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[摘要]“環(huán)境友好”硬約束與“連片”、“特困”雙重困境，使區(qū)域性整體貧困的解決需要全方位、強(qiáng)力度的“四維”動力機(jī)制支撐?！八木S”動力機(jī)制包括中央政府的宏觀調(diào)控機(jī)制、特困地區(qū)的自我發(fā)展機(jī)制、生態(tài)受益地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以及貫穿始終起決定作用的市場機(jī)制。中央政府、特困地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)三方合力，特惠政策與市場機(jī)制聯(lián)手提升連片特困地區(qū)自我發(fā)展能力，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人口資源環(huán)境的協(xié)調(diào)共贏。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域性整體貧困 四維動力機(jī)制 宏觀調(diào)控機(jī)制 自我發(fā)展機(jī)制生 態(tài)補(bǔ)償機(jī)制 市場機(jī)制

[中圖分類號]C913 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2016）01-0095-06

近年來，黨和政府把扶貧工作擺到更加突出的位置，大力度、寬領(lǐng)域、多層次向前推進(jìn)。從2011年到2015年，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金從272億元增長到467.45億元，幾乎翻了一番。十八屆五中全會提出了全面建成小康社會新的目標(biāo)要求，其中在扶貧領(lǐng)域的目標(biāo)為：我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。

本文提出“環(huán)境友好”硬約束與“連片”、“特困”雙重困境，使區(qū)域性整體貧困的解決必需全方位、強(qiáng)力度的“四維”動力機(jī)制支撐。這里的“四維”動力機(jī)制是指中央政府的宏觀調(diào)控機(jī)制（含扶貧開發(fā)和縱向生態(tài)補(bǔ)償）、特困地區(qū)的自我發(fā)展機(jī)制、生態(tài)受益地區(qū)的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及貫穿始終、起決定作用的市場機(jī)制。機(jī)制核心是連片特困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的臨界需求；內(nèi)在機(jī)理是（中央政府、特困地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)）三方合力發(fā)展，特惠政策與市場機(jī)制聯(lián)手推動；機(jī)制目標(biāo)是大幅提升連片特困地區(qū)自我發(fā)展能力，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與人口資源環(huán)境的協(xié)調(diào)共贏。

一、宏觀調(diào)控機(jī)制

四維動力機(jī)制的原動力來源于中央政府的宏觀調(diào)控。宏觀調(diào)控機(jī)制是推動四維動力機(jī)制良性運(yùn)轉(zhuǎn)的“發(fā)動機(jī)”。所謂宏觀調(diào)控機(jī)制是指中央政府將政策扶持與市場機(jī)制有機(jī)結(jié)合，對連片特困地區(qū)實(shí)施扶貧開發(fā)政策，以強(qiáng)力推動連片特困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展，著力縮小連片特困地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展落差。連片特困地區(qū)資源優(yōu)勢的發(fā)揮和限制因素的突破都有賴于中央政府宏觀調(diào)控機(jī)制。中央政府的宏觀調(diào)控機(jī)制分為四個(gè)層面：人力資源政策、財(cái)稅政策、產(chǎn)業(yè)政策以及特惠政策。

