陳嘉俊　朱琳

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城市社會組織治理能力的提升路徑
——以三圈理論為分析視角

陳嘉俊朱琳

在我國政府職能轉(zhuǎn)變的進程中，提升城市社會組織治理能力對于推動國家治理能力的現(xiàn)代化具有重要意義。當前城市社會組織在治理中，存在著城市社會組織價值迷思、城市社會組織缺乏應有的獨立性、城市政府和社會對城市社會組織不信任的困境。本文運用“三圈理論”的分析框架，對城市社會組織治理能力的“價值圈”“能力圈”“支持圈”進行了分析，并以此理論為視角，更好地設計出城市社會組織治理能力的提升路徑。

城市社會組織；治理能力；提升路徑；“三圈理論”

當前我國政府職能轉(zhuǎn)變的進程中，社會組織的地位和作用達到了前所未有的高度，政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移己成為必然趨勢。所以，社會組織應順應潮流，提高自身社會治理能力。“三圈理論”是關于領導者戰(zhàn)略管理的一種分析工具，廣泛運用于對公共政策的案例分析。社會組織若能運用“三圈理論”，那么可以大力提高領導能力，改進領導方法，推進社會治理能力。

一、城市社會組織治理能力定義及其困境

城市社會組織的治理能力，從主體講，既涉及各級城市社會組織，又涉及城市社會組織的領導成員、會員；從內(nèi)容講，既指推動城市社會組織培育發(fā)展管理能力，又指城市社會組織履行職能完成任務的能力。盡管我國城市社會組織能力不斷提升，但仍存在很多問題。

1.城市社會組織發(fā)展的價值迷思

“作為新公共性最重要的承載者，NPO、NGO等非政府組織和非營利組織在新公共性的構(gòu)建過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。”可是，由于城市社會組織承載著多元的價值理念，表達了不同社會群體之間的價值需求，因此很難形成公約的共識。與此同時，每一種價值訴求在價值的多元訴求的決定下往往難以同社會的公共性完全達到一致，城市社會組織發(fā)展運行如果僅僅以價值訴求至上，那么就會導致所涉及的社會群體利益和公眾利益發(fā)生矛盾。

2.城市社會組織缺乏應有的獨立性

當前，城市政府對城市社會組織的管理主要采取業(yè)務主管單位和登記機關雙重管理體制。在這種體制下，一方面城市政府通過設置過高的“準入門檻”將城市社會組織和城市政府置于相互對立的關系上，一些城市社會組織為了繞開過高的“準入門檻”，選擇在工商管理部門登記或者干脆放棄登記；另一方面，很多城市社會組織為了取得合法的地位，采取了掛靠黨政機關的方式，從而成為黨政機關的附屬組織，這就導致城市社會組織過度依附政府體制內(nèi)部，嚴重影響了其獨立性。

3.城市政府和社會對城市社會組織的不信任

城市社會組織是社會中存在的一個重要實體，它需要城市政府和社會的信任，尤其是來自城市政府的信任。長期以來，我國城市政府和社會都會對來自民間的城市社會組織表現(xiàn)出不信任的態(tài)度。一方面，既希望它能對城市政府的職能起到拾遺補缺的作用，另一方面又擔心城市社會組織發(fā)展會給黨和政府的權(quán)威帶來挑戰(zhàn)。這種不信任，會加大城市社會組織為公共事業(yè)服務的成本，限制公共事務的治理能力，這將是我國城市社會組織治理能力提升的阻力。

二、“三圈理論”的分析框架與其對城市社會組織的考察

1.“三圈理論”的分析框架

哈佛大學肯尼迪政府學院教授馬克·莫爾在1995年出版的《創(chuàng)造公共價值：政府戰(zhàn)略管理》一書中提出，公共管理的終極目的是為社會創(chuàng)造公共價值。決策過程中要充分考慮價值、能力、支持三個因素的相互統(tǒng)一。首先，政策方案目標是否能體現(xiàn)公共價值，稱之為“價值”（V）；第二，要考慮約束條件，稱之為“能力”（C）；第三，方案能否獲得各個方面的認同和配合，稱之為“支持”（S）。如圖1所示，上邊的圈是指公共價值，左邊的圈指的是能力，右邊的圈指的是支持。某政策如果要得到有效執(zhí)行，那么要力圖這三圈相交，才能達到預期效果，因為這一理論可以用三個圓圈形象的來表示，所以稱其為“三圈理論”。

