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        全面依法治國背景下的地方行政服務(wù)標準化建設(shè)研究
        ——基于全國數(shù)據(jù)與重慶市實踐的路徑探討

        2016-03-16 19:11:35張稷鋒
        改革與開放 2016年16期
        關(guān)鍵詞:行業(yè)標準標準化行政

        張稷鋒

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        全面依法治國背景下的地方行政服務(wù)標準化建設(shè)研究
        ——基于全國數(shù)據(jù)與重慶市實踐的路徑探討

        張稷鋒

        行政服務(wù)標準化建設(shè)形勢緊迫,分析行政服務(wù)標準地區(qū)和行業(yè)分布,得出行政服務(wù)標準化建設(shè)發(fā)展不均衡、地方對行政服務(wù)標準化工作重視程度差異巨大、行政服務(wù)標準化推行缺乏強制力的結(jié)論,以重慶實踐為結(jié)合點,建議從方案編制、資源整合、標準建設(shè)、制度轉(zhuǎn)化等方面予以完善。

        行政服務(wù)標準化;行政服務(wù)類標準;分布調(diào)查;數(shù)據(jù)分析;資源整合

        行政服務(wù)標準化是政府向社會公眾提供無差別高品質(zhì)行政服務(wù)的前提。“十三五”規(guī)劃提出深化行政管理體制改革,強調(diào)優(yōu)化服務(wù)和提高效能,突出加快推進行政服務(wù)標準化建設(shè)的迫切性。尤其值得關(guān)注的是,標準化是行政服務(wù)中心發(fā)展的必然結(jié)果??疾烊珖姓?wù)標準化建設(shè),尤其是標準制定和分布的現(xiàn)狀,以重慶市實踐為研究落腳點,就推進地方行政服務(wù)標準化事業(yè)加以探討。

        一、行政服務(wù)標準地區(qū)和行業(yè)分布調(diào)查

        據(jù)不完全統(tǒng)計,截至2016年1月,全國共有59個行政服務(wù)類標準,包括地方標準和行業(yè)標準。①

        1.地區(qū)分布

        從地區(qū)分布來看,全國32個省級行政區(qū)劃(含直轄市、自治區(qū))中,有14個擁有行政服務(wù)類地方標準。其中,23個省中,13個省有行政服務(wù)類地方標準;4個直轄市中,僅上海市有行政服務(wù)類地方標準;5個自治區(qū)均無行政服務(wù)類地方標準。在上述14個省級行政區(qū)劃中,山東省有12項行政服務(wù)類地方標準,占全國總量的23%。

        統(tǒng)計1.地方行政服務(wù)類行業(yè)標準分布統(tǒng)計情況:①山東,12項(2008-2014年);②云南,7項(2014年);③吉林,5項(2009-2015年);④青海,5項(2015年);⑤河北,4項(2008-2011年);⑥上海,4項(2011-2015年);⑦黑龍江,4項(2012-2013年);⑧河南,3項(2012-2014年);⑨廣東,3項(2013年);⑩江蘇,2項(2009-2011年);?湖北,1項(2008年);?陜西,1項(2010年);?四川,1項(2011年);?福建,1項(2013年)。合計:53項。

        2.行業(yè)分布

        從行業(yè)分布來看,目前有5個行業(yè)發(fā)布了6項行政服務(wù)類行業(yè)標準。上述標準由5個單位制定,其中3個為中央國家機關(guān),除此之外的國家海洋局為國土資源部下設(shè)二級機構(gòu),中國國家認證認可監(jiān)督管理委員會為國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局下設(shè)二級機構(gòu)。

        統(tǒng)計2.行業(yè)行政服務(wù)類行業(yè)標準分布統(tǒng)計:①海洋,1項(國家海洋局/2011年);②交通,1項(交通部/1999年);③認證,1項(中國國家認證認可監(jiān)督管理委員會/2015年);④商檢,1項(國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局/2012年);⑤衛(wèi)生,2項(衛(wèi)生部/2012年)。合計:6項。

        3.類別分布

        將現(xiàn)有標準以是否強制實施為依據(jù)加以劃分,59項行政服務(wù)類行業(yè)標準中,僅4項為強制性標準,其余55項為推薦性標準,強制實施的比例不到7%。

        分別比較地方標準和行業(yè)標準,53項地方標準中強制性標準為1項,占比不到2%;6項行業(yè)標準中強制性標準為3項,占比50%。

        統(tǒng)計3.行政服務(wù)類行業(yè)標準類別比較分布統(tǒng)計:①強制性地方標準,1項;②強制性行業(yè)標準,3項;③推薦性地方標準,52項;④推薦性行業(yè)標準,3項。

