胡亞楠，徐保根

（1. 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，浙江·杭州 310018；2. 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)土地發(fā)展研究院，浙江·杭州 310018）

地上附著物的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題分析與對策研究

胡亞楠1，徐保根2*

（1. 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，浙江·杭州 310018；2. 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)土地發(fā)展研究院，浙江·杭州 310018）

隨著城鎮(zhèn)化速度提升、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加強(qiáng)，導(dǎo)致城市土地資源緊張，并在城市擴(kuò)張過程中轉(zhuǎn)向農(nóng)村集體土地。目前在集體土地征地補(bǔ)償過程中，地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償分類體系不全面、各地各項(xiàng)目的補(bǔ)償存在很大差異等一系列問題，加深了征地矛盾，損害了被征地群體的權(quán)益，也阻礙了農(nóng)村社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。文章對此進(jìn)行分析并提出對策建議。

農(nóng)村集體土地；征地；地上附著物；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

《浙江土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》中明確要求：規(guī)劃至2020年城鄉(xiāng)建設(shè)用地不超過79.8萬公頃，其中城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地不超過46.60萬公頃，農(nóng)村建設(shè)用地不超過33.20萬公頃（498萬畝）。浙江省第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，至2009年12月31日（標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)），全省建設(shè)用地面積比1996年第一次調(diào)查時(shí)凈增40.58萬公頃（608.65萬畝）；全省耕地2980.03萬畝，比1996年凈減207.98萬畝，新增建設(shè)用地約有三分之一是通過減少耕地面積取得的。2015年舟山市嵊泗縣全年安排新增建設(shè)用地118.4385畝，其中農(nóng)用地94.104畝（耕地88.437畝），約占75%。由此看出，目前城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的建設(shè)用地主要通過征收農(nóng)村集體土地來實(shí)現(xiàn)。

這一現(xiàn)象迅速發(fā)展，集體土地征地補(bǔ)償也成為學(xué)界和社會大眾關(guān)注的焦點(diǎn)[1]。在我國征地過程中，集體土地地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定隨意和偏低等不足，亟待改革。地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理引發(fā)大量農(nóng)地糾紛，已嚴(yán)重影響社會穩(wěn)定和現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。只有地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)合理規(guī)范，才能減少農(nóng)民征地信訪投訴率，讓政府與農(nóng)民達(dá)到雙贏。目前針對地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)研究文獻(xiàn)較少，基于此，本文結(jié)合實(shí)地調(diào)查，梳理地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施現(xiàn)狀及問題，并提出對策建議，為相關(guān)學(xué)術(shù)研究及工作實(shí)踐提供參考。

1 文獻(xiàn)綜述

世界上大部分國家實(shí)行土地私有制度，將土地和地上建、構(gòu)筑物視為一個(gè)不動(dòng)產(chǎn)，并以土地為依附設(shè)計(jì)不動(dòng)產(chǎn)關(guān)系，將不動(dòng)產(chǎn)稱為地產(chǎn)，將地上建、構(gòu)筑物視為土地附著物。因此，西方市場經(jīng)濟(jì)國家的法律制度一般只針對土地征收和土地流轉(zhuǎn)，而不存在單獨(dú)的地上附著物拆遷制度。唐云鋒等運(yùn)用共詞分析法分析得出國內(nèi)征地拆遷研究主要的集中點(diǎn)為：征地拆遷理論、過程和行為研究、征地拆遷動(dòng)因研究、征地沖突和安置補(bǔ)償研究[2]，而對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的研究相對不多。

2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條對征地補(bǔ)償有以下規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償；征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定；征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。集體土地上農(nóng)民房屋的拆遷，我國目前尚無專門的法律予以規(guī)范。而針對地上附著物補(bǔ)償?shù)囊?guī)定在《土地管理法》中也較為簡單和概括，不夠具體。

