侯石安　趙和楠

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北　武漢　430073)

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中國(guó)糧食安全與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整

侯石安趙和楠

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢430073)

糧食生產(chǎn)不確定性因素增多、進(jìn)口量持續(xù)增加、需求剛性增長(zhǎng)、儲(chǔ)備目標(biāo)模糊且運(yùn)行低效、市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)能力不足等因素導(dǎo)致中長(zhǎng)期糧食安全形勢(shì)異常嚴(yán)峻。盡管農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策有效助推了糧食產(chǎn)量的“十一連增”，但是因補(bǔ)貼制度所暴露的諸如市場(chǎng)扭曲、補(bǔ)貼力度方式不合理、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼覆蓋面偏窄、補(bǔ)貼過(guò)程重“面”輕“點(diǎn)”、重“量”輕“質(zhì)”等對(duì)糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備帶來(lái)不利影響，亟待調(diào)整。應(yīng)堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，明確補(bǔ)貼重點(diǎn)，完善補(bǔ)貼方式、創(chuàng)新補(bǔ)貼政策，強(qiáng)化地方政府維護(hù)糧食安全工作的積極性和主動(dòng)性，重視對(duì)新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體及“親環(huán)境、重質(zhì)量”的糧食生產(chǎn)行為的補(bǔ)貼激勵(lì)，以充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的政策功效，保障國(guó)家中長(zhǎng)期糧食安全。

糧食安全；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼；政策調(diào)整

一、引言

糧食是人類(lèi)社會(huì)生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，糧食安全是一個(gè)國(guó)家、地區(qū)、民族政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)繁榮穩(wěn)定的基石。在中國(guó)歷史上經(jīng)歷的13次大饑荒中，有6次引發(fā)了政治動(dòng)蕩和內(nèi)亂，有9次單次餓死人數(shù)超過(guò)100萬(wàn)人。時(shí)至今日，雖然中國(guó)糧食產(chǎn)量在逐年增加，糧食自給率在不斷提升，但糧食安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，在人口不斷增長(zhǎng)、資源承載能力減弱、自然生態(tài)環(huán)境失衡、比較利益低、進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)加劇等背景下，確保糧食安全，構(gòu)建糧食安全保障體系，不僅具有重大政治意義，而且具有深遠(yuǎn)的社會(huì)意義和經(jīng)濟(jì)意義。

中國(guó)政府歷來(lái)高度重視糧食安全，早在20世紀(jì)60年代初，中共中央發(fā)出的《關(guān)于全黨動(dòng)手，大辦農(nóng)業(yè)、大辦糧食的指示》就強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，糧食是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)”；改革開(kāi)放后，歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體更是通過(guò)相應(yīng)的制度、政策助推糧食生產(chǎn)、保障糧食安全。特別是本世紀(jì)初以來(lái)，實(shí)施了包括糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、糧食最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)補(bǔ)貼等在內(nèi)的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，構(gòu)成OECD框架下農(nóng)業(yè)“生產(chǎn)者支持項(xiàng)目(PSE)”的核心和重點(diǎn)政策內(nèi)容，為糧食生產(chǎn)“十一連增(2004—2014)”發(fā)揮了重要作用。然而，中國(guó)人多地少的特殊國(guó)情和糧食生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)藏面臨的形勢(shì)依舊不可小覷，糧食的“增產(chǎn)幻覺(jué)”仍需引起高度警覺(jué)。與此相關(guān)的糧食補(bǔ)貼政策此時(shí)是否需要調(diào)整、如何進(jìn)行調(diào)整，都值得深入探討。

近年來(lái)，學(xué)界對(duì)糧食安全問(wèn)題的研究較多，圍繞糧食安全的涵義、[1]安全程度的測(cè)度及預(yù)警、[2][3]糧食安全形勢(shì)、[4]影響因素、[5][6][7]保障措施[8][9]等進(jìn)行了較為廣泛研究。學(xué)者們普遍認(rèn)為，保障糧食安全的關(guān)鍵在于提高本國(guó)糧食生產(chǎn)能力，而提高糧食生產(chǎn)能力的有效措施是政府對(duì)糧食生產(chǎn)持續(xù)高效的補(bǔ)貼。但現(xiàn)有文獻(xiàn)仍存在兩方面不足：一是大多從量(糧食供給與需求量)的視角研究中國(guó)糧食安全問(wèn)題，缺少對(duì)糧食質(zhì)量安全(糧食品質(zhì)與安全性)、糧食儲(chǔ)備及糧食市場(chǎng)調(diào)節(jié)等的系統(tǒng)研究，而這正是理解完善現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策必要性所在；二是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施10年來(lái)，其補(bǔ)貼效應(yīng)是否存在遞減，補(bǔ)貼政策調(diào)整窗口是否到來(lái)，又該如何調(diào)整，已有文獻(xiàn)較少涉及?；诖耍疚耐ㄟ^(guò)對(duì)中國(guó)糧食安全形勢(shì)的系統(tǒng)分析，闡明政府調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的必要性，提出完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、保障糧食安全的政策建議。

二、中國(guó)糧食安全面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)

盡管2004—2014年全國(guó)糧食總產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十一連增”(2014年全年糧食產(chǎn)量60710萬(wàn)噸，較之于2013年增加516萬(wàn)噸)，*根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2014)及《中華人民共和國(guó)2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理所得。但是中國(guó)糧食安全形勢(shì)仍相當(dāng)嚴(yán)峻，國(guó)內(nèi)糧食需求剛性存在，糧食生產(chǎn)不確定性因素增多，糧食進(jìn)口量持續(xù)放大等現(xiàn)狀，表明糧食安全風(fēng)險(xiǎn)程度不容忽視。

(一)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)不確定因素增多

有效的國(guó)內(nèi)糧食供給是保障糧食安全的關(guān)鍵，但是中國(guó)糧食生產(chǎn)面臨諸多不確定因素，突出表現(xiàn)為資源承載能力減弱、自然生態(tài)環(huán)境失衡、比較利益低等。

1.資源承載能力減弱。糧食是人類(lèi)自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)的融合，自然再生產(chǎn)是基礎(chǔ)。當(dāng)前，中國(guó)的耕地資源、水資源、氣候條件等現(xiàn)實(shí)約束使糧食生產(chǎn)前景堪憂。耕地資源方面，耕地面積及耕地質(zhì)量下降趨勢(shì)明顯。一方面，伴隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，“農(nóng)(耕)轉(zhuǎn)建”、村莊建設(shè)用地、生態(tài)退耕導(dǎo)致耕地面積逐年減少，“耕地紅線”逐漸顯現(xiàn)。根據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查工作和《2013中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)，2009年全國(guó)耕地面積約為13538.46萬(wàn)公頃，此后持續(xù)下降至2012年的13515.85萬(wàn)公頃；人均耕地面積由2009年的1.52畝下降至2012年的1.497畝，不足世界人均耕地面積的50%；另一方面，受工業(yè)污染、城市固體廢棄物污染、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)化肥施用量、農(nóng)藥施用量和地膜使用量持續(xù)增加的影響，全國(guó)耕地質(zhì)量下降趨勢(shì)明顯。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)有中低產(chǎn)田和高產(chǎn)田的比例達(dá)7:3，且該比例有繼續(xù)擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。此外，全國(guó)耕地質(zhì)量檢測(cè)結(jié)果顯示，中國(guó)東北黑土區(qū)耕地土壤有機(jī)質(zhì)含量大幅下降，每公斤平均含量?jī)H為26.7g，三十年來(lái)降幅高達(dá)31%，黑土層已由開(kāi)墾初期的80cm至100cm下降到20cm至30cm，土層日益稀薄。除上述表征外，華北平原耕層變淺、南方土壤酸化、全國(guó)耕地整體有機(jī)質(zhì)含量下降、復(fù)種指數(shù)降低等都是對(duì)中國(guó)耕地“質(zhì)量紅線”壓力的最好例證?？梢哉f(shuō)，近20年來(lái)中國(guó)糧食的粗放式生產(chǎn)和耕地的高負(fù)荷利用，造成中低產(chǎn)田占比大、耕地面積退化面積大、污染面積大及耕地有機(jī)質(zhì)含量低、基礎(chǔ)地力低、補(bǔ)充耕地等級(jí)低等耕地質(zhì)量“三大”、“三低”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