圖1　“三圈理論”示意圖

根據(jù)三圈相交所形成的區(qū)域，可以將進行決策時出現(xiàn)的情況分為以下幾種：耐克區(qū)（V+C+S）：三個圈相互重疊部分，表示能力、支持和價值都具備的最佳決策或?qū)嵤﹨^(qū)，最有可能獲得成功；夢想?yún)^(qū)（V）：價值圈不與另外兩個圓相交的部分，表示具有公共價值，但是沒有足夠的能力和支持。只停留在夢想階段；夢想實現(xiàn)區(qū)（V+C）：價值與能力兩個圓圈相交的部分，表示有價值、同時又有足夠的資源能力，但因缺乏支持難以實施；風險項目區(qū)（V+S）：價值和支持兩個圓圈相交的部分，表示有價值，同時會獲得支持，但能力不足，實施有一定風險；別人的夢想?yún)^(qū)（S）：支持圈不與其余兩個圈相交的部分，表示僅有利益相關者的支持，而缺乏價值，也無能力實施；噩夢區(qū)（C+S）：能力和支持兩個圈相交的部分，既有廣泛的支持，又有足夠的能力來實施，但卻毫無價值，是最糟糕的一種情況。

上述三圈是動態(tài)的存在，因為可以通過三個圈的移動來改變各個區(qū)域的大小，努力擴大中間的耐克區(qū)。“三圈理論”認為，成功的決策可以基于“價值圈、能力圈和支持圈”三個要素進行考量，同時追求其結(jié)構(gòu)性的平衡，所以制定一項決策，要全面考慮V、C、S三者之間的相關性，從而使這三者成為有機的統(tǒng)一體。

2.“三圈理論”框架下的城市社會組織考察

⑴城市社會組織的“價值圈”。城市社會組織具有明確的價值導向，面對社會管理民主化、公共服務社會化的發(fā)展趨勢，城市社會組織具有優(yōu)勢，具備在很多領域承擔提供公共服務的功能。城市社會組織能夠在社會救濟和社會保障方面，作為公共服務承載者，參與社會管理、提供公共服務，能代替政府對其成員組織進行有效管理，因而在社會管理方面發(fā)揮著重要作用。

⑵城市社會組織的“能力圈”。城市社會組織的“能力圈”，就是要考慮我國城市社會組織自身發(fā)展的約束因素，即人、財、物條件是否具備。當前政府職能的精簡正在成為當前體制內(nèi)外的共識，需要轉(zhuǎn)移出不符合政府應用的職能，承接政府職能的重要載體無疑是城市社會組織。從國外城市社會組織發(fā)展的情況來看，城市社會組織在經(jīng)濟社會事務中發(fā)揮著越來越重要的作用，其治理能力的提升，使其是有能力來承接政府部分職能。

⑶城市社會組織的“支持圈”。城市社會組織的“支持圈”，主要從政府、市場、社會民眾對城市社會組織的支持方面來研究。

首先，政府對城市社會組織的支持。加快政府職能向城市社會組織轉(zhuǎn)移，將政府承擔的部分職能交由有關的城市社會組織來承擔，可以使政府從繁雜的事務中解脫出來，從而集中力量更好地履行其核心職能。因此，大力支持城市社會組織發(fā)展是推進政府職能轉(zhuǎn)移的一項重要工作。

其次，市場對城市社會組織的支持。市場性組織是城市社會組織中一類重要的組織，例如商協(xié)會、貿(mào)易促進會以及各種金融、資信評估機構(gòu)和審計、會計等專業(yè)部門，正是這些機構(gòu)讓政府與市場聯(lián)系起來，在國家經(jīng)濟秩序和生活中扮演著重要角色，起著重要作用。這類城市社會組織成為市場與政府的橋梁，給市場帶來了諸多便利，這也是市場支持城市社會組織發(fā)展的原因。

