沈英鳳 孫建麗
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對(duì)上海市C鎮(zhèn)政府社會(huì)救助工作相關(guān)問(wèn)題的探討
沈英鳳孫建麗
社會(huì)救助作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容,在保障社會(huì)成員基本生活、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展繁榮、穩(wěn)定社會(huì)秩序、彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)制度不足等方面有著不可替代的作用。2014年5月1日,《社會(huì)救助暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)正式實(shí)施,對(duì)社會(huì)救助進(jìn)行全面規(guī)范,將事關(guān)困難群眾基本生活的各項(xiàng)托底制度統(tǒng)一到一部行政法規(guī)之中,兼顧群眾困難各個(gè)方面,覆蓋群眾生活各個(gè)領(lǐng)域。
本文就上海市C鎮(zhèn)社會(huì)救助工作中資金籌集和社會(huì)參與度這兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行探討,通過(guò)研究以期得到解決問(wèn)題的相應(yīng)對(duì)策,為政府決策略作參考。
C鎮(zhèn)地處上海市郊區(qū),近年來(lái),鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)逐步由農(nóng)業(yè)為主向服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變,全鎮(zhèn)戶籍人口15438人。社會(huì)救助方面,目前C鎮(zhèn)救助資金主要集中在最低生活保障、醫(yī)療救助、教育救助等方面。
根據(jù)數(shù)據(jù),C鎮(zhèn)2015年累計(jì)發(fā)放助醫(yī)、助學(xué)、助殘各類救助金713.1417萬(wàn)元。其中,日常救助支出540.4517萬(wàn)元,包括平均每月發(fā)放城鎮(zhèn)居民最低生活保障金77戶、114人次、累計(jì)發(fā)放金額:815109元;平均每月發(fā)放農(nóng)村居民最低生活保障金47戶、68人次、累計(jì)發(fā)放金額:434434元。平均每月發(fā)放失業(yè)(無(wú)業(yè))殘疾人補(bǔ)貼137人次,累計(jì)發(fā)放金額141110元。發(fā)放春季助學(xué)救助款21.09萬(wàn)元,涉及181人;秋季助學(xué)救助款22.05萬(wàn)元,涉及187人。此外,還在元旦、春節(jié)期間對(duì)上述困難人員及家庭發(fā)放一次性補(bǔ)助共172.69萬(wàn)元。
救助資金主要來(lái)源于兩個(gè)部分,分別是每年的“藍(lán)天下的至愛(ài)”捐贈(zèng)所得款項(xiàng)和政府財(cái)政配套資金,這兩部分中,政府財(cái)政配套資金占47%左右。
在社會(huì)救助資金發(fā)放、提供救助服務(wù)方面,采取的仍然是傳統(tǒng)的行政手段,C鎮(zhèn)政府民政等相關(guān)部門將救助資金下發(fā)到全鎮(zhèn)村、居委會(huì)及陽(yáng)光之家等單位,由村、居專職干部下發(fā)至救助對(duì)象手中;對(duì)殘疾人、五保戶等群體的救助服務(wù)則是政府聘請(qǐng)專職人員擔(dān)任助老員、助殘員,定期上門,為救助對(duì)象提供服務(wù),主要包括打掃衛(wèi)生、洗衣服、為輕度殘疾人推薦工作等。在整個(gè)社會(huì)救助的工作流程中,政府部門及村、居委會(huì)是主體責(zé)任部門。
社會(huì)救助工作處于快速發(fā)展期,但由于社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期,各類社會(huì)矛盾凸顯。作為整個(gè)社會(huì)保障體系建設(shè)中的最后一道安全網(wǎng),社會(huì)救助工作正經(jīng)歷著從民政保障向民生保障的轉(zhuǎn)變,其所面臨的沖擊和壓力越來(lái)越大。以C鎮(zhèn)為例,目前社會(huì)救助工作中主要存在的問(wèn)題是慈善救助社會(huì)力量挖掘不足,包括資金籌集和社會(huì)組織的參與度兩方面。
目前我國(guó)的各類基金會(huì)有3000多家,每年慈善捐贈(zèng)達(dá)數(shù)百億元,另有很多公益慈善性質(zhì)的民辦非企業(yè)單位,提供了大量的社會(huì)服務(wù),其中大批組織活躍在社會(huì)救助領(lǐng)域。