水資源方面，單位水資源不足、時(shí)空分布不均、水資源“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等問(wèn)題造成我國(guó)糧食生產(chǎn)用水趨緊。其一，根據(jù)《中國(guó)水資源公報(bào)》(2013)等公布的數(shù)據(jù)，2013年我國(guó)人均水資源占有量不足世界平均水平的三分之一。同時(shí)，截止2012年末我國(guó)每公頃耕地水資源擁有量約為21846.13立方米(約1456.41立方米/畝)，也僅為世界平均水平的50%左右；其二，我國(guó)國(guó)土跨度遼闊，約4/5的水資源分布在南方，農(nóng)業(yè)灌溉水源充沛。相比而言，2/3的耕地卻分布在北方，北方每公頃耕地的水資源占有量?jī)H為南方的1/8，水資源空間分布不均；其三，由于農(nóng)業(yè)用水的邊際產(chǎn)出小于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，隨著城鎮(zhèn)化及工業(yè)化的發(fā)展，水資源存在由農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移至非農(nóng)領(lǐng)域的趨勢(shì)。數(shù)據(jù)顯示，2003—2013年，在全國(guó)用水構(gòu)成中農(nóng)業(yè)用水占比總體呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，而工業(yè)用水占比則呈上升態(tài)勢(shì)。*根據(jù)《中國(guó)水資源公報(bào)》(2003—2013)整理所得，工農(nóng)業(yè)用水占比個(gè)別年份呈現(xiàn)上下波動(dòng)的趨勢(shì)，但整體上看上升、下降態(tài)勢(shì)相對(duì)顯著。

氣候資源方面，全球變暖、氣象災(zāi)害頻發(fā)對(duì)未來(lái)糧食生產(chǎn)也帶來(lái)不利影響。全球變暖將導(dǎo)致中國(guó)主要糧食作物生產(chǎn)潛力下降。氣候變暖所引致的農(nóng)作物生育期縮短、糧食作物水分虧缺、農(nóng)業(yè)病蟲(chóng)害加劇(氣候變暖會(huì)使農(nóng)作物病蟲(chóng)害失去寒冷氣候的天然屏障阻擊)、極端天氣和氣候事件增多增強(qiáng)將對(duì)中國(guó)糧食安全帶來(lái)較大影響。研究表明，氣溫每上升1攝氏度，糧食產(chǎn)量將減少10%。在現(xiàn)有耕種制度、種植品種和生產(chǎn)水平保持不變前提下，到2030年中國(guó)種植業(yè)生產(chǎn)潛力將會(huì)下降5%～10%。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、民政部、國(guó)家減災(zāi)辦公布的數(shù)據(jù)顯示，由旱災(zāi)、風(fēng)雹災(zāi)害、低溫冷凍和雪災(zāi)等所引致的糧食受災(zāi)面積和絕收面積呈現(xiàn)明顯上升趨勢(shì)，氣候變化導(dǎo)致的糧食生產(chǎn)不穩(wěn)定增加。

2.自然生態(tài)環(huán)境失衡。農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)的粗放式生產(chǎn)方式以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程打破了原有的農(nóng)業(yè)生態(tài)平衡，糧食生產(chǎn)的自然平衡被打破。首先，化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜的廣泛使用破壞了土壤生態(tài)結(jié)構(gòu)，降低了地力。數(shù)據(jù)顯示，1990—2013年，全國(guó)每公頃耕地化肥平均施用量由228.29千克增至528.05千克，這一施用量是聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織公布的世界化肥安全施用量上限的2.33倍。1995—2012年，全國(guó)每公頃耕地農(nóng)藥平均施用量、地膜平均使用量也呈上升態(tài)勢(shì)，其中農(nóng)藥施用量由1995年的9.88千克/公頃增至2012年的16.24千克/公頃；地膜使用量由4.27千克/公頃增至2012年的11.79千克/公頃。*根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2014)及《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》(2000-2013)測(cè)算所得。全國(guó)每年約有50萬(wàn)噸農(nóng)膜殘留于土壤中形成“白色污染”；約有60%～70%的農(nóng)藥殘留在土壤中形成農(nóng)藥殘留。土壤質(zhì)量下降將直接導(dǎo)致糧食品質(zhì)與安全性下降，長(zhǎng)此以往，中國(guó)糧食不僅在國(guó)際市場(chǎng)上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，而且隨著糧食的大量進(jìn)口，本國(guó)所產(chǎn)糧食在國(guó)內(nèi)也將喪失競(jìng)爭(zhēng)力，中國(guó)糧食安全真正到了危機(jī)邊緣。其次，受特殊自然地理和人為因素影響，中國(guó)水土流失及土壤沙化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。根據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，2013年全國(guó)水土流失面積達(dá)356萬(wàn)平方公里，占國(guó)土面積的37.1%，其中以南水北調(diào)中線工程水源區(qū)、東北黑土區(qū)、青海三江源頭區(qū)和長(zhǎng)江上游四大區(qū)域水土流失最為嚴(yán)重；全國(guó)約有3.6億畝坡耕地和44.2萬(wàn)條侵蝕溝亟待治理。又據(jù)第四次全國(guó)荒漠化和沙化監(jiān)測(cè)工作公布的數(shù)據(jù)，全國(guó)荒漠化土地面積約為262.37萬(wàn)平方公里，沙化土地面積約為173.11萬(wàn)平方公里，分別占國(guó)土總面積的27.33%和18.03%。水土流失、土地荒漠化及沙化加劇了人地矛盾，直接威脅到糧食安全和民眾生存。

3.比較利益長(zhǎng)期低下。糧食生產(chǎn)比較利益長(zhǎng)期低下是中國(guó)糧食安全最大的隱患。近年來(lái)，由于化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)用油等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素成本和人工成本上升，種糧收益一直處于較低水平。據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2014)、《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》(2000-2013)及《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》(2014)公布的數(shù)據(jù)測(cè)算，2006—2013年，全國(guó)稻谷、小麥、玉米三種糧食平均每畝總成本持續(xù)增加，8年間平均每畝成本增加了581.29元，增幅達(dá)130.66%(由2006年的444.90元增至2013年的1026.19元)，而成本利潤(rùn)率則由2006年的34.83%下降至2013年的7.11%，降幅達(dá)27.72個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和相對(duì)較高的收益吸引了大量的農(nóng)村勞動(dòng)力。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，在全國(guó)農(nóng)村居民家庭人均純收入構(gòu)成中，農(nóng)民的工資性收入由2006年的1374.80元提高至2013年的4026.63元，工資性收入占農(nóng)民人均純收入的比重由38.33%提升至45.26%。一個(gè)普遍現(xiàn)象是，單個(gè)熟練農(nóng)民工的日工資就相當(dāng)于一般分散農(nóng)戶種植糧食大半年的收益。正是由于種植糧食比較利益低下，才導(dǎo)致大量的中小農(nóng)戶將自己承包的耕地轉(zhuǎn)出，轉(zhuǎn)出后的耕地一部分由種糧大戶繼續(xù)種植糧食，另一部分則被用來(lái)種植經(jīng)濟(jì)作物，在丘陵山區(qū)，后者所占比重較大，這些地區(qū)所產(chǎn)糧食基本自給，已很難貢獻(xiàn)商品糧。

