“通知”要求廣州南沙、深圳前海蛇口、珠海橫琴三片區(qū)的所在地政府加強(qiáng)組織實(shí)施，遇到問(wèn)題，徑向廣東省自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)辦公室反饋；福建省政府“批復(fù)”要求廈門(mén)市政府、福州市政府要精心組織好實(shí)施工作，對(duì)《實(shí)施方案》實(shí)施中的重大問(wèn)題，要及時(shí)向省政府請(qǐng)示報(bào)告。由于城市競(jìng)爭(zhēng)的增長(zhǎng)市場(chǎng)宏觀體制和超自主的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)體制安排，地方有更強(qiáng)的發(fā)展非理性意愿和動(dòng)力，加之中央對(duì)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的地方化安排，政策主導(dǎo)的模糊化、任意化，法律的剛性保障和約束不夠，相應(yīng)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新就依賴(lài)于中央對(duì)地方的相機(jī)性分配，支撐體系與戰(zhàn)略定位錯(cuò)位，任務(wù)的完成和功能的發(fā)揮受到了影響。這必然造成各地一哄而上，進(jìn)一步加劇自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的地方化。

三、構(gòu)建完善的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度體系

戴維·菲尼（1992）將制度分為三種類(lèi)型：一是憲法秩序。規(guī)定和確立集體選擇的條件和基本規(guī)則，這些屬于規(guī)則的規(guī)則，調(diào)整包括確立生產(chǎn)、交換和分配等基礎(chǔ)性問(wèn)題。二是制度安排。是在憲法秩序框架內(nèi)的法律、規(guī)章、組織和合同。三是規(guī)范性行為規(guī)則，即各項(xiàng)公共政策。我國(guó)的大國(guó)體制，各地差異較大，在大轉(zhuǎn)型的不確定環(huán)境下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放需要在“法治下的選擇”中央立法與地方立法、各級(jí)政府公共政策的制度體系。

（一）制度理念上：強(qiáng)調(diào)法律下的先行先試

楊小凱等人（2003）認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與制度轉(zhuǎn)軌相伴生，當(dāng)下，國(guó)家在探索正確處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，由市場(chǎng)起決定性作用，充分利用國(guó)際和國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)，選擇了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試。換言之，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)選擇是在市場(chǎng)規(guī)則在資源配置中起決定性作用的試錯(cuò)區(qū)。“選擇市場(chǎng)作為人們的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)則，就意味著人們奉行一致同意的規(guī)則”（唐壽寧，2009）。這種合意是對(duì)法治下的權(quán)力認(rèn)可，試驗(yàn)區(qū)權(quán)力應(yīng)在法治下配置。

（二）制度內(nèi)容上：規(guī)范自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的基本問(wèn)題，完善頂層設(shè)計(jì)

1.法律地位問(wèn)題。明確自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)作為功能區(qū)而不是行政區(qū)的法律地位，構(gòu)建服務(wù)型政府，但機(jī)構(gòu)設(shè)置不同于行政區(qū)，避免向傳統(tǒng)體制復(fù)歸。同時(shí)，界定管理機(jī)構(gòu)的行政主體資格，目前地方立法將試驗(yàn)區(qū)管委會(huì)界定為派出機(jī)構(gòu)如上海，但是派出機(jī)構(gòu)不具有獨(dú)立法律主體地位，行為缺失合法性。

2.選擇性適用法律問(wèn)題。目前，四大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)調(diào)整適用“三資法”，采取的是向全國(guó)人大常委會(huì)個(gè)案性的上報(bào)做法。對(duì)于此類(lèi)做法，可以在統(tǒng)一立法中規(guī)定，只要是試驗(yàn)區(qū)，就自動(dòng)調(diào)整適用相關(guān)法律。

3.準(zhǔn)入、變更、退出條件問(wèn)題。嚴(yán)格按照戰(zhàn)略定位，明確準(zhǔn)人、變更、退出條件，寧缺毋濫，避免終身制。目前，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)條件模糊，隨意性大，公眾參與性少，缺少公開(kāi)性、指引性、評(píng)估性、可問(wèn)責(zé)性，增加了機(jī)會(huì)主義。

4.基本運(yùn)行規(guī)則問(wèn)題。對(duì)標(biāo)TTP、TTIP、TISA等新一代國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易和投資規(guī)則；開(kāi)展金融創(chuàng)新，有序推動(dòng)人民幣國(guó)際化、利率和匯率市場(chǎng)化；知識(shí)產(chǎn)權(quán)有效保護(hù)，參照國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，主動(dòng)調(diào)整勞工、環(huán)境與競(jìng)爭(zhēng)政策等；市場(chǎng)安全高效，創(chuàng)設(shè)功能監(jiān)管、混業(yè)監(jiān)管的一體化金融監(jiān)管機(jī)制，構(gòu)建綜合執(zhí)法的大執(zhí)法體制，實(shí)施反壟斷和安全審查，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，構(gòu)建行業(yè)自治、社會(huì)信用和消費(fèi)者權(quán)益立體保障的協(xié)同治理機(jī)制；構(gòu)建國(guó)際化的仲裁糾紛解決機(jī)制和有序推進(jìn)試錯(cuò)東道國(guó)和投資者糾紛解決機(jī)制。

