韓兆洲　陳文慧

[摘要]目前我國特大城市發(fā)展遇到了人口密度過高以及由此引發(fā)的各類“城市病”。本文對我國六座特大城市規(guī)劃進行了梳理，認為多中心發(fā)展模式已成為共識，但規(guī)劃實施效果不盡如人意?；诔鞘邪l(fā)展模式的機理，結(jié)合我國特大城市發(fā)展多中心模式探索中的典型案列剖析，文章提出了新城建設(shè)過程中要特別注意完善產(chǎn)業(yè)鏈條、人的作用、政府引導(dǎo)及規(guī)劃的實施持續(xù)性。

[關(guān)鍵詞]特大城市分工理論多中心模式

[中圖分類號]F291.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2016）01-0012-05

根據(jù)國務(wù)院新修訂的城市規(guī)模劃分標準和六普數(shù)據(jù)顯示，中國地區(qū)常住人口超過500萬的特大城市有16個，其中城區(qū)常住人口超過1000萬的超大城市有6個，這些特大城市都不同程度地出現(xiàn)了交通擁堵、房價高漲、教育醫(yī)療等資源配比失衡的現(xiàn)象。與此同時，經(jīng)濟全球化加速了區(qū)域分工深化進程，對特大城市在全球價值鏈中的戰(zhàn)略定位和發(fā)展模式選擇上提出了更高的要求。在這樣的新背景下，探索中國特大城市發(fā)展模式具有重要意義。

一、特大城市發(fā)展模式現(xiàn)狀

我國特大城市產(chǎn)業(yè)功能區(qū)高度集中，隨著商業(yè)價值集聚而不斷攀升的要素成本，使得中心城區(qū)變得寸土寸金。據(jù)北師大發(fā)布的《2014中國勞動力市場發(fā)展報告》顯示，六座典型特大城市平均通勤時間均居前列，北京最長（97分鐘），其次是廣州（92.2分鐘）、上海（89.8分鐘）、深圳（89.2分鐘）、天津（79.9分鐘）、重慶（65分鐘）。犧牲租房成本還是時間成本，這是在特大城市工作的人群必須進行的選擇。過高的房價，讓人才望而卻步，產(chǎn)業(yè)鏈尚不完善的新興企業(yè)很難在這樣的城市獲得生存空間。面對種種問題，我國各大城市開始探索多中心的洛杉磯模式，六座典型特大城市規(guī)劃布局都提出了實施多中心模式，如表1所示，期望通過多層次的新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，建新城進行人群疏導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對老城進行產(chǎn)業(yè)升級，配套改善。

但是，這些規(guī)劃的落地效果大多都不盡如人意。近年來，新城建設(shè)過程中頻繁出現(xiàn)了有業(yè)無人的“空城”，有人無業(yè)的“臥城”，甚至出現(xiàn)了“鬼城”。“鐘擺交通”加劇，使得城市運行不堪重負。在多中心規(guī)劃落實過程中，存在只重視分工定位的局限，超前的規(guī)劃，而在相關(guān)配套、實施步驟、政府引導(dǎo)破局方面存在巨大短板，陷入定位產(chǎn)業(yè)發(fā)展不成氣候、人員無法集聚、區(qū)域運行效率低下、無法形成集聚中心、政府“有心無力”等困境。

二、多中心發(fā)展模式內(nèi)涵及其演化邏輯

我國特大城市規(guī)劃中的多中心模式是如何演化而來的呢？城市發(fā)展過程中最早的范例模式是單中心“紐約模式”，它是市場自然演化出來的模式，從單個中心逐漸往外延伸。到20世紀60年代，出現(xiàn)了多中心的“洛杉磯模式”。從單中心到多中心模式，是交易效率由低到高到達瓶頸后，重新分工后突破、再提高的過程，是城市模式1.0升級到2.0版本，伴隨著變革的陣痛。

（一）“紐約模式”和“洛杉磯模式”內(nèi)涵

1.紐約模式

紐約經(jīng)歷了三個階段：一是19世紀30年代以前，荷、英殖民時期，發(fā)展壯大了紐約的商貿(mào)流通、港口航運，獨立后隨著伊利運河開通、鐵路交通運輸網(wǎng)的搭建，紐約與北美內(nèi)陸市場的交易打開；二是1840～1870年，大量移民涌入，商貿(mào)、工業(yè)、金融業(yè)快速發(fā)展，紐約逐漸取代費城成為美國最大最富有的城市；三是1870～1920年，城郊交通快速發(fā)展，地鐵系統(tǒng)合并運作，逐漸延伸成為大紐約。