(二)糧食進(jìn)口量激增，風(fēng)險(xiǎn)加大

中國(guó)是農(nóng)業(yè)資源強(qiáng)約束型國(guó)家，人均農(nóng)業(yè)資源擁有量匱乏，因此立足于糧食生產(chǎn)實(shí)際，從國(guó)外適量進(jìn)口糧食可平衡國(guó)內(nèi)糧食供需的波動(dòng)。但是，過(guò)量的進(jìn)口不僅會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)糧價(jià)的長(zhǎng)期低迷，損害國(guó)內(nèi)種糧農(nóng)民積極性，而且會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的過(guò)度依賴(lài)，容易引發(fā)國(guó)內(nèi)糧食的系統(tǒng)性危機(jī)。

1.糧食進(jìn)口量快速增加，“凈進(jìn)口”規(guī)模挑戰(zhàn)中國(guó)糧食安全底線。自加入WTO以來(lái)，受?chē)?guó)內(nèi)外糧食價(jià)差及關(guān)稅影響，中國(guó)糧食進(jìn)口量逐年增加，糧食“凈進(jìn)口”時(shí)代全面到來(lái)。從糧食進(jìn)口總量看，2003—2012年中國(guó)糧食凈進(jìn)口成為常態(tài)，糧食凈進(jìn)口量由2003年的171萬(wàn)噸增至2012年的8025萬(wàn)噸，10年間糧食凈進(jìn)口量增加了近47倍。按照2012年全國(guó)糧食總產(chǎn)量58958萬(wàn)噸計(jì)算，中國(guó)糧食實(shí)際自給率已降至88.02%，跌破90%的糧食自給底線。*國(guó)內(nèi)糧食自給率=國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量/國(guó)內(nèi)糧食消費(fèi)量*100%，學(xué)界一般認(rèn)為糧食外貿(mào)依存度控制在5%以內(nèi)表明一國(guó)糧食自給，控制在10%以內(nèi)表明一國(guó)糧食基本自給，文中糧食自給率的計(jì)算是在假設(shè)糧食總供給(國(guó)內(nèi)外)等于總需求的前提下計(jì)算所得的約數(shù)。另?yè)?jù)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》智庫(kù)發(fā)布的《2013年世界糧食安全指數(shù)報(bào)告》，在全球糧食安全系數(shù)排行榜上，中國(guó)位列第42位，而日本和韓國(guó)則分列第18位和第24位。

2.糧食走私現(xiàn)象猖獗。近年來(lái)，糧食走私現(xiàn)象十分猖獗，不僅涉及邊境地區(qū)，而且涉及到內(nèi)地多個(gè)省份，對(duì)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)穩(wěn)定和糧食安全構(gòu)成重大隱患，需引起足夠重視。以大米為例，筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，內(nèi)地部分省份的一些大米加工企業(yè)大量購(gòu)進(jìn)從越南等地走私入境大米，之后將這些大米與本地產(chǎn)大米混合銷(xiāo)往全國(guó)各地。這些走私入境的大米在其原產(chǎn)國(guó)(多為越南產(chǎn))為一年種植四季，在生產(chǎn)過(guò)程中施用高肥高毒性催產(chǎn)技術(shù)，產(chǎn)量高、品質(zhì)低，走私進(jìn)入中國(guó)國(guó)境后以每公斤2.6元左右價(jià)格(運(yùn)抵目的地的最終價(jià)格)銷(xiāo)售，這一價(jià)格僅相當(dāng)于本地中等大米價(jià)格的53%。一些糧食加工企業(yè)將超過(guò)三分之一以上的走私米與本地大米混合銷(xiāo)售，不僅嚴(yán)重?cái)_亂國(guó)內(nèi)大米市場(chǎng)秩序，而且損害了國(guó)內(nèi)種糧農(nóng)民利益和消費(fèi)者健康。

3.國(guó)際糧食市場(chǎng)的不確定性日益加大。伴隨全球氣候變暖、極端災(zāi)害天氣增多，世界糧食主產(chǎn)區(qū)糧食供應(yīng)穩(wěn)定性降低，作為糧食進(jìn)口消費(fèi)大國(guó)，中國(guó)糧食的穩(wěn)定性供應(yīng)從長(zhǎng)期看也會(huì)受到影響。受供給等多重因素影響，國(guó)際糧價(jià)波動(dòng)加劇，加之金融投機(jī)資本進(jìn)入糧食領(lǐng)域、跨國(guó)糧食集團(tuán)等壟斷勢(shì)力主導(dǎo)國(guó)際糧食市場(chǎng)定價(jià)，增加了國(guó)際糧食市場(chǎng)的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性。當(dāng)今國(guó)際關(guān)系變幻莫測(cè)，伴隨經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的日益深化，因政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等因素導(dǎo)致糧食輸出國(guó)采取提高出口關(guān)稅、限制糧食出口或糧食禁運(yùn)等措施阻撓糧食輸入國(guó)進(jìn)口糧食的風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加，從而加劇了國(guó)際糧食貿(mào)易的不確定性。2009年1—3月份全球糧食價(jià)格暴漲為世界許多國(guó)家的糧食安全敲響了警鐘，埃及等國(guó)甚至為此付出了慘痛教訓(xùn)。

(三)糧食需求剛性增長(zhǎng)

糧食需求一般由口糧需求、飼料用糧需求、工業(yè)用糧需求和種子用糧需求構(gòu)成，其中口糧需求、飼料需求和工業(yè)用糧需求是未來(lái)糧食需求剛性增長(zhǎng)的主要因素。

1.口糧需求壓力不減。中國(guó)人口增長(zhǎng)和人口年齡結(jié)構(gòu)變化是口糧需求變化的根本因素。從人口規(guī)模上看，全國(guó)人口規(guī)模已由1980年代初期的約10億人增至2014年的約13.68億人，34年間人口增加了3.68億；另?yè)?jù)中國(guó)人口與發(fā)展研究中心預(yù)測(cè)，中國(guó)人口總規(guī)模將在2040年達(dá)到14.7億的峰值，而中國(guó)人多地少的格局不會(huì)發(fā)生根本性改變，滿足口糧需求始終是糧食安全的首要目標(biāo)。從人口年齡結(jié)構(gòu)上看，根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2014)公布的數(shù)據(jù)，人口結(jié)構(gòu)中15～64歲人口所占比例由1982年的61.5%上升至2013年的73.9%，這一年齡段是口糧消費(fèi)的主體，糧食口糧消費(fèi)有增無(wú)減。