第三，社會公眾對城市社會組織的支持。很多擁有社會功能的組織在現(xiàn)實中或多或少地能夠通過多種不同的方式參與公共服務和社會管理，與社會公眾有著密切的特殊關系，因而對政府與社會公眾之間的關系起著不可替代的作用。隨著時代的發(fā)展，公眾主人翁意識的增強，參與政策過程的積極性提高，城市社會組織成為公眾表達利益需求的重要渠道，從而得到公眾的支持。

三、基于“三圈理論”提升城市社會組織治理能力的路徑

“三圈理論”是一個良好的分析框架與戰(zhàn)略分析工具?？梢酝ㄟ^分析某種戰(zhàn)略決策或機制處在“三圈理論”中的某個區(qū)域，來決定解決相應問題所采取的措施。只有當V、C和S這三個圓圈向中心移動并出現(xiàn)重合部分之時，決策效果才是最好的。最優(yōu)決策是在這三個要素的博弈中尋求耐克區(qū)，即V+C+S。

1.針對城市社會組織“價值圈”，明確組織價值邊界提升治理能力

城市社會組織的發(fā)展可以從三個方面來確立其價值邊界。第一，城市社會組織在實現(xiàn)自身價值訴求的過程中，要和國家、市場以及其他城市社會組織在協(xié)商與妥協(xié)中共存。第二，要尊重不同價值需求的合理性，并認清價值理念背后的利益訴求。第三，根據(jù)社會的發(fā)展狀況和具體社會情境對組織價值訴求的內(nèi)涵進行調(diào)整。相比國家，靈活的行為模式是城市社會組織解決社會問題的優(yōu)勢。

2.針對城市社會組織“能力圈”，加強城市社會組織獨立性提升治理能力

城市社會組織的行政性要逐步淡化，積極探索一條去行政化道路。行政級別逐步淡化可以完善城市社會組織的獨立性，這有利于讓城市社會組織在項目中發(fā)展道路，在現(xiàn)實中培養(yǎng)一支有能力、高素質(zhì)的管理隊伍。激發(fā)城市社會組織在公共服務上的潛能，盡快而有效地參與到社會管理中，逐步實現(xiàn)社會自治，加快社會與市場的轉(zhuǎn)型。

3.針對城市社會組織“支持圈”，加強政府、市場、社會公眾對城市社會組織的支持以提升治理能力

⑴加強政府對城市社會組織的支持。在財政政策上政府要加大對城市社會組織的扶持力度。由于我國城市社會組織在經(jīng)濟方面和資金方面的能力非常不足，使得其在很多層面上心有余而力不足。政府要努力承擔公共服務的購買，主動把一些事務外包給城市社會組織，同時給予其足夠的支持經(jīng)費，適當?shù)恼咻o助，盡力讓城市社會組織為社會作出足夠的貢獻。

⑵確立城市社會組織的市場取向。我國的城市社會組織要轉(zhuǎn)變以政府為主導的傳統(tǒng)觀念，適應自身在市場經(jīng)濟中的新角色。通過輿論、教育和實踐由小農(nóng)經(jīng)濟觀念向市場主體轉(zhuǎn)變，要逐步認識到城市社會組織是市場經(jīng)濟運行效益化、效率化的重要前提，積極主動地利用城市社會組織為自己服務，特別是在經(jīng)濟領域，分享由社會分工所帶來的利益，同時以此作為經(jīng)濟主體自身轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制、向現(xiàn)代企業(yè)制度邁進的內(nèi)容和契機。

⑶激發(fā)民眾主體意識。要靠變革社會制度發(fā)展我國的城市社會組織，更要著力于每個社會個體的內(nèi)在品質(zhì)的提升。只有讓每個社會個體內(nèi)心都認同參與社會管理理念，城市社會組織日常工作的開展才能有的放矢。對原本僅僅是消極被動的小個體行為的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾髯杂X社會主人公的意識，這能夠讓民眾在處理小個體與大社會的復雜關系中，加深認同感，同時使其備能夠肩負起參與社會治理活動的能力，從而為社會提供福利。

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（作者單位：廣州大學公共管理學院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.16.038