（一）人力資源政策，保障連片特困地區(qū)對“最活躍的生產(chǎn)要素”的需求

早在2006年10月，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確要求：健全國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的公務(wù)員工資制度，規(guī)范地區(qū)津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，完善艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼制度。但時(shí)至今日地區(qū)間收入差距仍呈加大趨勢。縣域經(jīng)濟(jì)本就位于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的低梯度地區(qū)，而特困片區(qū)的縣域更是成為極低梯度地區(qū)，極度缺乏對各類專業(yè)技術(shù)人才和創(chuàng)新人才的吸引力。環(huán)首都貧困縣流傳著“翻過一座山，工資翻三番”的說法，北京自然對周邊貧困縣的人力資源產(chǎn)生了強(qiáng)有力的虹吸效應(yīng)。這種單向的人力資源流動在貧困地區(qū)和發(fā)達(dá)城市之間極為普遍。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》明確規(guī)定：引導(dǎo)大中專畢業(yè)生到貧困地區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。對長期在貧困地區(qū)工作的干部要制定鼓勵(lì)政策，對各類專業(yè)技術(shù)人員在職務(wù)、職稱等方面實(shí)行傾斜政策……帶領(lǐng)貧困群眾脫貧致富有突出成績的村干部，可按有關(guān)規(guī)定和條件優(yōu)先考錄為公務(wù)員。但據(jù)調(diào)查，該項(xiàng)政策在絕大多數(shù)貧困地區(qū)并未落到實(shí)處，而且很難落到實(shí)處，因?yàn)榇蠹叶际恰伴L期在貧困地區(qū)工作的干部”，政策無從傾斜。公務(wù)員考錄主要比拼的是文化知識、應(yīng)試能力以及社會關(guān)系，但這三方面顯然都不是村干部的優(yōu)勢。且往往由于貧困地區(qū)的設(shè)施環(huán)境、收入水平和就業(yè)創(chuàng)業(yè)等發(fā)展機(jī)會遠(yuǎn)不如大中城市，諸多大中專畢業(yè)生寧愿在大中城市漂著，也不愿回貧困地區(qū)就業(yè)創(chuàng)業(yè)?，F(xiàn)行人力保障和加強(qiáng)基層組織建設(shè)等政策措施的力度，遠(yuǎn)不足以與市場機(jī)制下人力資源外流力量相抗衡。源于此，人才外流是貧困地區(qū)普遍面臨的嚴(yán)重問題，是制約貧困地區(qū)自我發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸，也必是今后中央政府支持連片特困地區(qū)發(fā)展的政策著力點(diǎn)。

（二）財(cái)稅政策，助力連片特困地區(qū)擺脫生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的雙重壓力

一方面，縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)和發(fā)展水平差距需要調(diào)整財(cái)稅政策。公共服務(wù)差距既根源于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和與之密切相關(guān)的政府可用財(cái)力的差距，又會以乘數(shù)效應(yīng)加劇各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府可用財(cái)力的差距，從而使特困地區(qū)陷入靠自身力量難以自拔的貧困陷阱。公共服務(wù)水平的落后，嚴(yán)重削弱了特困地區(qū)的自我發(fā)展能力。

另一方面，弱化生態(tài)功能區(qū)地方政府追逐GDP的動力，也需調(diào)整財(cái)稅政策。生態(tài)功能區(qū)與連片特困地區(qū)有很大交集。結(jié)合《六盤山區(qū)等11個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)分縣名單》和《國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)名錄》進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)的436個(gè)縣級行政區(qū)中，有251個(gè)屬于連片特困縣，占57.6%。而貧困往往是生態(tài)破壞難以杜絕的誘因，是生態(tài)建設(shè)乏力的根源。盡管，2014年中組部出臺《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，明確提出政績考核“不簡單以GDP論英雄”，并強(qiáng)調(diào)“對生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，重點(diǎn)考核扶貧開發(fā)成效?！钡聦?shí)上，“扶貧開發(fā)成效”的兩個(gè)重要衡量指標(biāo)——扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況、貧困人口就業(yè)增收情況，都與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r密切相關(guān)。而且，在“分灶吃飯”的財(cái)稅體制下，不發(fā)展經(jīng)濟(jì)，則地方政府可用財(cái)力匱乏，無錢搞設(shè)施建設(shè)、無錢發(fā)展公共事業(yè)，甚至因無力提供配套資金而坐失好項(xiàng)目，進(jìn)而使當(dāng)?shù)匕l(fā)展境況雪上加霜。要讓地方政府從根本上弱化追逐GDP的動力，歸根結(jié)底是調(diào)整財(cái)稅政策，增加對連片特困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付、增加生態(tài)建設(shè)投入和生態(tài)補(bǔ)償。只有讓連片特困地區(qū)既“綠起來”又“富起來”，才能真正實(shí)現(xiàn)人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展和區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

事實(shí)上，連片特困地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)的巨大發(fā)展差距在很大程度上源于其地理區(qū)位、資源稟賦的差別和與之相適應(yīng)的區(qū)域功能定位、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及適用政策的不同。近期，特困地區(qū)提高公共服務(wù)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生態(tài)建設(shè)能力都離不開中央政府的大力支持。從當(dāng)前區(qū)域發(fā)展的巨大差距看，中央政府用于縮小區(qū)域發(fā)展差距、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段，不僅是必須的，而且要進(jìn)一步加大力度。

（三）產(chǎn)業(yè)政策，著力培育連片特困地區(qū)的自我發(fā)展能力

若沒有產(chǎn)業(yè)支撐，連片特困地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和扶貧開發(fā)都只是空談。但連片特困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展恰恰面臨著：原有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)難以滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和居民就業(yè)增收的需要；容易招商引資的產(chǎn)業(yè)不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域功能定位；符合國家產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域功能定位的綠色產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)難以招引的窘境。

