杜艷艷，劉宇赤

(1，2.岳陽行政學(xué)院,岳陽　414000)

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從中國參與“消除貧困”看國家治理與國際治理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

杜艷艷1，劉宇赤2

(1，2.岳陽行政學(xué)院,岳陽414000)

[摘要]對于正在參與或即將參與全球治理的新興國家來說，實(shí)現(xiàn)國家治理與國際治理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，就要從能力與責(zé)任相匹配的原則出發(fā)，妥善處理好本國權(quán)利主張與國際責(zé)任擔(dān)當(dāng)之間的關(guān)系；從世界文化多樣性與根本價(jià)值目標(biāo)統(tǒng)一性的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，處理好文化溝壑與共同價(jià)值之間的關(guān)系；從治理行為的有序性與偶然事件的不可預(yù)測性出發(fā)，處理好長遠(yuǎn)計(jì)劃與臨時(shí)措施之間的關(guān)系；從現(xiàn)代治理主體的多元性與治理模式的多樣性角度出發(fā)，處理好政府行為與非政府組織活動之間的關(guān)系；從國家治理與國際治理對象、目標(biāo)等客觀差異性出發(fā)，處理不同治理方式之間的關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]貧困；國家治理；國際治理；同一性

經(jīng)濟(jì)全球化與政治多極化進(jìn)程的加速為越來越多的國家和組織參與全球治理提供了契機(jī)。面對迫切的全球治理需求，越來越多的國家和組織也積極參與其中，在國際事務(wù)中發(fā)揮著日漸重要的作用和影響。中國作為最大的發(fā)展中國家在全球治理過程中起到著舉足輕重的作用。特別是隨著綜合國力的顯著提高和國際影響力的穩(wěn)步增強(qiáng),更多參與全球治理已經(jīng)成為中國未來發(fā)展的客觀趨勢和必然選擇。在這一過程中,如何正確處理國家治理與國際治理之間的關(guān)系是新興國家參與全球治理面臨的一個(gè)刻不容緩的現(xiàn)實(shí)問題。本文擬從中國參與“消除貧困”的角度研究分析統(tǒng)一協(xié)調(diào)國家治理與國際治理中存在的幾對重要關(guān)系。

一、要實(shí)現(xiàn)權(quán)利主張與責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)

參與全球治理是每一個(gè)國家的權(quán)利，同時(shí)也是每一個(gè)國家的責(zé)任和義務(wù)。但是，全球各個(gè)國家的發(fā)展?fàn)顩r不是整齊劃一的，它們參與全球治理的能力各不相同。按照能力與責(zé)任相匹配的原則，參與全球治理的各個(gè)國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)與之能力相適應(yīng)的責(zé)任。勉強(qiáng)承擔(dān)超出自身能力的國際治理責(zé)任，盡管從近期看有助于該國際問題的解決，但從長遠(yuǎn)來看，它會進(jìn)一步加劇一國國家治理的難度，進(jìn)而又會反過來增加國際事務(wù)中存在的問題，久而久之，就會變成惡性循環(huán)，使全球治理陷入僵局。

就拿“消除貧困”這一國際問題來看，脫離貧困是廣大發(fā)展中國家人民的基本權(quán)利，消除貧困是世界各國應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的重要義務(wù)和責(zé)任。中國扶貧攻堅(jiān)是世界“消除貧困”的一部分，中國為消除貧困所做出的成績就是對人類發(fā)展的貢獻(xiàn)。為全面建成小康社會，中國已將“貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽”納入中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要的建議當(dāng)中。不僅如此，2015年11月23日，中共中央首次在政治局會議上專門審議通過了《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》*《決定》提出，到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。，要求采取超常規(guī)舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)；要逐級立下軍令狀，層層落實(shí)脫貧攻堅(jiān)責(zé)任；還要實(shí)行最嚴(yán)格的考核督查問責(zé)。