5.中央責(zé)任主體問(wèn)題。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)本應(yīng)主要屬于中央事務(wù)，大多數(shù)改革涉及中央事權(quán)如財(cái)稅、金融、海事、海關(guān)等，但實(shí)施責(zé)任主體卻地方化，地方只好“跑部前進(jìn)”，“一事一報(bào)”。中央相對(duì)于地方具有壟斷性資源優(yōu)勢(shì)，應(yīng)將中央政府及各部委確立為主要建設(shè)責(zé)任主體，將責(zé)任配置給更有資源優(yōu)勢(shì)的主體。

6.分類(lèi)管控體系問(wèn)題。大國(guó)體制與地方差異性并存，應(yīng)根據(jù)“地方性知識(shí)”進(jìn)行分類(lèi)管控，匹配不同資源，構(gòu)建統(tǒng)一性和差異性相協(xié)同的管控體系。如廣東自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的粵港澳合作特色、福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的海峽兩岸合作特色，相應(yīng)目標(biāo)任務(wù)、創(chuàng)新手段、試驗(yàn)重點(diǎn)、考核評(píng)估等資源配置上應(yīng)注重獨(dú)特性。

7.容錯(cuò)機(jī)制問(wèn)題。改革創(chuàng)新、先行試錯(cuò)存在一定風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)施的過(guò)程中，難免發(fā)生錯(cuò)誤。應(yīng)允許目的符合定位和任務(wù)使命，并沒(méi)牟取單位和個(gè)人私利，按程序公開(kāi)公平公正決策，內(nèi)容不違反現(xiàn)行基本法規(guī)定和過(guò)失行政的基礎(chǔ)上，構(gòu)建改革創(chuàng)新的容錯(cuò)免責(zé)、減責(zé)機(jī)制，做對(duì)改革試錯(cuò)的激勵(lì)。

8.競(jìng)合關(guān)系問(wèn)題。明確自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的國(guó)際合作、國(guó)內(nèi)合作方向，確定差異化的試錯(cuò)原則，明確可復(fù)制可推廣的制度標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限，避免試驗(yàn)區(qū)相互之間和試驗(yàn)區(qū)各片區(qū)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)

（三）制度形式上，構(gòu)建中央統(tǒng)一立法、政策與地方配套法規(guī)、政策的制度體系

1.制定統(tǒng)一立法。在四大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案中，強(qiáng)調(diào)了構(gòu)建“法治化、國(guó)際化的營(yíng)商環(huán)境”，但這不能依賴(lài)地方。當(dāng)下，中央應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)法，規(guī)定自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的共性事項(xiàng)，將目前個(gè)案化的做法提取公因式為一般性的規(guī)定。

2.地方法規(guī)規(guī)章的制定與完善。保持法制統(tǒng)一。各地根據(jù)統(tǒng)一立法制定、修訂自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的地方性法規(guī)、規(guī)章；地方性知識(shí)的創(chuàng)造性執(zhí)行。結(jié)合本地實(shí)際情況，依據(jù)上位法，運(yùn)用地方立法權(quán)尤其是深圳特區(qū)、珠海特區(qū)、廈門(mén)特區(qū)的特區(qū)立法權(quán)，進(jìn)一步將上位法規(guī)定的進(jìn)一步細(xì)化、具體化。

3.部門(mén)規(guī)章的制定與完善。中國(guó)的條塊體制，政府職權(quán)更多是部門(mén)職權(quán)，各劃出一地盤(pán)，出臺(tái)不同的政策扶持。統(tǒng)一立法的出臺(tái)，規(guī)定部門(mén)的實(shí)施責(zé)任，各部門(mén)要據(jù)此進(jìn)行制定、完善部門(mén)規(guī)章。

4.配套政策的制定與完善。在稅收優(yōu)惠政策即將取消的大勢(shì)之下，各項(xiàng)可復(fù)制、可推廣的體制機(jī)制創(chuàng)新將成為主流。這對(duì)公共政策的宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)能力提出了更高的要求，發(fā)揮好政策靈活性、針對(duì)性強(qiáng)的比較優(yōu)勢(shì)，對(duì)新問(wèn)題、新情況進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，在法治下構(gòu)建支撐試驗(yàn)區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的政策體系。

5.培育區(qū)域誠(chéng)信文化和自治性行業(yè)規(guī)則。試驗(yàn)區(qū)是個(gè)制度空間，正式規(guī)則和非正式規(guī)則交相呼應(yīng)。要培育恪守行業(yè)規(guī)范、嚴(yán)控產(chǎn)品質(zhì)量、遵守契約精神的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)文化；構(gòu)建行業(yè)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)行業(yè)自治服務(wù)能力；培育不斷創(chuàng)新、試錯(cuò)容錯(cuò)的創(chuàng)新文化，加強(qiáng)集群治理，避免發(fā)生損害可持續(xù)發(fā)展的道德風(fēng)險(xiǎn)，提升試驗(yàn)區(qū)的軟實(shí)力。競(jìng)爭(zhēng)不宜是機(jī)會(huì)主義盛行下的競(jìng)爭(zhēng)，而應(yīng)是“法律下的競(jìng)爭(zhēng)”。當(dāng)下，競(jìng)爭(zhēng)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)剛開(kāi)局，需要不斷試錯(cuò)，亟待試驗(yàn)區(qū)可持續(xù)發(fā)展的制度體系安排，杜絕柳會(huì)主義。

（責(zé)任編輯：廖令鵬）