紐約模式可以概括為：單個中心迅速崛起，效率不斷提高，資源快速集聚，分工不斷深化，在運河、鐵路、公路、渡輪、地鐵等交通體系的推動下，城郊之間交易效率得到改善，使得紐約向外擴延，具有很強的中心集聚力，郊區(qū)對中心城市有著很強的依賴性。

2.洛杉磯模式

洛杉磯經(jīng)歷了三個階段：一是19世紀中期至20世紀初，“淘金熱”移民潮，南太平洋鐵路、海灣港口建設(shè)，人口、資源等生產(chǎn)要素迅速集聚，洛杉磯崛起成為美國西部最大城市；二是20世紀20年代至60年代，作為試點的洛杉磯開始對城市進行功能分區(qū)，二戰(zhàn)后飛機制造、石油精煉和汽車工業(yè)刺激了洛杉磯的繁榮；三是20世紀70年代以后，“石油危機”后的洛杉磯開始進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，向以高科技產(chǎn)業(yè)及金融等服務(wù)業(yè)為主的多元化發(fā)展轉(zhuǎn)變。

洛杉磯模式可以概括為：通過路上、海上交通暢通（效率提升），單中心發(fā)展后衰退，多個中心崛起，功能分區(qū)明確，中心城區(qū)不具有明顯優(yōu)勢，專業(yè)化的定位使得各種要素、資源分類集聚（分工深化、效率進一步提升），組合抱團，形成合力。各個中心功能區(qū)劃分明，各有特色，并具有互補的協(xié)同效應(yīng)。

（二）基于分工理論的城市發(fā)展模式演進分析

分工帶來了生產(chǎn)、消費結(jié)構(gòu)差異化與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的多樣化，與此同時，貿(mào)易依存度、交易費用在提高（效率下降）。將分工理論的框架應(yīng)用到城市發(fā)展模式中，“分工”與“交易效率”是一對螺旋階梯，交替循環(huán)地推進城市的發(fā)展。伴隨分工的有兩個變化：一是交易需求增加引起的交易成本上升；二是專業(yè)化水平提高帶來了生產(chǎn)效率提高，當(dāng)存在套利空間時，分工就能推進?！胺止ぁ迸c“交易效率”兩者之間的相互關(guān)系表現(xiàn)為：一方面交易效率的提高推進分工的深化、細化；另一方面，分工領(lǐng)域細化而進行的高精尖研究，伴隨著產(chǎn)業(yè)革命和新的分工出現(xiàn)，使得交易效率不斷提高。

對于單中心城市，人口不斷集聚，產(chǎn)品與服務(wù)極大地豐富，多種功能高度集中，當(dāng)?shù)竭_空間資源瓶頸時，交易效率開始下降，表現(xiàn)為一方面中心區(qū)商業(yè)價值積累使得要素價格上升（地租、工資等）。另一方面交通堵塞、配套緊張、基礎(chǔ)設(shè)施超負荷運載和環(huán)境品質(zhì)下降。要突破交易效率下降形成的壁壘，必須通過多中心模式對分工進行重構(gòu)，新城建設(shè)過程中的前期成本可能是巨大的，但卻是具有前瞻性的一步。洛杉磯模式最初被認為是人口郊區(qū)化、分散化的倒退發(fā)展，但洛杉磯實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重組、專業(yè)化分工，成功抵御石油危機沖擊，使其成為后工業(yè)時代城市發(fā)展模式的典范。要避免美國式的“郊區(qū)化”現(xiàn)象，我國多中心的發(fā)展模式必須具有清晰的功能區(qū)劃，資源分類集聚，走專業(yè)化發(fā)展的道路。

三、中國特大城市多中心布局——新中心建設(shè)的典型案例

我國多中心布局的關(guān)鍵在于新中心的建設(shè)，本文以重慶、北京為例，對特大城市多中心布局進行對比分析發(fā)現(xiàn)，重慶通過引入在當(dāng)?shù)貨]有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的“新興產(chǎn)業(yè)”，布局要素成本較低的郊區(qū)，成功完成了價值投資，新城建設(shè)成為新的中心；而北京依托中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)，將人群疏導(dǎo)至近郊，沒有核心競爭力的新城，變成了中心城的附屬品。

（一）重慶：從毫無產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)到全球最大筆記本電腦生產(chǎn)基地

重慶探索出了新興特大城市發(fā)展模式。重慶城市空間結(jié)構(gòu)為“一城、五片、六中心、十六組團式”，在六個副中心當(dāng)中西永是起步最晚、距離主城最遠的一個區(qū)，先是規(guī)劃了大學(xué)城，后于2010年開始逐步發(fā)展成為筆記本電腦基地和重慶新的利潤中心。2014年，重慶市生產(chǎn)電腦6400萬臺，在全球筆記本電腦萎縮5%的情況下，逆勢增長15%，占全球筆記本電腦產(chǎn)量的40%左右，已成為全球最大筆記本電腦生產(chǎn)基地。