同時(shí)，我們也要看到，中國是世界上最大的發(fā)展中國家，盡管經(jīng)濟(jì)總量已位居世界第二，但中國年收入不足2300元的貧困人口仍然有7017萬。特別是在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)下行壓力和風(fēng)險(xiǎn)加大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整，發(fā)展方式必須轉(zhuǎn)變，體制機(jī)制必須改革的形勢下，減貧工作必然會受到一定程度的影響。僅靠自身的努力消除貧困難度更大一些，需要時(shí)間更長一些。因此，中國減貧工作仍然需要在自力更生的基礎(chǔ)上接受多種形式的國際援助。就全球消除貧困行動總體進(jìn)程而言，作為脫貧速度較快的國家，中國在解決本國貧困問題的過程中形成和積累了一套成功經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，我們有義務(wù)將這些成功做法與他國共享。特別是隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，我們有責(zé)任也有義務(wù)逐步增加對貧困國家和地區(qū)的物質(zhì)援助，為消除世界貧困盡自己的一份力量。近些年來，中國不斷加大對外扶貧的力度，通過捐贈、救助、借貸、免債等多種形式，支持其他國家，尤其是對非洲饑荒嚴(yán)重國家消除貧困，得到國際社會的充分肯定。由此可見，在參與全球治理時(shí)，我們必須將本國的權(quán)利主張與應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的國際責(zé)任有機(jī)結(jié)合起來，才會不顧此失彼，最大程度地實(shí)現(xiàn)國家治理與國際治理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

二、要實(shí)現(xiàn)文化溝壑與共同價(jià)值的協(xié)調(diào)

世界是豐富多彩的，世界各國的文化也是多種多樣的。不同族群、不同國家或地區(qū)的人們在長期歷史發(fā)展中形成了各自獨(dú)特的思維方式、生活習(xí)慣、價(jià)值觀念等等，這種獨(dú)特的文化特征是區(qū)分不同國家和民族的重要標(biāo)志。但是，隨著全球化的不斷推進(jìn)，不同文化間的接觸、交流和溝通也越來越頻繁，一方面出現(xiàn)了不同程度的文化融合現(xiàn)象，另一方面則產(chǎn)生了各種各樣的文化沖擊、碰撞和抵觸。一個(gè)國家在參與全球治理的過程中，如何處理本國文化傳統(tǒng)與他國文化傳統(tǒng)間的差異是一個(gè)不容回避的矛盾，也是協(xié)調(diào)好國家治理與國際治理的重要內(nèi)容。

正如世界的多樣性統(tǒng)一于物質(zhì)一樣，人類多種多樣的文化也有其共同的價(jià)值理念，如渴望被尊重、追求自由、和平、富裕等等。因此，在參與全球治理的過程中，我們應(yīng)該平等對待不同文化，充分尊重文化差異，真誠開展文化溝通和交流，盡可能找到不同文化間的最大公約數(shù)，而不是進(jìn)行文化侵略，粗暴地推銷和移植本國文化。以“消除貧困”為例，接受援助的國家和地區(qū)大部分都是發(fā)展相對滯后的區(qū)域，人們對他們的文化存在諸多不解，甚至形成了文化溝壑、文化誤解。如果在對一些國家和地區(qū)進(jìn)行援助時(shí)附加各種各樣的條件，諸如私有化、市場化、民主化、人權(quán)、良治等等，這種“束縛性援助”*〔美〕默里·肯普、〔日〕小島長一在《束縛性援助和授援國愈富、受援國愈窮之反常規(guī)律》(《國際經(jīng)濟(jì)評論》1987年第1期)一文中指出，援助是否受束縛就是怎樣花費(fèi)援助的資金(或者是怎樣提供所援助的資金)的問題。并指出，“就個(gè)人偏好而言，如果援助被無效率地花費(fèi)，那么我們說援助束縛于受援國；如果毫無效率地提供援助資金，那么，我們說援助束縛于授援國?！北疚奶刂甘谠畤蚴茉畤峁┰鷷r(shí)附加了各種各樣條件的援助形式。不僅不能更好地促進(jìn)落后國家和地區(qū)的發(fā)展，反而還使一些國家和地區(qū)陷入撕裂和社會動蕩之中。

中國在對亞非拉國家進(jìn)行對外援助時(shí)從不附帶任何條件尤其是政治條件，始終堅(jiān)持援助國和受援國的地位平等，充分尊重受援國的主權(quán)，更不把意識形態(tài)、價(jià)值觀和發(fā)展模式強(qiáng)加于受援國。盡管這樣的做法遭到了所謂“支持獨(dú)裁”、“保護(hù)落后”之類的指責(zé)，但我們堅(jiān)信幫助落后國家和地區(qū)盡快脫貧就是充分尊重他們的人權(quán)，說到底，這也才是我們應(yīng)該守護(hù)的全人類共同價(jià)值準(zhǔn)則。正是因?yàn)檫@樣，中國對亞非拉地區(qū)的援助受到普遍歡迎?？梢姡蛑卫韺?shí)踐中的自我中心色彩，充分尊重受援國的利益訴求，要求我們在參與全球治理的過程中，必須正確認(rèn)識本國文化與他國文化之間的差異，充分挖掘不同文化間的共同價(jià)值，努力實(shí)現(xiàn)文化溝壑與共同價(jià)值之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