2014年中央扶貧開發(fā)工作會議，提到要組織實(shí)施10項(xiàng)重點(diǎn)扶貧開發(fā)工作，其中8項(xiàng)涉及的是基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，僅2項(xiàng)工作屬于產(chǎn)業(yè)發(fā)展：一是特色產(chǎn)業(yè)增收，包括養(yǎng)殖、種植、林下經(jīng)濟(jì)、花卉苗木培育、設(shè)施農(nóng)業(yè)等增收項(xiàng)目。二是鄉(xiāng)村旅游扶貧。

但是，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)極易受氣候條件、市場供求左右，即使在平原地區(qū)，如果不是規(guī)?；N養(yǎng)業(yè)，也僅能解決溫飽問題，難以實(shí)現(xiàn)增收致富。而且，從諸多案例可以看出，豐產(chǎn)未必豐收。農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，一定要對其復(fù)雜性、長期性和風(fēng)險(xiǎn)性有足夠認(rèn)識和對策措施。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)、低效天性決定了農(nóng)業(yè)無論在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)源建設(shè)還是在農(nóng)民增收方面，都難以起到穩(wěn)定的支柱作用。

連片特困地區(qū)一般海拔很高、地形復(fù)雜、氣候惡劣，這樣的地理氣候條件更不適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。還有些地區(qū)生態(tài)功能很重要或者生態(tài)很脆弱，政策要求退耕、退牧。此外，連片特困地區(qū)中很多地方屬于交通不便、山窮水惡，甚至連飲水都成問題的深山區(qū)、高寒區(qū)，這類地區(qū)的旅游資源也不可寄予厚望。如果僅僅把發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、旅游業(yè)作為扶貧開發(fā)產(chǎn)業(yè)，效果難如人意。因此，連片特困地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的著力點(diǎn)不宜鎖定在種養(yǎng)業(yè)、旅游業(yè)，而應(yīng)放眼于能為貧困人口提供就業(yè)崗位的所有產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，大力支持工商等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。只有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)才能實(shí)現(xiàn)富民與強(qiáng)縣的雙贏，才能使貧困人口擺脫“靠天吃飯”的命運(yùn)，才能使扶貧事業(yè)突破“因?yàn)?zāi)返貧”的困境。

（四）特惠政策，引導(dǎo)、激活市場機(jī)制的關(guān)鍵性制度安排

沒有中央政府特惠政策的引導(dǎo)、激活，連片特困地區(qū)的市場機(jī)制難以充分發(fā)育。中央政府宏觀調(diào)控機(jī)制是引導(dǎo)、激活市場機(jī)制、使之在資源配置中真正發(fā)揮決定性作用的關(guān)鍵制度安排。連片特困地區(qū)的發(fā)展不可能不依靠中央政府的扶持，但也不可能永遠(yuǎn)依賴中央政府的扶持，只有市場機(jī)制，才能從根本上增強(qiáng)連片特困地區(qū)的“造血”功能——自我發(fā)展能力。

我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程證明，市場機(jī)制這只“看不見的手”能否發(fā)揮作用，能發(fā)揮多大作用，在很大程度上要看政府這只“看得見的手”給它多大空間和自由度。眾所周知，如果沒有經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊政策和優(yōu)惠措施，就沒有深圳、珠海、汕頭、廈門、海南五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)達(dá)繁榮。而環(huán)京津貧困帶的長期存在，以及京津與河北交接地區(qū)明顯存在的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平邊界突變現(xiàn)象，也從反面證明了“看得見的手”對“看不見的手”的強(qiáng)大引導(dǎo)作用。

毋庸諱言，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略及政策偏好，是區(qū)域發(fā)展差距日益加大的重要體制根源，客觀上使得其他地區(qū)輸在了政策這條起跑線上，使得貧困地區(qū)處于先天不足、后天又營養(yǎng)不良的雙重困境。

而市場機(jī)制的趨利性，導(dǎo)致貧困地區(qū)永遠(yuǎn)不會是市場機(jī)制的寵兒。如果沒有政府的幫扶、政策的支持，貧困地區(qū)將永難擺脫貧困。政府要想讓貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展、融入市場經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，就必須首先在政策上給予大力支持，引導(dǎo)市場資源的注入。