        二、行政服務(wù)標準化建設(shè)的數(shù)據(jù)分析

        1.行政服務(wù)標準化建設(shè)發(fā)展不均衡

        截至目前,尚有18個省級行政區(qū)劃無行政服務(wù)類地方標準,另有7個省級行政區(qū)劃的行政服務(wù)類地方標準數(shù)量為1~3項??梢?,地區(qū)間關(guān)于行政服務(wù)標準化建設(shè)的情況差異極大,發(fā)展不均衡,且總體上呈現(xiàn)發(fā)展缺位的態(tài)勢。此外,極個別存在的行業(yè)領(lǐng)域行政服務(wù)類標準,進一步對上述結(jié)論,即此類標準分布的極不均衡,進行了印證。

        2.地方對行政服務(wù)標準化工作重視程度差異

        以標準化建設(shè)相對完善的山東省為例,12項行政服務(wù)類標準全部由山東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局制定發(fā)布,其在2008年完成了行政服務(wù)標準的基本體系建設(shè),就服務(wù)規(guī)范、要求、服務(wù)質(zhì)量標準體系、服務(wù)管理標準體系、服務(wù)工作標準體系制定了5項標準,截至2014年,山東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局完成了包括行政審批、服務(wù)、質(zhì)量管理、權(quán)力監(jiān)督等系列規(guī)范體系。除山東省外,其他省份的標準化建設(shè)程度均難以達到預(yù)期目標,對大多數(shù)尚無一項標準的省份而言,行政服務(wù)標準化進程更是舉步維艱,由于一直以來的忽略,當前和接下來要打開局面將異常艱難。

        3.行政服務(wù)標準化推行缺乏強制力

        從地方和行業(yè)分布來看,行業(yè)標準較地方標準有更顯著的強制性。行政服務(wù)類地方標準出臺后的實施成為難題,在行政機關(guān)習(xí)慣于特事特辦、一事一議的格局下,強調(diào)規(guī)范、制度、程序有相當大的難度。此外,現(xiàn)實中基層問題解決的特殊性也加大了地方推進行政服務(wù)標準化的難度。行業(yè)行政服務(wù)類標準的強制力高,其制定者往往居于中央層級,對下一步全面推進行政服務(wù)標準化工作的實施路徑應(yīng)當有所啟發(fā),即地方推進行政服務(wù)標準化也應(yīng)考慮自上而下的路徑和方法。

        4.國家級標準化試點是改革契機

        各地借助國家級行政服務(wù)標準化試點的契機,不斷創(chuàng)新政府服務(wù)模式,將標準化工作在市、縣、鄉(xiāng)三級全面開展,延伸至具有行政服務(wù)職能的事業(yè)單位。地方質(zhì)監(jiān)部門能夠在行政服務(wù)標準化引入過程中當好助手,主動、積極地提供技術(shù)服務(wù)和指導(dǎo),樹立典型,以點帶面,在推動各地行政服務(wù)工作質(zhì)量升級方面取得良好的示范帶頭作用。

        三、推進地方行政服務(wù)標準化建設(shè)的建議

        近年來,重慶市部分區(qū)縣和部門在行政服務(wù)標準化方面開展了卓有成效的探索,涪陵區(qū)通過國家級行政服務(wù)標準化試點驗收,兩江新區(qū)獲批國家級政務(wù)服務(wù)標準化試點。尤其是涪陵區(qū)實施標準化戰(zhàn)略,已經(jīng)在釋放市場活力、降低各方成本、引進重大項目等方面產(chǎn)生顯著成效。筆者認為,重慶市已具備全面推進行政服務(wù)標準化的條件,應(yīng)盡快制定系統(tǒng)的工作計劃,爭取用3年左右的時間,形成全市統(tǒng)一的行政服務(wù)標準化體制機制,基本實現(xiàn)全市行政服務(wù)標準化的目標。

        1.研究編制《重慶市行政服務(wù)標準化工作方案(2016-2018年)》

        建議由市政府辦公廳牽頭,市質(zhì)監(jiān)局組織實施,成立推進行政服務(wù)標準化協(xié)調(diào)小組,盡快研究制定重慶市全面推進行政服務(wù)標準化工作方案。兩江新區(qū)政務(wù)服務(wù)標準化試點計劃于2017年完成,屆時市區(qū)域性試點將基本完成,全市行政服務(wù)標準化工作進入統(tǒng)一落實階段,再用1年左右時間,完成市內(nèi)區(qū)域標準的整合轉(zhuǎn)化工作?;谝陨峡紤],建議方案在時間安排上以2016-2018年為區(qū)間。具體有以下工作建議:

        ⑴市質(zhì)監(jiān)局負責(zé)方案的起草、框架設(shè)計、任務(wù)分解、文本設(shè)計等全面工作。

        ⑵工作分工以市政府組成部門及相關(guān)機構(gòu)的職能劃分為依據(jù),如市公安局負責(zé)統(tǒng)籌全市各級各類公安系統(tǒng)標準化工作。