基于分工理論的機理分析，本文將重慶在布局新城的關(guān)鍵點及重要環(huán)節(jié)歸納為以下四個方面：第一，積極應(yīng)對經(jīng)濟危機，找準全球價值鏈分工的精準定位。重慶將自身定位為全球高端制造業(yè)中心，做筆記本電腦加工出口貿(mào)易，無線上網(wǎng)技術(shù)的更新對筆記本市場需求將擴大，所以重慶做的是增量，而不是與東部沿海老牌加工貿(mào)易基地搶市場。第二，招商先行，政府出面打通產(chǎn)業(yè)鏈，降低企業(yè)交易成本。重慶“引鳳”來“筑巢”，完成了電腦整機產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新“整合”，引入筆記本龍頭企業(yè)惠普、宏碁，零部件、整機裝配廠商富士康、廣達、英業(yè)達，在此基礎(chǔ)上，重慶全力打造筆記本電腦配套產(chǎn)業(yè)鏈，引入配套供應(yīng)商，一條完整的筆記本電腦“整機+配套”產(chǎn)業(yè)鏈在重慶生根了。第三，建“渝新歐”國際鐵路，打通產(chǎn)品快速運往歐洲的新的戰(zhàn)略通道，降低運輸成本。電子產(chǎn)品更新?lián)Q代快，高效的運輸是出口加工貿(mào)易競爭力的體現(xiàn)之一，被稱為“新絲綢之路”的“渝新歐”鐵路使重慶直接與歐盟總部所在國比利時相連，成本低于航空運輸，安全性、時效性又優(yōu)于海運。第四，產(chǎn)業(yè)勞動力充沛，各項創(chuàng)新政策降低生活成本。在六座典型特大城市中，重慶是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)最突出的一個，重慶獨有的“地票”制度，在增加有效建設(shè)用地的同時解決了“農(nóng)民進城”的問題，農(nóng)民用宅基地退耕換“地票”，到城市換取住房。政府壟斷土地資源政策，避免了炒房拉高居住成本，穩(wěn)定了房價，重慶房價平穩(wěn)、泡沫低，與居民收入增長持平，這些創(chuàng)新政策使得大量的產(chǎn)業(yè)勞動力在可以在城市中留得住。

（二）北京：新城變“臥城”，資源交通壓力不減反增

北京天通苑、回龍觀、亦莊，這些原本為了緩解主城資源交通壓力而規(guī)劃的新城，雖然有著不錯的地理位置，最終只是形成了衛(wèi)星城都稱不上的“臥城”，居民每天花大量的通勤時間趕往老中心工作，造成了更大的資源交通壓力。

基于分工理論的機理分析，本文將北京在布局新城的經(jīng)驗教訓(xùn)歸納為以下三個方面：第一，新城沒有核心產(chǎn)業(yè)支撐，很難與老中心實現(xiàn)均衡發(fā)展。市場經(jīng)濟下，區(qū)域競爭力依托于產(chǎn)業(yè)集群，而集群的形態(tài)是以龍頭企業(yè)為核心，聚集配套上下游產(chǎn)業(yè)及不同體量企業(yè)群。新城沒有形成區(qū)域競爭力，創(chuàng)造的就業(yè)機會有限且含金量不高，難以和老中心形成均衡力量，無法實現(xiàn)分工。第二，新中心規(guī)劃與老城分工差異化定位，需要政府助力發(fā)展。在原有產(chǎn)業(yè)分布格局和運作慣性的基礎(chǔ)上，要快速實現(xiàn)規(guī)劃培育新中心，必然不能依靠自然驅(qū)動緩慢形成。在目前激烈的市場環(huán)境下，推進、形成速度本身就是建立后發(fā)優(yōu)勢的核心因素，要充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。第三，政府引導(dǎo)明確著力點是建立新中心的核心競爭力。政府參與撮合搭建產(chǎn)業(yè)平臺，而非只重視交通和公共配套設(shè)施建設(shè)，有限資源條件下，政府投入大部分資源在連接新舊中心的交通上不一定是最有效，一旦有充分且可持續(xù)的就業(yè)產(chǎn)生，必然會吸引市場力量來完善配套。政府引導(dǎo)的目的是要培育新中心核心競爭力，成為新的增長點。