拆遷補(bǔ)償是做好集體土地房屋拆遷工作的核心，其合理與否，直接影響到被拆遷人的利益和建設(shè)項(xiàng)目的投資成本，也影響到房屋拆遷工作能否順利實(shí)施[3]。目前我國集體土地上房屋征收補(bǔ)償安置的具體辦法主要由地方人大、政府及其職能部門制定，受各地法治狀況、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的影響[4]。在缺乏明確指導(dǎo)的條件下，地方制定的文件規(guī)定中自由裁量權(quán)較大，各地政府自主決定、各行其是，不同地區(qū)間、同一地區(qū)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、甚至同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同村之間拆遷補(bǔ)償數(shù)額差距較大，造成了征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式的地方化，嚴(yán)重阻礙了這一領(lǐng)域法制的統(tǒng)一，也違反了權(quán)利平等保障的原則。由地方政府制定地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在缺乏監(jiān)督和制約的情形下，必然導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的隨意和混亂[5]。要解決這些問題，必須從根源上找出矛盾所在，更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匾?guī)范地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測算方法體系，實(shí)現(xiàn)真正的等值補(bǔ)償，使得征地拆遷中涉及的各方利益得到最大滿足。

2 地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施現(xiàn)狀及問題

我國的《土地管理法》和《物權(quán)法》，對集體土地的征地拆遷中的地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都沒有明確做出規(guī)定。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大量土地被占用，土地征收造成農(nóng)民房屋拆遷的范圍逐步擴(kuò)大。如沈陽市2008～2010年涉及農(nóng)村房屋征拆約8107戶，寧波市鄞州區(qū)2006年征拆面積為56萬平方米，而2007～2008年則高達(dá)150萬～200萬平方米，增勢迅速[6]。整體上看，近幾年建設(shè)項(xiàng)目及相應(yīng)用地需求的日益增多，農(nóng)村房屋征拆規(guī)模逐步擴(kuò)大，對集體土地的征地拆 及相關(guān)補(bǔ)償規(guī)定越來越受到重視。制定征地青苗與地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方案是依法合理做好征地補(bǔ)償安置工作、維護(hù)被征地農(nóng)民切身利益、保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)性工作。

自2014年7月1日起，浙江省征收農(nóng)村集體土地全面實(shí)行區(qū)片綜合價(jià)補(bǔ)償，征地區(qū)片綜合價(jià)由土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)組成，青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)另行計(jì)算，各市縣政府調(diào)整后的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不得低于省政府規(guī)定的征地補(bǔ)償（表1）。

表1 浙江省地上附著物補(bǔ)償費(fèi)參考標(biāo)準(zhǔn)Table1 The compensation standard of ground attachments in Zhejiang

2016年1月11日，嵊泗縣政府發(fā)布《嵊泗縣征地青苗與地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》文件，不再沿用舟山市2008年版征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由此被征地農(nóng)民分為按原標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償和按新標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償兩類。而土地征收工作具有連續(xù)性，新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方案出臺之前，部分地區(qū)已經(jīng)預(yù)征一定量的土地，另外新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)出臺時(shí)間較短，問題尚未顯露，因此本文仍基于原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究。為了解地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況，筆者深入?yún)^(qū)縣鄉(xiāng)村進(jìn)行實(shí)證調(diào)查，發(fā)現(xiàn)存在如下問題：

2.1 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低

目前，地方政府作為集體土地征收的主體，與被征地群體之間最大的最直接的矛盾在于低征地補(bǔ)償價(jià)與高土地出讓價(jià)，對此被征地農(nóng)民反映強(qiáng)烈，房屋補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物價(jià)格偏低是低滿意度的主要因素。

通過走訪嵊泗縣菜園鎮(zhèn)石柱村、基湖村、高場灣村、大關(guān)岙村、小關(guān)岙村等典型農(nóng)業(yè)村莊，得到了相關(guān)意見反饋。在2013年石柱村、基湖村、高場灣村的三個(gè)補(bǔ)償案例中，征地人員反映，按照現(xiàn)行地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行難度較大；有林地林木補(bǔ)償為每畝5000元，灌木林地為每畝2000元。被拆遷群眾反映，希望按照所種植的具體青苗的當(dāng)季市場價(jià)來執(zhí)行補(bǔ)償，并可以通過雙方協(xié)商的方式議價(jià)。果木、林木方面還沒有統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，希望根據(jù)樹木的不同種類，細(xì)化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可以按協(xié)商議價(jià)，最好按照市場價(jià)格補(bǔ)償。