三、要實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃與臨時(shí)措施的協(xié)調(diào)

在全球治理的過程中總會有一些偶然的突發(fā)事件。如地震、海嘯、臺風(fēng)、洪水等自然災(zāi)害，火災(zāi)、交通安全、重大設(shè)備運(yùn)行安全等突發(fā)事故，及軍事政變、恐怖襲擊等突發(fā)事件，對于這些特殊情況需要采取特殊的臨時(shí)性措施，根據(jù)具體情況制定具體的應(yīng)對方案和臨時(shí)需要遵循的特殊程序。力爭將損失降至最低，將治理效率和效果提升至最高。

但是，隨著國際治理覆蓋范圍的不斷擴(kuò)大，納入全球治理議程的事務(wù)越來越多，從保護(hù)生態(tài)環(huán)境到實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,從維護(hù)政治、軍事、外交等傳統(tǒng)安全到消除經(jīng)濟(jì)、金融等新的安全威脅，從保護(hù)普遍人權(quán)到保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、土著人權(quán)利，從地球治理到太空開發(fā)等等,不一而足。為了增加治理的可預(yù)期性和實(shí)際效果，在開展全球治理的過程中必須有一個(gè)長遠(yuǎn)的規(guī)劃和清晰的目標(biāo)，使不同的國家可以根據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r制定與國際治理目標(biāo)相適應(yīng)的可行性方案。加之多元治理主體的出現(xiàn)和多種治理模式的并存，客觀上也要求它們彼此之間應(yīng)該有統(tǒng)一協(xié)調(diào)的治理方案，以形成良好的治理秩序，提高配置治理資源的效率和效益。故長遠(yuǎn)規(guī)劃和臨時(shí)性措施在國家治理和國際治理中互為補(bǔ)充，缺一不可。

以“消除貧困”為例，聯(lián)合國制訂并努力實(shí)施了“千年目標(biāo)”*聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)是聯(lián)合國全體191個(gè)會員國一致通過的一項(xiàng)旨在將全球貧困水平在2015年之前降低一半(以1990年的水平為標(biāo)準(zhǔn))的行動計(jì)劃，2000年9月聯(lián)合國首腦會議上由189個(gè)國家簽署《聯(lián)合國千年宣言》，正式做出此項(xiàng)承諾。。中國從20世紀(jì)50年代開始開展對外援助，至今已有60多年的歷史，其間有一些援助是有計(jì)劃性的，有一些則是臨時(shí)開展的。隨著中國實(shí)力不斷增強(qiáng)，開展經(jīng)常性的援助，推進(jìn)全球減貧進(jìn)程已經(jīng)成為常態(tài)。一方面，我們根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)增長速度和承受能力制定了參與全球減貧的長遠(yuǎn)規(guī)劃，包括生產(chǎn)技術(shù)、投資融資、項(xiàng)目援建、產(chǎn)業(yè)替代等等內(nèi)容,以增強(qiáng)對外援助的可控性、科學(xué)性、系統(tǒng)性和前瞻性。另一方面，對于一些突發(fā)的嚴(yán)重自然災(zāi)害和人道主義災(zāi)難我們也積極開展緊急援助，包括提供緊急救援物資、現(xiàn)匯或派出救援人員等，并不斷在實(shí)踐中完善我國人道主義緊急救災(zāi)援助應(yīng)急機(jī)制，力爭最大限度地幫助受害國減輕人員和財(cái)產(chǎn)損失。消除貧困是一項(xiàng)艱巨而長期的任務(wù)，不可能畢其功于一役，因此必須把打“攻堅(jiān)戰(zhàn)”與打“持久戰(zhàn)”統(tǒng)一起來。

四、要實(shí)現(xiàn)政府行為與非政府組織活動的協(xié)調(diào)

通過政府行為開展國際治理是二戰(zhàn)之前國際治理的主要形式。二戰(zhàn)之后，這種狀況已經(jīng)發(fā)生重大變化，國家權(quán)力的局限性逐步顯現(xiàn)?！懊鎸Σ粩嗾吓c分裂的矛盾世界,國家單方面控制的權(quán)力在減少,不僅傳統(tǒng)的對外行為模式遭遇挑戰(zhàn)，即使實(shí)現(xiàn)國內(nèi)目標(biāo)，政府也必須進(jìn)行廣泛的多邊合作?！?吳志成 何睿：《國家有限權(quán)力與全球有效治理》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第12期。隨著代議制民主的健全及現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)傳媒技術(shù)的發(fā)展，公民參與政府決策、監(jiān)督政府行為的意識逐漸加強(qiáng)，參與國家和國際治理的新興因素不斷增長。因此，無論是在進(jìn)行國內(nèi)治理還是在參與國際治理的過程中，政府都應(yīng)該重視來自社會、市場等不同主體的綜合力量,積極開展與非政府組織之間的協(xié)同合作。