2.生活水平的提高引致消費(fèi)結(jié)構(gòu)的改變，使飼料糧需求不斷增加。伴隨城鄉(xiāng)居民收入水平和生活水平的提升，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)正悄然發(fā)生轉(zhuǎn)變，突出表現(xiàn)為動(dòng)物性食品消費(fèi)量(肉、禽、蛋、奶等)顯著增加。這必然消耗大量的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品作為動(dòng)物飼料，產(chǎn)生相應(yīng)的飼料用糧需求。根據(jù)《全國(guó)農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編》(2014)中畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品生產(chǎn)的飼料糧消耗量估算出的飼料糧消耗系數(shù)顯示，豬肉(2.2)、牛肉(1.8)、羊肉(1.6)、禽肉(1.8)、禽蛋(1.7)、養(yǎng)殖水產(chǎn)品(1.1)等的飼料糧消耗系數(shù)均大于1，這表明飼料糧正逐漸成為糧食消費(fèi)剛性增長(zhǎng)的重要因素。

3.糧食再加工、深加工能力顯著提升，糧食的多功能性得到開(kāi)發(fā)和應(yīng)用，所帶來(lái)的工業(yè)用糧需求也在不斷增長(zhǎng)。現(xiàn)代工業(yè)用糧一般指將糧食作為主要原料或輔料的生產(chǎn)性用糧的統(tǒng)稱(chēng)，主要包括淀粉用糧、釀酒用糧、大豆壓榨、生物燃料乙醇用糧等。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，工業(yè)用糧和飼料用糧的比例將不斷增加，口糧比例的比重則逐漸下降，也即糧食的間接需求將會(huì)超過(guò)直接需求。自本世紀(jì)初開(kāi)始，中國(guó)工業(yè)用糧逐年增多，其中2006—2007年為消化儲(chǔ)藏的陳化糧而新建一批生物質(zhì)能源工廠，加大了工業(yè)用糧需求，也使得乙醇燃料業(yè)的發(fā)展進(jìn)入新階段，推動(dòng)了糧食需求的較快增長(zhǎng)。盡管在技術(shù)水平、糧食供需等諸多因素制約下工業(yè)用糧每年增速只能保持常態(tài)發(fā)展，但是未來(lái)在加工業(yè)、釀酒業(yè)及生物質(zhì)能源產(chǎn)業(yè)的推動(dòng)下，工業(yè)用糧需求將成為中國(guó)第三大用糧渠道。

(四)糧食儲(chǔ)備政策目標(biāo)不夠清晰、運(yùn)行效率不高

糧食儲(chǔ)備是糧食安全保障體系的重要環(huán)節(jié)，是政府調(diào)節(jié)糧食市場(chǎng)供求平衡、穩(wěn)定糧食價(jià)格的重要工具，當(dāng)糧食供求發(fā)生波動(dòng)時(shí)，可利用糧食儲(chǔ)備對(duì)糧食市場(chǎng)供需進(jìn)行調(diào)節(jié)、緩沖和平衡。20多年來(lái)，糧食儲(chǔ)備制度對(duì)穩(wěn)定糧食市場(chǎng)，保障糧食安全發(fā)揮了重要作用。但由于糧食儲(chǔ)備體系龐大，情況復(fù)雜，在制度設(shè)計(jì)、運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督管理等方面尚有待完善。具體包括：

1.糧食儲(chǔ)備政策目標(biāo)不清晰。保障糧食安全、穩(wěn)定糧食價(jià)格、提升種糧農(nóng)民收入水平是糧食儲(chǔ)備的基本目標(biāo)，其中，糧食安全是糧食儲(chǔ)備政策的首要目標(biāo)，也是根本目標(biāo)；其他兩個(gè)目標(biāo)是圍繞糧食安全目標(biāo)而衍生的，服從于糧食安全目標(biāo)。但是，近年來(lái)在糧食儲(chǔ)備政策運(yùn)行中，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定糧食價(jià)格和生產(chǎn)者收入，這就與國(guó)家建立糧食儲(chǔ)備制度的初衷不太一致，其結(jié)果可能會(huì)使得調(diào)控目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，甚至與目標(biāo)相背。一方面，在糧食儲(chǔ)備機(jī)制運(yùn)行中，如果忽視糧食市場(chǎng)的實(shí)際變動(dòng)情況而強(qiáng)行平抑糧食價(jià)格，則會(huì)導(dǎo)致糧食的季節(jié)價(jià)差低于正常水平，糧食儲(chǔ)備的周轉(zhuǎn)利潤(rùn)大幅下降甚至虧本，也會(huì)迫使相關(guān)糧食加工企業(yè)、糧食貿(mào)易商減少糧食庫(kù)存；另一方面，以保障糧食生產(chǎn)者收入為目標(biāo)所實(shí)施的諸多扶持政策(如補(bǔ)貼政策等)因制度設(shè)計(jì)存在一定缺陷，使財(cái)政資金應(yīng)有作用不能充分發(fā)揮，不僅增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)(包括用于糧食儲(chǔ)備的支出)，而且難以有效保障種糧農(nóng)民的長(zhǎng)期利益。

2.糧食儲(chǔ)備效率不高。糧食儲(chǔ)備是一項(xiàng)涉及主體、規(guī)模、布局、輪換、經(jīng)營(yíng)管理等諸多事項(xiàng)的系統(tǒng)性工程。高效的糧食儲(chǔ)備不僅能確保國(guó)家糧食安全，而且能有效節(jié)省政府財(cái)政資金，并能減少貪腐行為的發(fā)生?，F(xiàn)階段，糧食儲(chǔ)備效率不高主要表現(xiàn)在兩方面：一是糧庫(kù)布局與糧食倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸協(xié)調(diào)度不高。一些設(shè)在糧食主產(chǎn)區(qū)的庫(kù)點(diǎn)存在過(guò)于分散、交通不便、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，直接影響到糧食倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)，降低了糧食的通暢性和流通效率；二是由于倉(cāng)容布局不均及管理不善，致使部分糧食主產(chǎn)區(qū)倉(cāng)容嚴(yán)重不足，尤其是在東北糧食主產(chǎn)區(qū)，收購(gòu)季節(jié)倉(cāng)容大約只能滿足糧食儲(chǔ)量的四分之三，造成大量糧食露天堆放，且高等級(jí)、優(yōu)質(zhì)糧食品種無(wú)法分倉(cāng)儲(chǔ)存，加大了糧食霉變和發(fā)生蟲(chóng)害的幾率，糧食陳化速度明顯加快。同時(shí)，一些民間資本修建的糧庫(kù)和農(nóng)戶自建的糧庫(kù)，因管理缺失，加之糧庫(kù)所有者建庫(kù)的短期趨利行為，不僅導(dǎo)致儲(chǔ)糧不足，效率低下，而且造成國(guó)家財(cái)政資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。

(五)糧食市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)能力不足

糧食市場(chǎng)是糧食供給系統(tǒng)與糧食需求系統(tǒng)相銜接的自然紐帶，是實(shí)現(xiàn)糧食供需平衡、保障國(guó)家糧食安全的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)前糧食市場(chǎng)存在的主要問(wèn)題是：

1.糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)矛盾突出，產(chǎn)銷(xiāo)失衡。中國(guó)現(xiàn)有13個(gè)糧食主產(chǎn)省區(qū)，其糧食存儲(chǔ)量約占全國(guó)糧食存儲(chǔ)總量的3/4；相比而言，糧食主銷(xiāo)區(qū)則庫(kù)存量較小，不足全國(guó)糧食庫(kù)存總量的1/10，由此出現(xiàn)糧食儲(chǔ)備充足的地區(qū)糧食交易反而不活躍、糧食消費(fèi)量大的地區(qū)糧食儲(chǔ)備反而短缺的尷尬局面。其根源在于糧食的實(shí)際生產(chǎn)和市場(chǎng)流通缺乏協(xié)調(diào)性，造成產(chǎn)銷(xiāo)不平衡，糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷(xiāo)區(qū)之間一直未形成穩(wěn)定的糧食供求關(guān)系，這必然加大區(qū)域間糧食安全的不穩(wěn)定性。