范圍縮小到C鎮(zhèn),作為上海市郊區(qū)下屬的一個(gè)鎮(zhèn),C鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位密集,其中不乏申通快遞、意邦建材、大寶化工等知名企業(yè)。在資金籌集方面,每年的慈善捐助中募集資金數(shù)額也在不斷上升,2013年C鎮(zhèn)募集捐款413.1965萬(wàn)元,2014年募集捐款452.3941萬(wàn)元,2015年募集捐款518.6165萬(wàn)元。但是,這部分上升的數(shù)額主要還是依靠行政手段完成,積極主動(dòng)要求提高捐贈(zèng)額度的企業(yè)少之又少,甚至,如果距離上級(jí)政府布置的任務(wù)數(shù)差距較大的話,需要C鎮(zhèn)政府從財(cái)政里支出補(bǔ)足。相對(duì)于這部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)獲得的收益而言,與他們的付出是完全不成比例的。作為社會(huì)救助的重要力量和資金來(lái)源的社會(huì)慈善事業(yè),仍存在著企業(yè)、公民慈善意識(shí)不強(qiáng),慈善救助資源潛力挖掘不足的問(wèn)題,嚴(yán)重削弱了社會(huì)救助的整體合力。扶貧幫困是政府的一項(xiàng)重要責(zé)任,這是毫無(wú)疑問(wèn)的。但受財(cái)力等因素的制約,政府很難包攬這一工程。就目前情況來(lái)看,救助困難人群完全依靠政府既不現(xiàn)實(shí)也不可能。
而在社會(huì)救助參與度這方面,政府部門和社會(huì)力量是長(zhǎng)期共存、不可替代的兩個(gè)體系,二者相輔相成,在社會(huì)救助體系中,政府救助以公平性、法定性、強(qiáng)制性、應(yīng)急性見(jiàn)長(zhǎng);而社會(huì)力量參與的救助事業(yè)則以志愿性、靈活性為主。二者在社會(huì)救助中均發(fā)揮著不可替代的作用:政府救助作為社會(huì)救助法定責(zé)任主體承擔(dān)著不可替代、不可回避的責(zé)任,社會(huì)力量基于其自身的特點(diǎn)如個(gè)性化、創(chuàng)新性,從而具有彌補(bǔ)政府救助的盲點(diǎn)、不足等作用?;诠胶托?,社會(huì)力量對(duì)社會(huì)救助體系的完善具有非常重要的作用。在英國(guó),時(shí)任首相托尼·布萊爾、內(nèi)政大臣杰克·斯特勞和全英慈善組織與政府合作委員會(huì)主席肯內(nèi)斯·斯通共同簽署了一項(xiàng)具有劃時(shí)代意義的協(xié)議——《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》。隨后,由地方政府協(xié)會(huì)主席和全英慈善組織與政府合作委員會(huì)主席共同簽署了一個(gè)地方版的《地方各級(jí)政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》。這使得政府與社會(huì)力量之間通過(guò)協(xié)議的方式明確了合作伙伴關(guān)系,將大力資助民間公益活動(dòng)作為一項(xiàng)政府義務(wù)制度化。在德國(guó),社會(huì)力量組織開(kāi)展的救助活動(dòng),根據(jù)《聯(lián)邦社會(huì)福利法案》,在聯(lián)邦政府的指導(dǎo)下進(jìn)行。聯(lián)邦政府鼓勵(lì)志愿服務(wù),通過(guò)稅收優(yōu)惠支持慈善組織發(fā)展,通過(guò)公共服務(wù)外包,與慈善組織的深度合作。
反觀C鎮(zhèn),從政府救助與社會(huì)力量有效銜接的角度看,仍然存在諸多問(wèn)題:一是制度建設(shè)滯后。與蓬勃發(fā)展的社會(huì)救助事業(yè)形成鮮明對(duì)照的是,我國(guó)的社會(huì)救助法制建設(shè)嚴(yán)重滯后,尚無(wú)社會(huì)力量組織參與社會(huì)救助工作的法律規(guī)范或指導(dǎo)性政策文件;二是社會(huì)力量的難以持久?;谏鐣?huì)力量自身的松散性,政府與社會(huì)力量之間的信息不對(duì)稱等原因,社會(huì)力量所組織參與的救助工作難以真正做到持久、有效。就C鎮(zhèn)的社會(huì)救助工作現(xiàn)狀,各類志愿者服務(wù)組織、社會(huì)服務(wù)中心的成立如雨后春筍,但這類組織的消失也非常迅速,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),C鎮(zhèn)自2011—2015年,期間成立的志愿者隊(duì)伍有11個(gè),但目前仍在堅(jiān)持的僅有4個(gè),社會(huì)救助工作“虎頭蛇尾”現(xiàn)象嚴(yán)重。三是救助形式不夠多元化,社會(huì)力量組織參與社會(huì)救助的途徑和方式需要進(jìn)一步制度化、明確化。