地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)充分考慮本地區(qū)近五年社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、物價(jià)指數(shù)的變化情況，以當(dāng)前相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本、市場交易價(jià)格為依據(jù)。

2.2 補(bǔ)償分類體系不全面

根據(jù)嵊泗縣農(nóng)林水利局的調(diào)查反饋，該縣成規(guī)模種植的生產(chǎn)性果園果木主要有大棚葡萄、文旦、柑橘、梨和桃，權(quán)屬性質(zhì)均為集體所有。

家庭零星種植的果木主要有柑橘、梨、枇杷、桃、葡萄、香柚、金柑、柿子、棗樹，主要為農(nóng)民承包種植，其中少部分為集體所有。竹類方面，毛竹、食用筍竹和非食用筍竹均有種植，其中毛竹主要為國有林地和村集體所有，食用筍竹和非食用筍竹均有農(nóng)戶零星種植。桑園、茶園均為集體所有。

實(shí)際工作中，對沒有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的附著物基本采取比照方法套用其他類似附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，無法給被拆遷戶按政策解釋，缺乏說服力，行政執(zhí)法難度大，主觀隨意性增大，被拆遷戶意見也多。

2.3 征地補(bǔ)償不一性

舟山市2008年雖然出臺了一份全市農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)所有類型地上附著物征地拆遷補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)文件，但實(shí)際操作難度大，各地在實(shí)際征地過程中都不同程度提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致了“相鄰地區(qū)不同價(jià)格”問題的出現(xiàn)。相鄰區(qū)域補(bǔ)償價(jià)格相差過大，會導(dǎo)致出現(xiàn)攀比心理。被征地群體總是會傾向于將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相互比較，當(dāng)發(fā)現(xiàn)自己處于相對“價(jià)格劣勢”位置，會產(chǎn)生新的訴求。

同一縣市、區(qū)內(nèi)的鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道之間的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有差異。城東街道位于舟山定海城區(qū)和臨城新區(qū)的連接地，涉及到大量城中村的改造和房屋拆遷工作，對其在土地征用及房屋拆遷中遇到的問題的剖析，具有典型意義。截至2012年，城東街道集體土地拆遷涉及到區(qū)域內(nèi)的多個(gè)地塊，其中大洋岙“碧水藍(lán)天、頤景山莊”房地產(chǎn)開發(fā)、東灣村“浙江海洋學(xué)院擴(kuò)建工程”建設(shè)、東灣村東皋線復(fù)線工程建設(shè)、洞橋村“中恒·倚云藝墅”房地產(chǎn)開發(fā)和海天大道定海段擴(kuò)建工程建設(shè)五個(gè)地塊征地面積共1079畝，涉及大洋岙、東灣、義橋、城北、大西岙、洞橋、小洋岙、甬東、三官堂、黃土嶺等10個(gè)村，拆遷安置村民207戶，遷移墳?zāi)?79座。其基本政策是勞力安置費(fèi)每畝6萬元，土地補(bǔ)償費(fèi)（村集體造地費(fèi)）每畝0.6萬元，當(dāng)季青苗每畝0.1萬元，經(jīng)濟(jì)作物及地上附屬物按實(shí)際清點(diǎn)賠償，從實(shí)際情況看，征地平均費(fèi)用從7萬～14萬元不等。

寧波市同一村內(nèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異同樣存在。如寧波市某區(qū)的一個(gè)村，由于被鐵路分割南北兩區(qū)域，在確定貨幣安置的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，北邊價(jià)格要比南邊價(jià)格高出每平方米2000多元，由此造成拆遷時(shí)“價(jià)格劣勢群體”對拆遷的群體阻力大[3]。

3 建議

征地地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定是一項(xiàng)獲得多數(shù)群眾贊同和歡迎的擬決策事項(xiàng)。征地青苗與地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，各類地上附著物征地補(bǔ)償價(jià)格的提高是符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀規(guī)律和人們的心理預(yù)期，本質(zhì)上就是一項(xiàng)降低征地過程風(fēng)險(xiǎn)的決策。但征地地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施過程中也存在著需要高度重視和妥善解決的若干實(shí)際問題，針對上述存在的問題，提出以下幾點(diǎn)建議：