二、自我發(fā)展機(jī)制

四維動力機(jī)制要想真正四輪驅(qū)動，必須依靠連片特困地區(qū)的自我發(fā)展機(jī)制，這是四維動力機(jī)制的著力點(diǎn)。在四維動力機(jī)制中，無論是進(jìn)一步強(qiáng)化中央的宏觀調(diào)控機(jī)制，建立完善生態(tài)受益地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，還是調(diào)動激活市場機(jī)制，其最終都是著力于完善連片特困地區(qū)的自我發(fā)展機(jī)制，提升連片特困地區(qū)的自我發(fā)展能力。

（一）人口自我發(fā)展機(jī)制

人口自我發(fā)展機(jī)制的具體路徑可以是，貧困—提振精神、接受教育（職業(yè)技能教育、高等教育）—勞務(wù)輸出幫就業(yè)、政策扶持助創(chuàng)業(yè)—帶動家庭脫貧、反哺家鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

思想教育：幫助貧困人口轉(zhuǎn)變意識，提振精神。大中城市及城鎮(zhèn)的市政建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會事業(yè)發(fā)展，為農(nóng)村文化素質(zhì)低的勞動力提供了大量的就業(yè)崗位，只要身體健康、智力正常、吃苦耐勞、不怕臟累，是不愁沒工作的。而只要在城鎮(zhèn)找份工作，就不難達(dá)到國家的脫貧標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)自己的脫貧愿望。然而部分貧困人口確實(shí)存在較嚴(yán)重的等、靠、要等思想，不愿離開家到外地尋求出路。因此，人口自我發(fā)展機(jī)制的形成首先需要通過宣傳教育，激發(fā)他們脫貧致富的動力。

職業(yè)教育：幫助貧困人口掌握技能，提高收入。扶貧開發(fā)工作的實(shí)踐證明：教育水平對貧困人口的就業(yè)和收入有顯著影響。一技之長，對于提高貧困人口的自我發(fā)展能力，拓寬就業(yè)或創(chuàng)業(yè)空間，提高收入水平，進(jìn)而打破貧困的代際傳承，都具有不可替代的作用。因此，要實(shí)現(xiàn)貧困人口的穩(wěn)定脫貧，必須改變貧困地區(qū)科教文化落后的現(xiàn)狀，提高貧困人口就業(yè)和創(chuàng)業(yè)等自我發(fā)展能力。

政策扶持：幫助貧困人口完成學(xué)業(yè)，提升素質(zhì)。各級政府應(yīng)通過發(fā)展助學(xué)貼息貸款、獎學(xué)金、無償救助等形式，幫助貧困家庭的大學(xué)生順利完成學(xué)業(yè)，不讓這些孩子因貧困而錯(cuò)失高等教育機(jī)會，以此打斷貧困的代際傳承。針對特困地區(qū)人才嚴(yán)重流失的現(xiàn)狀，建議將發(fā)放“艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼”的政策惠及連片特困地區(qū)，用于補(bǔ)助貧困地區(qū)各類管理人才和技術(shù)人才，提高特困地區(qū)的人才吸引力，穩(wěn)定和壯大人力資源隊(duì)伍。

（二）產(chǎn)業(yè)自我發(fā)展機(jī)制

連片特困地區(qū)產(chǎn)業(yè)自我發(fā)展機(jī)制的具體路徑可以是，連片特困—轉(zhuǎn)移支付資金、特惠政策—改善生態(tài)環(huán)境、投資環(huán)境—引進(jìn)市場資源，政府資金與社會資本合作（PPP模式或BOT模式）—實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化。具體的扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式可分為以下幾類：

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)鏈條式發(fā)展之路。連片特困地區(qū)多為一產(chǎn)比重較高的區(qū)域，在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇時(shí)應(yīng)首先研究其農(nóng)業(yè)關(guān)聯(lián)度。在實(shí)現(xiàn)規(guī)模化的同時(shí)，注重深加工、高附加的鏈條式發(fā)展。這不僅是增加農(nóng)產(chǎn)品附加值的需要，更是應(yīng)對農(nóng)產(chǎn)品階段性供過于求等市場風(fēng)險(xiǎn)的必要策略。

生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路。生態(tài)功能區(qū)應(yīng)充分利用當(dāng)?shù)鬲?dú)特的生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，著力發(fā)展林區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，注重林間、林下資源的開發(fā)利用，發(fā)展種養(yǎng)結(jié)合的有機(jī)生態(tài)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，以及商品林基地建設(shè)、園林綠化和生態(tài)治理項(xiàng)目承接等綠色產(chǎn)業(yè)，逐步建立和完善生態(tài)型經(jīng)濟(jì)支撐體系。