2.糧食物流運(yùn)輸能力偏低，損耗浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。中國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)集中于中部、東北三省及內(nèi)蒙古自治區(qū)，而糧食主銷(xiāo)區(qū)卻相對(duì)分散，由此形成“北糧南運(yùn)”的格局。由于中國(guó)幅員遼闊且存在運(yùn)輸?shù)募竟?jié)性難題(如東北糧食外運(yùn)旺季在第四季度和次年的第一季度，水路冰凍，鐵路運(yùn)輸成為主要選擇)，導(dǎo)致運(yùn)糧成本高，經(jīng)常出現(xiàn)運(yùn)力不足、北糧“難”運(yùn)的困境。此外，由于糧食一般屬于大宗交易和大運(yùn)量產(chǎn)品，一般物流公司難以承擔(dān)其運(yùn)輸業(yè)務(wù)，更多地是通過(guò)鐵路、水路和公路進(jìn)行大規(guī)模運(yùn)輸。但是，在糧食運(yùn)輸上，現(xiàn)有物流技術(shù)水平、裝備設(shè)施、人員素質(zhì)等都不適應(yīng)糧食安全運(yùn)輸需要，時(shí)常出現(xiàn)裝卸運(yùn)輸方式落后、運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)多、拋灑損耗現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題。

3.糧食市場(chǎng)監(jiān)管能力有待加強(qiáng)。2004年《糧食流通管理?xiàng)l例》出臺(tái)后，中國(guó)糧食市場(chǎng)進(jìn)一步開(kāi)放，國(guó)家鼓勵(lì)多種所有制市場(chǎng)主體從事糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。糧食市場(chǎng)的放開(kāi)搞活一方面有利于資源的合理配置，保護(hù)種糧農(nóng)民利益，促進(jìn)糧食市場(chǎng)繁榮穩(wěn)定；但另一方面又增加了糧食市場(chǎng)的監(jiān)管難度。現(xiàn)階段，糧食市場(chǎng)的監(jiān)管職能主要由工商行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)，糧食部門(mén)已成為糧食市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體不再具有相應(yīng)的監(jiān)管職能。在現(xiàn)有體制下，僅靠工商行政管理部門(mén)對(duì)糧食市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管，顯然是不夠的。目前，在一些管理不規(guī)范的糧食市場(chǎng)存在以次充好、摻假售假、品質(zhì)與安全性低等嚴(yán)重問(wèn)題，亟待加強(qiáng)管理。據(jù)筆者實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些糧食加工廠大量購(gòu)進(jìn)東南亞國(guó)家的走私大米混入本地大米中，以較低價(jià)格銷(xiāo)往全國(guó)各地，不僅嚴(yán)重?cái)_亂糧食市場(chǎng)秩序，而且走私大米未經(jīng)安全性檢測(cè)可能給消費(fèi)者帶來(lái)健康風(fēng)險(xiǎn)。

三、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整窗口有待打開(kāi)

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是當(dāng)今許多國(guó)家旨在支持與保護(hù)農(nóng)業(yè)的重要工具，是鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、保障糧食安全的重要舉措。中國(guó)自2004年全面系統(tǒng)實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策以來(lái)，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展，提高農(nóng)民收入水平，穩(wěn)定糧食播種面積，增加糧食產(chǎn)量發(fā)揮了重要作用。但是，正如前文所述，中國(guó)糧食安全形勢(shì)已發(fā)生較大變化，而主要為糧食生產(chǎn)服務(wù)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策卻變化不大，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策不合適、不完備問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。

(一)價(jià)格支持政策扭曲市場(chǎng)，削弱國(guó)內(nèi)糧食競(jìng)爭(zhēng)力，造成資源配置低效率

2004年實(shí)施的糧食最低收購(gòu)價(jià)及2008年啟動(dòng)的臨時(shí)收儲(chǔ)構(gòu)成中國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)價(jià)格支持框架的核心政策工具。不可否認(rèn)，這一政策在短期內(nèi)可有效提高農(nóng)民種糧積極性、促進(jìn)糧食增產(chǎn)，但從長(zhǎng)期看，價(jià)格支持政策難以為繼：一方面，價(jià)格支持政策破壞了原有的糧食市場(chǎng)供求平衡調(diào)節(jié)系統(tǒng)，導(dǎo)致糧食市場(chǎng)出現(xiàn)諸多反?，F(xiàn)象，長(zhǎng)期不利于維護(hù)國(guó)家糧食安全。以糧食最低收購(gòu)價(jià)為例，隨著糧食生產(chǎn)成本的上升，為保障農(nóng)民種糧收益，國(guó)家不斷提高糧食最低收購(gòu)價(jià)格，打破市場(chǎng)原有的“價(jià)格—供求”平衡系統(tǒng)，從而助推國(guó)內(nèi)糧價(jià)的上漲，導(dǎo)致國(guó)內(nèi)主要糧食價(jià)格明顯高于進(jìn)口糧食的到岸完稅價(jià)格，降低了國(guó)內(nèi)糧食競(jìng)爭(zhēng)力，出現(xiàn)國(guó)內(nèi)外糧價(jià)倒掛及“國(guó)糧入庫(kù)，洋糧入國(guó)”現(xiàn)象。同樣，數(shù)量龐大的臨時(shí)收儲(chǔ)計(jì)劃在實(shí)施過(guò)程中也有損市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，出現(xiàn)諸如南北方玉米市場(chǎng)價(jià)格倒掛(如2009年)、區(qū)域性供不應(yīng)求、玉米價(jià)格畸形提高等反常現(xiàn)象，不利于糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定；另一方面，價(jià)格支持政策對(duì)糧食市場(chǎng)的過(guò)度干預(yù)導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲，糧食市場(chǎng)價(jià)格失真，容易誤導(dǎo)種糧農(nóng)戶的種植行為。一般情況下，農(nóng)民會(huì)選擇種植有托市價(jià)支撐的水稻、小麥、玉米或其中1-2種托市價(jià)相對(duì)高企的糧食作物，使得農(nóng)業(yè)資源向托市價(jià)高的糧食品種流動(dòng)，由此陷入“糧食供過(guò)于求—糧價(jià)下跌—價(jià)格支持—糧食供過(guò)于求”的惡性循環(huán)中。