四、中國特大城市發(fā)展模式規(guī)劃落地的關(guān)鍵點

分工理論的內(nèi)核是通過專業(yè)化分工促進效率的提升，專業(yè)化分工最大化降低交易成本，并由此推進新一輪分工深化的螺旋循環(huán)。城市是低成本高效率運行的載體，多中心發(fā)展模式的出發(fā)點和落腳點是解決特大城市發(fā)展中的邊際效率下降問題。我國超大城市在多中心模式探索中，對新城的打造可以從以下四個方面改進：

1.分工先行——產(chǎn)業(yè)鏈條完整性

從分工提升效率維度分析，新中心或者新城規(guī)劃中清晰而有競爭力的產(chǎn)業(yè)定位是首要的。我國特大城市的規(guī)劃超前，各中心產(chǎn)業(yè)定位也契合內(nèi)外部環(huán)境，但跟蹤發(fā)現(xiàn)，許多新中心建設(shè)并沒有完全實現(xiàn)預(yù)期目標，產(chǎn)業(yè)沒有形成氣候。究其原因是沒有代表企業(yè)或者龍頭企業(yè)作為種子，吸引專業(yè)聚集；或者產(chǎn)業(yè)鏈不完整，造成現(xiàn)有企業(yè)發(fā)展不可持續(xù)、后勁不足。

2.交易效率——圍繞“人”的配套設(shè)施

從降低交易成本維度分析，除了交通及其它配套基礎(chǔ)設(shè)施以外，“人”的因素往往沒有被放在足夠重視的位置上，從個人的角度來說也需要降低自身交易效率。“臥城”、“鬼城”的出現(xiàn)是因為沒有規(guī)模產(chǎn)業(yè)吸引吸納足夠的就業(yè)，老中心的優(yōu)質(zhì)就業(yè)機會催生了每天2、3個小時通勤時間的人群往返新舊城。反過來，新城沒有足夠的居民，周邊勞動力也無法支撐產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展并帶動商業(yè)配套。因此只有這兩者相輔相成，良性循環(huán)才能構(gòu)建一個充滿活力和強大資源吸聚力的新城。

3.政府統(tǒng)籌——引導(dǎo)分類資源整合

在激烈的市場環(huán)境下，無論是促進產(chǎn)業(yè)落地還是提升區(qū)域效率以形成資源吸聚力，都需要政府發(fā)揮重要的引導(dǎo)作用。新中心規(guī)劃中要注重發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，布局新興產(chǎn)業(yè)，推動老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，就要有頂層設(shè)計。在當(dāng)前激烈的市場競爭環(huán)境下，依靠原始的自然資源聚集演變，無法快速形成足夠的量能破局。特別是新城啟動階段，需要政府在當(dāng)好裁判員的同時當(dāng)好導(dǎo)演、制片人；既要搭建舞臺，也要引入（居民、勞動力）、引“龍”（龍頭企業(yè)），站在市場化的角度把新中心打造成效率中心。政府和企業(yè)的角色定位要明確，企業(yè)作為市場主體，重在提高專業(yè)能力，而政府發(fā)力降低市場主體的交易成本，最終生成高效的市場中心。因此，在新中心啟動中政府發(fā)揮著決定成敗的作用，其可作為和應(yīng)作為的空間巨大。

4.規(guī)劃實施——實施方案的持續(xù)性

首先，堅持才能出效果。規(guī)劃是決定一個區(qū)域較長時間發(fā)展方向的藍圖，要秉承“一張藍圖繪到底，功成不必在我期”的理念，久久為功，才能一步步讓藍圖落地。否則一屆政府一個規(guī)劃、朝規(guī)夕改，再好的規(guī)劃和理念，最后都如水中花鏡中月，既勞民傷財，又破壞新區(qū)白紙易作畫的好底子，還打擊規(guī)劃執(zhí)行部門的積極性。重慶無論在城市規(guī)劃，還是在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、運作平臺搭建都從始而終、一脈相承，經(jīng)過長期的布局培育，近年來重慶CDP增速穩(wěn)居全國第一，進入了規(guī)劃收成期。其次，規(guī)劃落實需機制保障。規(guī)劃制定和規(guī)劃調(diào)整都要有民主且相互制衡的機制，保證規(guī)劃的一致性、連續(xù)性。近年許多地方也做了有益嘗試，如2004年《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例（草案）》中明確了只要規(guī)劃科學(xué)合理、因地制宜，就堅持“換班子不換方向，換領(lǐng)導(dǎo)不換目標，一任接著一任干”。最后，規(guī)劃執(zhí)行力度不能減。除了規(guī)劃常變，新班子上臺后資源投入打折、執(zhí)行變通都是導(dǎo)致規(guī)劃實施不可持續(xù)的重要原因。

（責(zé)任編輯：廖令鵬）