從觀念形態(tài)來看，人類社會從傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”、“管理”發(fā)展到“治理”本身就是一種進(jìn)步，就是對多主體共同參與解決問題過程的認(rèn)可。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署曾經(jīng)對“治理”的含義做過權(quán)威的解釋，認(rèn)為在治理系統(tǒng)中經(jīng)濟(jì)、政治和社會事務(wù)的管理是通過國家、市民社會和私人部門之間的互動來實(shí)現(xiàn)的，通過這些主體之間的互動縮小他們之間的分歧，以達(dá)成相互理解，取得共識，采取行動。并認(rèn)為治理可以在家庭、村莊、城市、國家、地區(qū)和全球各個(gè)人類活動領(lǐng)域運(yùn)行。*UN， Governance Indicators: A Users’Guide，see from www．undp．org．可見，國家治理和國際治理雖然開展的領(lǐng)域各不相同，但它們的共同之處在于都必須體現(xiàn)“共同參與”的理念，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)“共同參與”的機(jī)制和制度。中共十八屆三中全會明確將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確立為全面深化改革的總目標(biāo)，足以說明中國已經(jīng)將國家治理現(xiàn)代化置于全球化的宏觀背景下考慮，實(shí)現(xiàn)國家治理與國際治理協(xié)調(diào)統(tǒng)一，更多地鼓勵、引導(dǎo)或放開社會組織參與其間就是一個(gè)必然趨勢。

從“消除貧困”這一具體事例來看，多年來中國開展對外援助主要是通過政府行為完成的，而發(fā)達(dá)國家普遍采取的是政府授權(quán)、民間主導(dǎo)的形式。這兩種形式的差別就在于有沒有引入民間參與及民間參與的程度如何。盡管通過單純的政府行為中國為援助國在基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)、國家能力建設(shè)方面做出了很大貢獻(xiàn)，但是由于民間參與程度較低，受援助國家和地區(qū)的老百姓無法充分享受中國援助的成果，有的甚至曲解了中國援助的目的，從而降低了援助的效果?？梢姡M(jìn)民間參與開展國際治理已經(jīng)成為一種更受歡迎、更有效果的模式。未來中國參與全球治理的過程中，必須把政府行為與非政府組織活動統(tǒng)一起來，提高公民救援意識，鼓勵自由結(jié)社形成國際NGO，并讓NGO承接更多政府委托、海外中資企業(yè)委托參與國際援助。

五、要實(shí)現(xiàn)國家治理與國際治理方式上的協(xié)調(diào)

就公共管理的一般概念而言，治理系統(tǒng)包括這樣幾個(gè)相互影響的基本要素，即治理主體、治理客體、治理方式、治理目標(biāo)等。主體責(zé)任明確、客體響應(yīng)支持、治理方式有效，治理目標(biāo)就能較好地實(shí)現(xiàn)。因此，治理方式也是決定治理目標(biāo)的重要一環(huán)。而世界上社會形態(tài)各有不同，各國國情千差萬別，即使是消除貧困這樣一個(gè)明確的目標(biāo)，在不同的國家或地區(qū)、在不同的歷史階段，都不可能有一種“放之四海而皆準(zhǔn)”的方式。故不能將本國的國家治理方式照搬套用于國際問題的治理上，也不能將國際治理方式強(qiáng)加于一國的國內(nèi)治理當(dāng)中。如何實(shí)現(xiàn)國內(nèi)與國際治理方式上的協(xié)調(diào)，至少要解決好以下三個(gè)問題：