囿于價(jià)格支持政策對(duì)市場(chǎng)扭曲弊端，成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持框架中正逐步減少對(duì)價(jià)格支持政策的使用。據(jù)OECD PSE/CSE 數(shù)據(jù)庫(kù)公布的數(shù)據(jù)，*OECD成員國(guó)用總支持水平估計(jì)值(TSE)衡量納稅人和消費(fèi)者每年向農(nóng)業(yè)部門(mén)轉(zhuǎn)移支付的總和，其包括生產(chǎn)者支持估計(jì)(PSE)、消費(fèi)者支持估計(jì)(CSE)和一般性服務(wù)支持估計(jì)(GSSE)。其中，生產(chǎn)者支持估計(jì)(PSE)是由農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策措施產(chǎn)生的，每年由消費(fèi)者和納稅人那里轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的凈現(xiàn)金轉(zhuǎn)移額指標(biāo)，從其結(jié)構(gòu)上看，PSE又可分為市場(chǎng)價(jià)格支持(MPS)、基于商品產(chǎn)量的補(bǔ)貼、基于投入品使用的補(bǔ)貼和基于當(dāng)前收益的補(bǔ)貼等類(lèi)型，這與我國(guó)當(dāng)前的糧食最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)及“四補(bǔ)貼”政策劃分相契合。美國(guó)、歐盟等國(guó)市場(chǎng)價(jià)格支持政策(MPS)在整個(gè)生產(chǎn)者支持估計(jì)(PSE)中所占比重2000—2013年整體均呈現(xiàn)遞減的態(tài)勢(shì)，美國(guó)MPS/PSE比重由2000年的32.76%降至2013年的12.37%；歐盟MPS/PSE比重由2000年的53.1%降至2013年的23.15%。其中，2010年中國(guó)MPS/PSE比重高達(dá)61.24%，而同期美國(guó)、歐盟的比重分別為12.24%、17.5%。不難發(fā)現(xiàn)，“市場(chǎng)發(fā)揮配置資源的決定性作用”與中國(guó)較強(qiáng)的政策性糧食市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)并不一致，因此構(gòu)建符合市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的良性補(bǔ)貼政策是當(dāng)前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整的重點(diǎn)。

(二)“四補(bǔ)貼”制度設(shè)計(jì)有待完善，政策激勵(lì)效應(yīng)逐漸減弱

變“流通暗補(bǔ)”為“生產(chǎn)明補(bǔ)”的“四補(bǔ)貼”政策自本世紀(jì)初陸續(xù)實(shí)施以來(lái)，已成為我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策體系的重要構(gòu)成。近年來(lái)國(guó)家不斷提升各類(lèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金總量，但受補(bǔ)貼力度有限、補(bǔ)貼方式不合理等因素的影響，“四補(bǔ)貼”的政策效應(yīng)逐漸弱化。具體表現(xiàn)為：

1.補(bǔ)貼力度有限，促進(jìn)糧食增產(chǎn)的可續(xù)性不強(qiáng)。糧食生產(chǎn)成本日益高漲，而有限的補(bǔ)貼水平只能部分彌補(bǔ)生產(chǎn)成本的上升，對(duì)農(nóng)戶種糧的激勵(lì)性不強(qiáng)。近年來(lái)，“四補(bǔ)貼”絕對(duì)規(guī)模雖持續(xù)增長(zhǎng)，但龐大的受補(bǔ)農(nóng)民群基數(shù)及兼顧農(nóng)民增收目標(biāo)而采取的“撒胡椒面”式的分散補(bǔ)貼方式，使得單位補(bǔ)貼水平的增量與彌補(bǔ)由糧食生產(chǎn)成本增加所導(dǎo)致的利潤(rùn)損失相差甚遠(yuǎn)，這在對(duì)產(chǎn)糧大省的田野調(diào)研中均得到映證。同時(shí)，這種漸成普惠性質(zhì)且補(bǔ)貼金額有限的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼多被農(nóng)民理解為國(guó)家收入福利，甚至將其與其他補(bǔ)貼混同，農(nóng)民“有好感但不敏感”、“知其然卻不知其所以然”，普惠性質(zhì)愈明顯，對(duì)農(nóng)民種糧的邊際刺激效應(yīng)則愈遞減。伴隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加速，理性的農(nóng)民會(huì)選擇離開(kāi)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，保障糧食安全的重任則將更多地落在現(xiàn)有的糧食主產(chǎn)區(qū)肩上。即便是中國(guó)東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)增產(chǎn)量占到全國(guó)總增產(chǎn)量的56%，也是因?yàn)檫@些地區(qū)戶均耕地規(guī)模大，通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)可獲得規(guī)模效益，并非農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的主導(dǎo)作用。

2.補(bǔ)貼方式過(guò)于簡(jiǎn)單，導(dǎo)致補(bǔ)貼效率低下?！八难a(bǔ)貼”政策在補(bǔ)貼方式上過(guò)分強(qiáng)調(diào)操作效率，忽視補(bǔ)貼效益。以糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼為例，為降低運(yùn)行成本，提高操作便捷性，多數(shù)省份仍采取按計(jì)稅面積進(jìn)行直補(bǔ)，未將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)稅時(shí)代減報(bào)耕地及后期“拓荒”所形成的“黑田”考慮在內(nèi)，造成實(shí)際種糧者與補(bǔ)貼受益者相異，而信息不對(duì)稱(chēng)下“憑地領(lǐng)錢(qián)”的現(xiàn)狀也易引發(fā)諸如耕地改種經(jīng)濟(jì)作物、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇問(wèn)題的出現(xiàn)；在良種補(bǔ)貼方面，多數(shù)地區(qū)對(duì)糧食作物不具體區(qū)分是否為良種，而是以區(qū)域主要糧食大類(lèi)為補(bǔ)貼依據(jù)，補(bǔ)貼資金原有的設(shè)計(jì)初衷被忽視；同樣，農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼執(zhí)行過(guò)程中也存在政府部門(mén)缺乏調(diào)研論證，單方操辦，忽視農(nóng)民偏好與區(qū)域種植特點(diǎn)等問(wèn)題，從而降低補(bǔ)貼資金的使用效益。

(三)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策覆蓋面較窄，公益性欠缺

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨雙重風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼則是以投保農(nóng)戶為補(bǔ)貼對(duì)象，對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)保費(fèi)給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，以使保費(fèi)達(dá)到農(nóng)戶和保險(xiǎn)公司都能夠接受的水平，并最終降低風(fēng)險(xiǎn)引致的損失、保障農(nóng)民利益。然而，囿于補(bǔ)貼機(jī)制不完善，當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼覆蓋面始終難以有效擴(kuò)大。一方面，在補(bǔ)貼資金來(lái)源上，實(shí)施中央、省、市、縣財(cái)政共擔(dān)機(jī)制，且要求地方財(cái)政資金配套比例不得低于25%(針對(duì)種植業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼)，對(duì)于財(cái)力薄弱尤其是高度依賴(lài)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的基層政府，其財(cái)政配套意愿及主動(dòng)性并不強(qiáng)，中央政府強(qiáng)調(diào)需堅(jiān)持“農(nóng)民自愿參?！钡脑瓌t，以致基層政府被動(dòng)應(yīng)對(duì)，相應(yīng)的配套資金不能及時(shí)、足額撥付到位，加之商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不偏好于風(fēng)險(xiǎn)大且賠付率相對(duì)較高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種，造成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面長(zhǎng)期偏窄；另一方面，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼范圍狹窄，截止2015年，中央財(cái)政提供農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的品種僅有15個(gè)(糧食作物僅包括三大主糧)，相較于我國(guó)疆域遼闊、區(qū)域種植業(yè)差異顯著的現(xiàn)狀而言，政府提供的補(bǔ)貼品種難以滿足各地的實(shí)際需求，從而制約補(bǔ)貼覆蓋面的擴(kuò)大。

(四)補(bǔ)貼過(guò)程重“面”輕“點(diǎn)”，重“量”輕“質(zhì)”