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級之路。兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)，通過對原有市場資源的整合優(yōu)化以及財(cái)政、金融、科技等方面的新資源注入，來改造升級傳統(tǒng)工業(yè)項(xiàng)目、創(chuàng)造綠色CDP，對于特困地區(qū)尤為重要。

勞務(wù)輸出產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路。通過完善勞務(wù)信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、整合培訓(xùn)資源、打造勞務(wù)品牌、創(chuàng)建勞務(wù)輸出基地、簽訂勞務(wù)輸出訂單等系列舉措，變散兵游勇式的“出門打工”，為有規(guī)模、有組織的勞務(wù)輸出產(chǎn)業(yè)。

三、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是四維動力機(jī)制良好運(yùn)行的助推器。生態(tài)效益的外溢性決定了生態(tài)受益地區(qū)可以便捷地享受生態(tài)功能區(qū)提供的有形或無形的生態(tài)建設(shè)成果。因此，生態(tài)功能區(qū)周邊的生態(tài)受益地區(qū)應(yīng)成為國家生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾a(bǔ)充和生態(tài)功能區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有力助推器。

（一）可有效緩解生態(tài)功能區(qū)生態(tài)和生計(jì)的矛盾

按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的要求，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)要限制大規(guī)模高強(qiáng)度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，原則上不再新建各類開發(fā)區(qū)和擴(kuò)大現(xiàn)有工業(yè)開發(fā)區(qū)的面積，已有的工業(yè)開發(fā)區(qū)要逐步改造成為低消耗、可循環(huán)、少排放、“零污染”的生態(tài)型工業(yè)區(qū)。可見，一方面，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)面臨著工業(yè)發(fā)展被嚴(yán)格限制、政府財(cái)源和農(nóng)牧民收入銳減的困境；另一方面，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)除和其他地區(qū)一樣承擔(dān)著實(shí)施行政管理、提供基本公共服務(wù)、落實(shí)各項(xiàng)民生政策、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和居民就業(yè)增收等基本行政職責(zé)和必需的財(cái)政開支之外，還肩負(fù)著保護(hù)修復(fù)生態(tài)環(huán)境、引導(dǎo)超載人口生態(tài)移民和相應(yīng)的移民區(qū)建設(shè)等政治任務(wù)及其衍生的財(cái)政支出。

（二）可很好地協(xié)調(diào)其與生態(tài)保護(hù)政策的錯(cuò)位

就國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的普遍情況看，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善之間遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動、良性互動，甚至在短期內(nèi)很大程度上制約了生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善進(jìn)程。生態(tài)補(bǔ)償政策與生態(tài)保護(hù)政策在執(zhí)行時(shí)間、執(zhí)行區(qū)域、執(zhí)行力度等方面的嚴(yán)重不合拍、不對等，已成為諸多生態(tài)功能區(qū)發(fā)展落后、甚至連片特困的政策根源?！案纳泼裆笔俏覈娓母镩_放和全面建設(shè)小康社會的宗旨，生態(tài)功能區(qū)必須將生態(tài)保護(hù)和改善民生統(tǒng)籌謀劃，絕不能顧此失彼。

而部分生態(tài)供給地區(qū)與生態(tài)受益地區(qū)之間在行政地位方面的不平等，導(dǎo)致其話語權(quán)缺失，更加劇了生態(tài)補(bǔ)償?shù)碾y度。存在這種情況的典型區(qū)域是環(huán)京津貧困帶（屬燕山—太行山連片特困地區(qū)）與京津之間。中央政府要求京津給張承地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼邎?zhí)行力，與其要求張承地區(qū)供給京津生態(tài)產(chǎn)品時(shí)的政策執(zhí)行力相比，有天壤之別。同時(shí)，各地對地方公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距也很大，東部地區(qū)明顯高于中央對國家級公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而西部地區(qū)則大多低于中央補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。由此，公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的差距又成為不同地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距、財(cái)政支付能力差距和農(nóng)戶收入水平差距的縮影和助推器。