        ⑶全市各區(qū)縣可按功能區(qū)劃分為5個片區(qū),建立片區(qū)溝通機制,各片區(qū)指定1~2個區(qū)縣負責(zé)組織工作,確保市級和區(qū)縣級工作的統(tǒng)籌推進,每3個月舉行片區(qū)溝通會和各片區(qū)組織區(qū)縣參加的全市溝通會。

        ⑷實行任務(wù)時間表和指標考核機制。

        2.整合資源并與兩江新區(qū)試點協(xié)同推進

        建議充分利用涪陵區(qū)行政服務(wù)標準化驗收成果,整合永川區(qū)社會管理綜合治理標準化、西部現(xiàn)代物流園服務(wù)標準化、觀音橋商圈服務(wù)業(yè)標準化等建設(shè)成果中的行政服務(wù)資源,結(jié)合正在實施的兩江新區(qū)政務(wù)服務(wù)標準化試點工作,按計劃推進行政服務(wù)標準化的全市統(tǒng)一、資源整合目標。具體有以下工作建議:

        ⑴以涪陵區(qū)成果為基礎(chǔ)設(shè)計我市區(qū)縣標準化模型范本,搭建區(qū)縣統(tǒng)一的行政服務(wù)標準化框架。

        ⑵在兩江新區(qū)試點按計劃推進的基礎(chǔ)上,有意識地按方便全市統(tǒng)一適用的原則附加工作模塊,且附加模塊和內(nèi)容應(yīng)注重在涪陵已有成果的基礎(chǔ)上補充和充實。

        ⑶將其他區(qū)縣、職能部門、特定區(qū)域和領(lǐng)域的行政服務(wù)標準化相關(guān)成果進行提煉整合。

        ⑷在市政府統(tǒng)籌下設(shè)計好橫向(各區(qū)縣級政府)與縱向(市級與下級部門)標準化工作的協(xié)同推進方案。

        3.健全行政服務(wù)標準體系

        建議通過“搭體系框架”-“橫縱向同步推進”-“統(tǒng)籌整合”三階段健全行政服務(wù)標準體系。具體有以下工作建議:

        ⑴研究制定全市行政服務(wù)標準體系目錄和編制方案。一是要參考全國范圍內(nèi)已有的行政管理服務(wù)類國家標準、地方標準和行業(yè)標準;二是充分利用我市已有的地方標準和區(qū)域性規(guī)則,并加以完善。

        ⑵以兩江新區(qū)試點為依托,由市質(zhì)監(jiān)局負責(zé)編制基礎(chǔ)性標準和工作方案,如《行政服務(wù)標準體系與編制規(guī)則》《行政文書標準》等須作為其他標準編制依據(jù)的基礎(chǔ)性標準。

        ⑶各區(qū)縣以片區(qū)為單位,結(jié)合本地區(qū)特殊情況,按照全市工作方案的部署,分別編制特定標準,或在一般標準的基礎(chǔ)上進行修訂。

        ⑷職能部門模塊以市級統(tǒng)籌為單位,編制本部門行政管理和服務(wù)工作規(guī)范,并根據(jù)需要設(shè)置二級子項目,常見的項目包括業(yè)務(wù)辦理指引、行政許可規(guī)程、內(nèi)外部文書規(guī)范等。

        4.建立標準轉(zhuǎn)化行政規(guī)范性文件的工作機制

        在標準編制和標準體系建設(shè)的同時,同步實施標準轉(zhuǎn)化是標準化工作落地的關(guān)鍵,建議由市政府法制辦負責(zé),市質(zhì)監(jiān)局協(xié)調(diào)配合,建立標準向行政規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化的機制和規(guī)則。具體有以下工作建議:

        ⑴依據(jù)《重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法》,建立標準向行政規(guī)范性文件轉(zhuǎn)化的方式和程序,可綜合采用轉(zhuǎn)發(fā)適用、修改舊規(guī)范、制定新規(guī)范等方式,同時研究政府法制部門和標準化部門的協(xié)作機制。

        ⑵“漸進+并行”式實施標準轉(zhuǎn)化工作,“漸進”是指對已完成的全市統(tǒng)一標準,先行轉(zhuǎn)化為行政規(guī)范性文件,“并行”是指對正在編制的標準,同步開展行政規(guī)范性文件的轉(zhuǎn)化工作。

        引文注釋

        ①數(shù)據(jù)來源:國家標準網(wǎng)(http://www.spsp.gov. cn),工標網(wǎng)(http://www.csres.com).

        [1]卓越,陳誠.梯度理論在政府創(chuàng)新擴散中的應(yīng)用研究[J].廈門大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2015(2):29-39.

        [2]高昂,等.北部新啾服務(wù)標準化工作模式探索及實踐思路[J].中國標準化,2011(1):102-106.

        (作者單位:中共重慶市江北區(qū)委黨校)

        10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.16.032

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