現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼資金大多以耕地面積直接發(fā)放給農(nóng)戶，不是按照單位面積耕地或單個(gè)農(nóng)戶所貢獻(xiàn)的商品糧進(jìn)行補(bǔ)貼，形成事實(shí)上的“普惠制”，即使將耕地轉(zhuǎn)包出去或撂荒也可獲得相同的補(bǔ)貼，補(bǔ)貼重“面”特征明顯。隨著農(nóng)地適度流轉(zhuǎn)及規(guī)模化經(jīng)營(yíng)方式的推行，種糧大戶、專(zhuān)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體不斷涌現(xiàn)，這些經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)集約化經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，在保障糧食增產(chǎn)和帶動(dòng)農(nóng)戶致富等方面發(fā)揮著重要作用。但在這一“點(diǎn)”上，目前補(bǔ)貼政策尚欠缺，如何構(gòu)建有利于新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展的補(bǔ)貼政策體系仍然是當(dāng)前的重要課題。

此外，按照聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(FAO)1996年對(duì)糧食安全的重新定義，糧食安全包括“量”與“質(zhì)”的雙重內(nèi)涵，“量”強(qiáng)調(diào)的是糧食供給數(shù)量，保障人的基本需求，即能夠吃飽；“質(zhì)”則強(qiáng)調(diào)糧食的品質(zhì)與安全性，即能夠吃飽吃好。在中國(guó)當(dāng)前糧食重金屬含量超標(biāo)、農(nóng)藥殘留超標(biāo)等問(wèn)題頻發(fā)情況下，如何通過(guò)包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在內(nèi)的一系列政策措施來(lái)提升糧食品質(zhì)與安全性便成為當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。片面關(guān)注糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)固然可滿足對(duì)糧食多功能性消費(fèi)的需求，然原有補(bǔ)貼政策所產(chǎn)生的路徑依賴(lài)效應(yīng)將不斷擴(kuò)大補(bǔ)貼政策對(duì)于糧食質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的激勵(lì)缺失，長(zhǎng)期必然不利于糧食產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。從國(guó)外的政策實(shí)踐看，無(wú)論是美國(guó)前期實(shí)施的“耕地與環(huán)境保護(hù)計(jì)劃”還是歐盟“農(nóng)村發(fā)展補(bǔ)貼”亦或“統(tǒng)一環(huán)境保護(hù)政策”，均將維護(hù)糧食質(zhì)量安全與農(nóng)業(yè)生態(tài)發(fā)展納入農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的制度設(shè)計(jì)理念并在具體實(shí)踐中予以體現(xiàn)，從而推動(dòng)本國(guó)(或地區(qū))糧食生產(chǎn)、消費(fèi)的良性發(fā)展。

四、糧食安全視角下農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的調(diào)整路徑

中國(guó)農(nóng)業(yè)正從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，與世界其他發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑一樣，這一轉(zhuǎn)變過(guò)程始終離不開(kāi)政府的財(cái)政支持。作為各國(guó)共有的政治經(jīng)濟(jì)選擇，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要不斷完善，以確保其保障糧食安全政策效應(yīng)的充分釋放。針對(duì)中國(guó)糧食安全的目標(biāo)和任務(wù)，借鑒國(guó)外政府支持糧食安全體系構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，應(yīng)通過(guò)如下路徑調(diào)整現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。

(一)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，明確補(bǔ)貼重點(diǎn)，提高補(bǔ)貼資金的使用效率

農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化改革是當(dāng)前諸多國(guó)家農(nóng)業(yè)政策發(fā)展的主要方向，是提高政府支持效率、保障糧食安全的重要手段。中國(guó)政府每年對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量已超過(guò)1.2萬(wàn)億，折合到糧食中，每公斤糧食來(lái)自政府的投入已高達(dá)2元，在高額投入同時(shí)也帶來(lái)如何提高財(cái)政資金投入效率問(wèn)題，而解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵首先是農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化改革?，F(xiàn)有的糧食最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)等價(jià)格支持政策對(duì)市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)機(jī)制具有扭曲作用，長(zhǎng)期不利于糧食產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)定價(jià)原則，在保障種糧農(nóng)民利益的前提下，逐步推進(jìn)最低收購(gòu)價(jià)、臨時(shí)收儲(chǔ)等價(jià)格支持政策向農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度轉(zhuǎn)變。以新疆棉花、東北和內(nèi)蒙古大豆目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)為契機(jī)，適時(shí)啟動(dòng)關(guān)鍵農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革，完善糧食價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的決定性作用，確保各類(lèi)補(bǔ)貼的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、方式方法等符合WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的相關(guān)要求。

與此同時(shí)，需改變現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼普惠制弊端，明確補(bǔ)貼重點(diǎn)，立足中國(guó)糧食安全與財(cái)政實(shí)力現(xiàn)實(shí)，建立長(zhǎng)效的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制，注重向重點(diǎn)產(chǎn)糧區(qū)(東北三省、內(nèi)蒙古自治區(qū))、重點(diǎn)品種(稻谷、小麥、玉米、大豆)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)(生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備環(huán)節(jié))傾斜，以提高補(bǔ)貼資金的使用效率。

(二)完善補(bǔ)貼方式，創(chuàng)新補(bǔ)貼政策

補(bǔ)貼方式的完善主要針對(duì)“四補(bǔ)貼”政策，具體講：第一，現(xiàn)行以計(jì)稅耕地面積為依據(jù)的補(bǔ)貼方式盡管操作效率高，但卻忽視了補(bǔ)貼效率，易造成補(bǔ)貼受益者與實(shí)際種糧者的不一致以及補(bǔ)貼資金的浪費(fèi)，違背了補(bǔ)貼政策的初衷。應(yīng)參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，盡快實(shí)現(xiàn)按照實(shí)際種糧面積發(fā)放補(bǔ)貼的做法，配套建立“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基礎(chǔ)信息管理系統(tǒng)”，內(nèi)在包含全國(guó)各農(nóng)戶土地承包與種植面積等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，結(jié)合前期農(nóng)戶承包地登記、確權(quán)及農(nóng)業(yè)普查等工作，利用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，輔之以基層政府及農(nóng)村集體組織對(duì)實(shí)際耕種面積的核查工作，在糧食主產(chǎn)區(qū)率先建立以農(nóng)戶為單位的耕地資源與糧食種植面積基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。在此基礎(chǔ)上，按照糧食實(shí)際播種面積實(shí)施糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，逐步減少計(jì)稅面積補(bǔ)貼方式下“糧補(bǔ)變地補(bǔ)”的現(xiàn)象，提高補(bǔ)貼資金的政策效應(yīng)；第二，建立符合區(qū)域種植特色的良種資源庫(kù)，對(duì)選擇良種庫(kù)中優(yōu)良種子的農(nóng)戶發(fā)放補(bǔ)貼，以提升良種覆蓋率及糧食產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力；第三，構(gòu)建“自下而上”的農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼機(jī)制，重視農(nóng)戶的需求偏好，可試點(diǎn)由農(nóng)民所在的專(zhuān)業(yè)合作社統(tǒng)一申報(bào)后由政府統(tǒng)一采購(gòu)，同時(shí)加大監(jiān)管力度，杜絕農(nóng)戶“低價(jià)購(gòu)置”后轉(zhuǎn)手“高價(jià)賣(mài)出”等道德風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象的出現(xiàn)，提高補(bǔ)貼效益。