（三）有利于形成中央統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償制度

正如生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)不能等、靠生態(tài)功能區(qū)的自覺、主動，而必須借力于中央政府強(qiáng)力約束、甚至嚴(yán)厲懲戒一樣，生態(tài)補(bǔ)償也不能等、靠生態(tài)建設(shè)受益區(qū)的自覺、主動，不能依賴市場的自發(fā)調(diào)節(jié)，而必須由中央政府出臺具有量化指標(biāo)和硬性約束的強(qiáng)制生態(tài)補(bǔ)償政策及相關(guān)法規(guī)。

但是，由于森林、草原等綠色生態(tài)效益的公益性、外溢性、無形性等特點(diǎn)，很難從技術(shù)方面界定“誰受益”，甚至難以計(jì)算生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟(jì)損失或機(jī)會成本，因此，也很難在政策法規(guī)方面明確“誰補(bǔ)償”，更難以計(jì)算合理的補(bǔ)償額度。因此，生態(tài)補(bǔ)償主要還是源于中央政府對生態(tài)功能區(qū)的縱向補(bǔ)償。即在除貧困地區(qū)和生態(tài)功能區(qū)以外的全國范圍內(nèi)征繳生態(tài)建設(shè)稅，再按照《2012年中央對地方國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式，通過二次分配給各生態(tài)功能區(qū)以生態(tài)補(bǔ)償。

在兼具自然保護(hù)和重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能的貧困地區(qū)，應(yīng)優(yōu)先適用生態(tài)補(bǔ)償政策，加大補(bǔ)償力度，拓展補(bǔ)償途徑，完善補(bǔ)償機(jī)制。統(tǒng)籌考慮國家生態(tài)建設(shè)、生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、關(guān)停企業(yè)的損失和轉(zhuǎn)產(chǎn)及其職工失業(yè)補(bǔ)助和再就業(yè)問題、農(nóng)牧民尤其是貧困人口生計(jì)等一攬子問題。生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金額度應(yīng)由象征性、隨意性向保底型、需求型轉(zhuǎn)變：即損失多少補(bǔ)償多少，需要多少支付多少。只有這樣，才能確保生態(tài)功能區(qū)保持或加大經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和生態(tài)建設(shè)力度，才能真正實(shí)現(xiàn)“生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的協(xié)調(diào)聯(lián)動”。

四、市場機(jī)制

四維動力機(jī)制設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是促進(jìn)市場發(fā)育和激活市場機(jī)制。雖然在這一過程中，必需由中央政府、省政府給予長期、大量的政策和財(cái)力支持，但政策和財(cái)力供給的初衷和目標(biāo)都在于激活市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用、引導(dǎo)市場資源的注入，而絕非政府無限期、無限量的投入。

連片特困地區(qū)政策低效的根源在于政府在政策、財(cái)物等資源的供給中，沒能很好地實(shí)現(xiàn)與市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，沒能充分調(diào)動市場資源。比如，政府在扶貧公共設(shè)施建設(shè)和扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展中，單純要求下轄各級政府和貧困村、村民提供配套資金，沒有充分發(fā)揮社會資本或龍頭企業(yè)的作用，以致事倍功半，效益低下，甚至由于配套資金不足而致使項(xiàng)目難以落地。

由于特困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)、扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展都需要大量的物力、財(cái)力投入，而地方政府可支配的資源極為有限，因此，行政主導(dǎo)下的生態(tài)補(bǔ)償存在一些“不公平”現(xiàn)象是難免的，而生態(tài)補(bǔ)償往往流于形式，忽略對具體損失的量化，難以實(shí)現(xiàn)公平。就不同區(qū)域之間的生態(tài)補(bǔ)償來看：不論是新安江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，還是京津?qū)ζ渖纤巷L(fēng)地區(qū)的一些補(bǔ)償，都難以避免“生態(tài)受益區(qū)覺得補(bǔ)償夠多了，而生態(tài)功能區(qū)卻仍承受著巨大損失”的雙虧困境。因此，即便是當(dāng)前行政主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，也應(yīng)該運(yùn)用市場機(jī)制來降低治污成本、提高生態(tài)建設(shè)效率、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)前，理論界和地方政府正在加緊研究和建立高效、公平的綠色低碳交易市場，致力于實(shí)現(xiàn)資源使（取）用權(quán)交易、排污權(quán)交易、排碳權(quán)交易等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的市場化運(yùn)作和量化補(bǔ)償，以確保生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程涉及的地方政府、企業(yè)和居民的可持續(xù)發(fā)展，扭轉(zhuǎn)因生態(tài)建設(shè)而致貧的局面。

（責(zé)任編輯：垠喜）