第一，區(qū)分主次，堅(jiān)持以國家治理為主，以國際治理為輔。國家是社會組織的最高形式，而國際組織只是國與國之間達(dá)成共識而形成的交互形態(tài)，因此，面對國與國之間普遍存在的共同問題，包括消除貧困、反恐與維和、環(huán)境與氣候、重大流行疫情防治、毒品泛濫等等問題，首先都是當(dāng)事國的責(zé)任，然后才是世界各國的共同責(zé)任。只有厘清這樣一種主次關(guān)系，才能建立科學(xué)的全球體系和治理制度，就如同任何國際法公約都要經(jīng)過國內(nèi)立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)才能在這個(gè)國家生效。同時(shí)，也只有厘清主次關(guān)系，才能科學(xué)界定國家與國際組織的責(zé)任，而責(zé)任正是治理主體的核心。概而言之，一國政府不能以執(zhí)政者的利益為借口，把問題的原因歸結(jié)為自然條件、歷史影響或現(xiàn)行國際秩序，完全依賴支援而推卸國家責(zé)任；同時(shí)，國際組織或他國政府也不能以人類共同利益為借口，在開展國際援助時(shí)撇開當(dāng)事國政府，越俎代皰，甚至干涉內(nèi)政。2015年12月12日第21屆聯(lián)合國氣候變化大會通過的《巴黎協(xié)定》提出“各方將以‘自主貢獻(xiàn)’的方式參與全球應(yīng)對氣候變化行動”，正是國家治理與國際治理方式協(xié)調(diào)統(tǒng)一的最好例證。

第二，相互借鑒，大膽運(yùn)用行之有效的普遍規(guī)律。一方面，國與國之間存在著宗教信仰、文化習(xí)俗，尤其是社會制度上的差異，直接影響到國家治理和國際治理的理念、架構(gòu)和方法；另一方面，國與國之間面臨著人類生存發(fā)展的共同問題，也有很多可以逾越意識形態(tài)、政治體制的普遍規(guī)律。不考慮前者的因素，國際治理難免“有力無處使”；而忽視后者的存在，國家治理則會“心有余而力不足”。強(qiáng)化國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，要求各國政府必須以一種開明、開放的姿態(tài)看待世界各國的社會治理體系和治理能力，大膽吸收人類文明的一切優(yōu)秀成果，不斷豐富、完善、創(chuàng)新自身的體制機(jī)制，更多更好地承擔(dān)國際責(zé)任。尤其是不能盲目推銷適應(yīng)本國國情、帶有本國特色的治理模式。在消除貧困的偉大實(shí)踐中，世界各國人民創(chuàng)造了豐富的經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)當(dāng)虛心學(xué)習(xí)；同時(shí)，改革開放三十多年來，特別是實(shí)施消除貧困千年目標(biāo)行動以來，中國為全世界消除貧困作出了特殊的貢獻(xiàn)，也得到國際社會的公認(rèn)。其中，發(fā)揮社會主義的制度優(yōu)勢，運(yùn)用強(qiáng)大的國家動員力，這是一條成功的經(jīng)驗(yàn)，可供世界各國借鑒參考。

第三，有序推進(jìn)，充分發(fā)揮國際公約和國際組織的作用。面對人類普遍而長期存在的突出問題，國與國之間達(dá)成共識，形成具有約束力的國際法，它就成為國家和國際治理的行動綱領(lǐng)。簽約各方必須遵守承諾，認(rèn)真實(shí)施，從而避免治理行為中的隨意性、盲目性、短期性。圍繞著消除貧困這一目標(biāo)而產(chǎn)生的國際組織，如聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、難民事務(wù)所、世界糧農(nóng)組織等是從事相關(guān)領(lǐng)域國際治理的專門機(jī)構(gòu)，它們具有信息充分、資源豐富、專業(yè)化程度高等眾多優(yōu)勢。在這些組織內(nèi)承擔(dān)義務(wù)、履行職責(zé)，就是參與國際治理。除此之外，還有許多非政府國際組織，他們遵守當(dāng)事國家法規(guī)和國際公約，不謀私利，開展消除貧困的具體工作，是重要的社會資源，應(yīng)當(dāng)予以鼓勵并積極發(fā)揮他們的作用。相反，如果從某些國家或組織的私利出發(fā)，“順之者昌，逆之者亡”，動不動就拋開由長期歷史過程所形成的國際秩序，動不動就另立門戶、重起爐灶，那必然造成治理成本的巨大浪費(fèi)，治理目標(biāo)的嚴(yán)重背離，治理效果混亂無序。我們相信，只要切實(shí)履行國家責(zé)任，更多更好地在國際公約和國際組織框架下參與國際治理，中國全面建成“小康社會”、世界消除貧困的目標(biāo)是完全可以實(shí)現(xiàn)的。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯：符曉波]

[收稿日期]2016-05-12

[作者簡介]杜艷艷(1978-)，女，山西臨汾人，湖南省岳陽行政學(xué)院副教授、博士；劉宇赤(1962-)，湖南岳陽人，湖南省岳陽行政學(xué)院副院長、研究員。

[中圖分類號]D61

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003-4307(2016)04-0015-04