3.1 合理測算地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)各地上附著物不同的性質(zhì)特征選擇合適的評估方法，從而整理得到征地地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算方法體系[7,8]。做到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)調(diào)整，充分體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、居民消費(fèi)水平的提高及生活條件的改善等應(yīng)該享有改革開放的成果。對實(shí)際征地過程中遇到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭議大、難以解決的情況，應(yīng)重點(diǎn)研究制定對策。

3.2 完善地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系

為了使拆遷補(bǔ)償工作做到有據(jù)可依，制定符合地方實(shí)際、操作性強(qiáng)、補(bǔ)償項(xiàng)目相對齊全征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)迫在眉睫，對集體土地上建筑物與構(gòu)筑物等要嚴(yán)格進(jìn)行補(bǔ)償，包括被拆群體的房屋院落、空地也要給予一定補(bǔ)償。作物類型、地上附著物類型(越細(xì)越好)制定補(bǔ)償價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，對相對偏遠(yuǎn)地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可按一定比例調(diào)整幅度。

3.3 縮小地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的差異

各市區(qū)縣政府應(yīng)加強(qiáng)對拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況的把關(guān)，本區(qū)域內(nèi)的政策標(biāo)準(zhǔn)盡可能統(tǒng)一，并嚴(yán)格執(zhí)行，重點(diǎn)項(xiàng)目與一般項(xiàng)目一樣重視，拆遷項(xiàng)目無特殊原因不得隨意突破本地標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在新條例中盡可能全市予以統(tǒng)一規(guī)定，對于不能統(tǒng)一的應(yīng)盡可能從全市層面內(nèi)對各縣區(qū)綜合后作一定幅度限定。同時(shí)應(yīng)增強(qiáng)在電視、廣播、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體的宣傳力度，以保障征地工作暢通無阻的溝通渠道，提高本地區(qū)居民對地上附著物征地補(bǔ)償工作的知情程度和參與度，得到廣大被拆遷群眾的支持和理解。

3.4 建立特種植物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)專家鑒定委員會

地上建筑和附著物重置價(jià)格評估中介機(jī)構(gòu)，對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)沒有覆蓋的補(bǔ)償項(xiàng)目做好及時(shí)、合理、公正的估價(jià)。

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Problem analysis and countermeasures for the standard compensation of ground attachments

HU Ya-Nan1, XU Bao-Gen2
(1. College of Business Administration, Zhejiang University of Finance and Economics, Zhejiang Hangzhou 310018, China; 2. Institute of Land Development, Zhejiang University of Finance and Economics, Zhejiang Hangzhou 310018, China)

With the impetus of the economic development, the building is an essential part of the city. With the rising rate of urbanization and the constant building of infrastructure, the demand for land resources has expanded, leading to a shortage in city land resources. Cities in the process of expansion will inevitably turn to collective land. However, as this happens, theshortcomings of compensation standards become more prominent: the compensation standard is too low, the classifcation system is still not fully compensated, and there is a big difference between the theoretical compensation and the actual operations. These problems deepen the land conficts between farmers and the government. They seriously damage the interests of the affected population, and make the jobs of land acquisition government works more diffcult. This not only curbs the rapid growth of a stable rural economy, but also hinders the country's process of land acquisition. This paper analyzes this issue and suggests some solutions and countermeasures.

rural collective land; land requisition; ground attachments; compensation standard

F301.3

A

2095-1329(2016)04-0059-04

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.00.016

2016-08-19

2016-09-21

胡亞楠(1992-),女,碩士生,主要研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)投資與評價(jià)及土地利用規(guī)劃與管理.

電子郵箱: 1175097207@qq.com

聯(lián)系電話: 0571-87557369

浙江省國土資源廳科研項(xiàng)目“嵊泗縣征地青苗與地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算研究”

*通訊作者: 徐保根(博士/教授/院長): xubaogen@zufe.edu.cn