對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼，則應(yīng)從保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置及補(bǔ)貼政策上予以創(chuàng)新。借鑒國(guó)際普遍做法，應(yīng)選擇以政府組建農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司為基本模式的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)方式，在保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)上由中央政府統(tǒng)一組建涉及中央、省、市、縣四級(jí)的專(zhuān)業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司(可考慮在糧食流通體制改革后業(yè)務(wù)萎縮的農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行基礎(chǔ)上組建)，由縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司(縣級(jí)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行)負(fù)責(zé)具體保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的辦理。此外，由政府財(cái)政補(bǔ)貼和農(nóng)戶投保保費(fèi)共同構(gòu)成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，財(cái)政應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用和保險(xiǎn)費(fèi)給予相應(yīng)補(bǔ)貼，并實(shí)行減、免稅待遇。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼的分?jǐn)偵?，可借鑒央地政府在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)上的分?jǐn)倷C(jī)制，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和省份，地方政府應(yīng)承擔(dān)更多的保費(fèi)補(bǔ)貼責(zé)任，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和產(chǎn)糧大省，盡量不要求市、縣級(jí)財(cái)政給予保費(fèi)的配套補(bǔ)貼，中央財(cái)政則應(yīng)承擔(dān)更多的保費(fèi)補(bǔ)貼責(zé)任。

(三)建立并完善地方政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼機(jī)制，強(qiáng)化地方財(cái)政對(duì)糧食生產(chǎn)、流通、加工、儲(chǔ)備等方面補(bǔ)貼的積極性和主動(dòng)性

補(bǔ)貼政策是糧食安全保障體系建設(shè)的重要一環(huán)，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入責(zé)任并非中央政府的“獨(dú)角戲”，中央政府更多的是通過(guò)補(bǔ)貼方式進(jìn)行。比較而言，中央各項(xiàng)補(bǔ)貼對(duì)地方農(nóng)業(yè)發(fā)展在效用上具有明顯的引導(dǎo)性、間接性和持久性，難以起到直接性的推動(dòng)作用。地方財(cái)政對(duì)糧食生產(chǎn)、流通、加工、儲(chǔ)備等環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效率等直接決定著地方糧食安全狀況，繼而影響到國(guó)家宏觀糧食安全形式，這在一些產(chǎn)糧大省、產(chǎn)糧大縣尤為明顯。

在現(xiàn)階段，糧食生產(chǎn)不僅不能給政府直接貢獻(xiàn)稅收，而且還需要各級(jí)政府予以補(bǔ)貼，這也是在當(dāng)前財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)日趨加劇的大環(huán)境中一些地方政府不愿過(guò)多履行農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼責(zé)任的主要原因所在。事實(shí)上，大多數(shù)產(chǎn)糧大省、產(chǎn)糧大縣普遍存在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)、財(cái)力來(lái)源有限、財(cái)政貧困、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展速度緩慢等窘境，陷入“越抓農(nóng)業(yè)越窮、越窮越無(wú)力抓農(nóng)業(yè)”的尷尬之中。種糧比較利益低、對(duì)地方財(cái)政收入貢獻(xiàn)少、投入責(zé)任大是地方政府不愿將有限財(cái)力用于支持糧食生產(chǎn)、流通、加工和儲(chǔ)備的根本原因。因此，強(qiáng)化地方政府在承擔(dān)糧食安全上的責(zé)任，首先需要保障地方財(cái)政有穩(wěn)定、持久且可靠的收入來(lái)源，實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)公平與效率的統(tǒng)一，從而調(diào)動(dòng)地方政府在構(gòu)建糧食安全保障體系上的積極性和主動(dòng)性。具體講，中央財(cái)政需建立有利于提高種糧大省、種糧大縣積極性的投入保障機(jī)制，加大對(duì)糧食主產(chǎn)省份(糧食自產(chǎn)省)和產(chǎn)糧大縣在一般性轉(zhuǎn)移支付、糧食產(chǎn)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目補(bǔ)貼、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等方面的扶持力度；對(duì)財(cái)力薄弱甚至困難的核心糧食產(chǎn)區(qū)，應(yīng)逐步減少、取消地方配套補(bǔ)貼，不斷加大對(duì)核心產(chǎn)糧區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補(bǔ)貼力度，減輕轄區(qū)政府的財(cái)政支出壓力。在此基礎(chǔ)上，地方政府也應(yīng)履行好“糧食安全”這一公共性職責(zé)，充分發(fā)揮公共財(cái)政職能，運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等政策逐步將糧食生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤浇?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)支持一批帶動(dòng)能力強(qiáng)且具有較大影響力的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化龍頭企業(yè)，延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，使糧食生產(chǎn)、流通、加工、儲(chǔ)備相互結(jié)合。同時(shí)，創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與種糧農(nóng)民互利共贏，有效提高種糧農(nóng)民收入水平。

(四)重視對(duì)新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體及“親環(huán)境、重質(zhì)量”的糧食生產(chǎn)行為的補(bǔ)貼激勵(lì)

土地適度流轉(zhuǎn)趨勢(shì)下種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)及農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體構(gòu)成未來(lái)我國(guó)糧食生產(chǎn)的微觀執(zhí)行單位，新增補(bǔ)貼政策應(yīng)逐步加大對(duì)上述主體的支持力度，探索建立面向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶補(bǔ)貼政策，在實(shí)現(xiàn)按糧食種植面積予以補(bǔ)貼的方式下，發(fā)揮糧食基礎(chǔ)補(bǔ)貼和專(zhuān)業(yè)農(nóng)戶普惠引導(dǎo)的雙重種糧激勵(lì)效應(yīng)，以充分提升新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的糧食生產(chǎn)積極性。此外，針對(duì)糧食安全涵義的“二重性”及“辯證性”，出于維護(hù)糧食“質(zhì)量安全”及農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的考慮，可對(duì)綠色高營(yíng)養(yǎng)糧食品種生產(chǎn)、低殘留農(nóng)藥使用、高效節(jié)水等有助于資源節(jié)約、糧食質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的糧食生產(chǎn)行為進(jìn)行傾向性補(bǔ)貼。目前，河南、湖南、湖北、江西等一些產(chǎn)糧大省相繼出現(xiàn)有機(jī)稻米、有機(jī)玉米等農(nóng)產(chǎn)品，其生產(chǎn)按照生態(tài)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不得施用化肥、農(nóng)藥、除草劑等，采取“公司+農(nóng)戶”經(jīng)營(yíng)模式，由公司提供種子，農(nóng)戶嚴(yán)格按照公司要求進(jìn)行種植，所有農(nóng)產(chǎn)品由公司負(fù)責(zé)收購(gòu)。這些有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品高舉綠色大旗，暢銷(xiāo)城鄉(xiāng)市場(chǎng)，其售價(jià)高出其他同類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品十幾倍甚至幾十倍，不僅增加農(nóng)戶和公司收入，而且起到良好的示范帶動(dòng)效應(yīng)。由此，可從源頭上保障我國(guó)糧食安全，提高糧食產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

[1]姜長(zhǎng)云，李顯戈，董歡.關(guān)于我國(guó)糧食安全與糧食政策問(wèn)題的思考——基于谷物自給率與日、韓相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的借鑒[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2014(3)：3-10.

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[責(zé)任編輯：申鳳敏]

2014年財(cái)政部與共建高校聯(lián)合研究項(xiàng)目“長(zhǎng)期緊平衡下我國(guó)糧食安全保障體系及財(cái)政支持政策研究”；國(guó)家社科基金項(xiàng)目“新常態(tài)下農(nóng)業(yè)支持政策執(zhí)行情況評(píng)估與執(zhí)行機(jī)制優(yōu)化研究”(15AJY014)。

侯石安，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：農(nóng)業(yè)財(cái)政政策；趙和楠，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院博士研究生，主要研究方向：糧食安全與農(nóng)業(yè)財(cái)政政策。

F326.11

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1002-6924(2016)01-143-151