1.探索建立科學(xué)的社會(huì)救助資金籌集機(jī)制
社會(huì)救助資金籌集,政府籌資是主體。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要,應(yīng)建立與物價(jià)指數(shù)變動(dòng)相銜接、動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)、制度規(guī)范的社會(huì)救助資金投入和運(yùn)行機(jī)制,確保配套救助金足額到位。
除政府籌資以外,還應(yīng)拓寬救助資金的籌措渠道,探索引入社會(huì)捐贈(zèng)資金、福彩公益金等,建立公眾捐贈(zèng)的激勵(lì)機(jī)制,引導(dǎo)、鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位和個(gè)人積極參與。近年來(lái)在社會(huì)上影響廣泛的微公益、網(wǎng)絡(luò)眾籌等就是公民參與社會(huì)救助的典型例子,傳統(tǒng)的行政手段被舉手之勞的、輕松的甚至是寓慈善于樂(lè)的參與方式所取代。以C鎮(zhèn)為例:
案例1:2015年12月5日“國(guó)際志愿者日”,C鎮(zhèn)嘗試了第一次公益跑活動(dòng),活動(dòng)借鑒了“暴走的雞蛋”形式,吸引了1000余名社區(qū)民眾自發(fā)參加,最終募得資金3.62萬(wàn)元。
案例2:張X,29歲,C鎮(zhèn)下轄村,患惡性淋巴瘤,治療費(fèi)用緊缺。該村利用微信朋友圈發(fā)布求助信息,24小時(shí)內(nèi)閱讀量達(dá)到13482次,最終募得資金20余萬(wàn)元。
這兩次實(shí)踐的成功表明“微公益”在C鎮(zhèn)是有群眾基礎(chǔ)的,在今后的社會(huì)救助工作中,可以結(jié)合C鎮(zhèn)地域特色,借鑒開(kāi)發(fā)更多微公益、網(wǎng)絡(luò)眾籌等形式,盤活民間公益力量,創(chuàng)新救助資金籌集方式。微公益見(jiàn)證著中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展,它所倡導(dǎo)的重在參與、自我管理的理念,也為現(xiàn)實(shí)社會(huì)管理提供了有益的借鑒。
2.吸引社會(huì)力量參與,提供多樣化救助服務(wù)內(nèi)容
在社會(huì)救助工作中,社會(huì)力量無(wú)法積極有效的參與進(jìn)來(lái),一個(gè)重要原因是政府部門和社會(huì)力量的信息不對(duì)稱。搜集、挖掘相關(guān)政府部門和公益慈善組織的救助信息,搭建政府救助與公益慈善組織的信息共享平臺(tái),為社會(huì)力量參與社會(huì)救助工作提供支持。
C鎮(zhèn)于2015年5月成立社會(huì)組織服務(wù)中心,中心引進(jìn)的項(xiàng)目之一“詠年樓失智失能預(yù)防”就是一項(xiàng)面對(duì)社區(qū)失智失能老人及家屬的社會(huì)救助服務(wù)。當(dāng)然,這只是一個(gè)開(kāi)始,在今后的社會(huì)救助工作中,C鎮(zhèn)政府可以依托社會(huì)組織服務(wù)中心繼續(xù)購(gòu)買其他社會(huì)救助服務(wù),為救助對(duì)象提供多樣化的、有針對(duì)性的救助和幫扶內(nèi)容,尤其是提供服務(wù)救助。通過(guò)中心來(lái)健全社會(huì)救助機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量參與社會(huì)救助工作的信息對(duì)接、項(xiàng)目發(fā)布的工作聯(lián)系機(jī)制,形成政府和社會(huì)力量的有機(jī)結(jié)合。
綜上所述,C鎮(zhèn)的實(shí)際情況也在一定程度上反映了《社會(huì)救助暫行辦法》在實(shí)際操作過(guò)程中的缺失,要想推動(dòng)社會(huì)救助工作的進(jìn)一步完善,仍需各地政府結(jié)合各自情況,在堅(jiān)持原則的基礎(chǔ)上改進(jìn)、創(chuàng)新救助方式,擴(kuò)大社會(huì)救助參與面,真正做好這一惠民利民的實(shí)事工程。
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(作者單位:上海理工大學(xué)管理學(xué)院)
DOI:10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.08.042