王小川，張文政

(1,2.　甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)　人文學(xué)院，蘭州　730070)

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農(nóng)村低保水平及其與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的實證分析
——基于甘肅省14個市州2011-2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)

王小川1，張文政2

(1,2.甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院，蘭州730070)

[摘要]運用人均食品消費比例模型、農(nóng)村低保救助力度系數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)值模型，本文以2011年至2013年為研究視域，對甘肅省14個市(州)的農(nóng)村最低生活保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度進(jìn)行實證分析。通過分析的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，甘肅省14個市(州)的農(nóng)村最低生活保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在未能滿足生存需要和地區(qū)內(nèi)部差異和外部差異問題，從橫向看甘肅省各市(州)實現(xiàn)了橫向公平，但存在橫向公平下的不公平基礎(chǔ)。所以，建議政府增加轉(zhuǎn)移支付、動態(tài)調(diào)整低保金、“三支柱”模型減輕財政負(fù)擔(dān)來實現(xiàn)農(nóng)村低保制度生態(tài)運行。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村最低生活保障;保障彈力;農(nóng)村低保救助力度系數(shù);經(jīng)濟(jì)發(fā)展

引言

2007年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》標(biāo)志著我國農(nóng)村最低生活保障制度的建立，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)最低生活保障制度的有效銜接，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)貧困地區(qū)的生活困難群體的基本生活意義重大。2011年民政部、發(fā)改委等印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》規(guī)定各地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況和采用基本生活消費支出法、恩格爾系數(shù)法、消費支出比例法科學(xué)調(diào)整城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，2015年在適應(yīng)戶籍制度改革和新農(nóng)村建設(shè)的前提下為了杜絕錯保、騙保、人情保等現(xiàn)象的發(fā)生，政府嚴(yán)格要求各地區(qū)按照困難群眾基本生活救助補助標(biāo)準(zhǔn)實現(xiàn)專款專用來提高最低生活保障資金的使用效率。

農(nóng)村最低生活保障制度是以政府為實施主體，以保障農(nóng)村居民基本生存權(quán)利為主要內(nèi)容的一項社會救助制度，是保障農(nóng)村貧困人群生活的最后一道安全網(wǎng)[5。農(nóng)村低保也是一項反貧困重要政策補償機(jī)制，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)揮了重要的“兜底”作用，甘肅省作為農(nóng)村居民人數(shù)眾多的貧困省份更加凸顯出低保制度的重要性。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村最低生活保障制度的實施，甘肅省各地區(qū)的農(nóng)村貧困群體得到了全面救助，農(nóng)村低保也取得了矚目成就。2010年甘肅農(nóng)村最低生活保障金支出226605.5元，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)為3359929人，其中女性人口為1051732人，農(nóng)村人均低保標(biāo)準(zhǔn)為76.91元/月。2014年甘肅農(nóng)村最低生活保障金支出446968.9元，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)為3389488人，其中女性人口為1133566人，農(nóng)村人均低保標(biāo)準(zhǔn)為189.635元/月。2010至2014年農(nóng)村最低生活保障金支出上升0.49個百分點，農(nóng)村低保人數(shù)增加29559人，女性人口增加81834人，農(nóng)村人均低保標(biāo)準(zhǔn)提高5.9個百分點，4年間甘肅農(nóng)村低保救助力度不斷加大且更加關(guān)注女性貧困。

一、文獻(xiàn)綜述

農(nóng)村最低生活保障制度是農(nóng)村居民社會保障的最后一道防線和安全網(wǎng)，對于保障農(nóng)村居民基本生活具有重大意義。隨著近年城鎮(zhèn)化步伐的進(jìn)一步加快，政府和學(xué)者對農(nóng)村居民最低生活保障給予更多的關(guān)注，學(xué)者的研究主要是從定性和實證研究兩方面入手。吳承平[3]從定性角度出發(fā)，對山西省農(nóng)村社會保障系統(tǒng)進(jìn)行了研究；楊敬宇[4]從目前中國的城鄉(xiāng)低保制度存在著資金籌集主體缺位,基層政府財政虧損嚴(yán)重,管理難度大等現(xiàn)實困境入手對低保具體制度運行問題進(jìn)行研究。從實證研究角度出發(fā)的研究也頗具代表性，王增文[5]引入農(nóng)村低保救助力度系數(shù)和生活救助系數(shù)，從橫向和縱向?qū)χ袊?1個省份的農(nóng)村低保救助水平進(jìn)行評估；戴建兵[6]運用比例模型和保障彈力對2008-2010年全國31個省區(qū)市的最低生活保障制度進(jìn)行實證研究；楊亮、丁金紅等[7]在建立社會保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展耦合系統(tǒng)評價指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，運用耦合協(xié)調(diào)度模型，從時空角度對中國社會保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)發(fā)展程度進(jìn)行了研究；何暉[8]利用層次分析方法( AHP) 對部分省區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度的運行情況進(jìn)行了績效評價。

已有研究主要集中于宏觀層面全國數(shù)據(jù)的研究，比較全面地分析了我國農(nóng)村低保制度的不足，為我國科學(xué)、精細(xì)、規(guī)范確定最低生活保障線提供了重要依據(jù)和方法，但針對經(jīng)濟(jì)實力不同地區(qū)的中觀和微觀層面的研究視域較少，本文將研究視域定于欠發(fā)達(dá)地區(qū)的甘肅省14個市(州)，以2011年至2013年作為時間跨度研究了甘肅省14個市(州)農(nóng)村最低生活保障力度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的交叉變化關(guān)系,在較長的時間段內(nèi)展示了兩個變量的發(fā)展趨勢。本文運用人均食品消費比例模型、農(nóng)村低保救助力度系數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)值模型從橫向?qū)Ω拭C省14個市(州)的農(nóng)村低保救助力度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度進(jìn)行了比較，同時從縱向?qū)⒚總€時點各地區(qū)的農(nóng)村低保救助情況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況進(jìn)行了對比分析。

二、數(shù)據(jù)與模型

(一)數(shù)據(jù)來源

本文分析甘肅省最低生活保障力度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的一級指標(biāo)分為最低生活保障指數(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)，二級指標(biāo)包括名義農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村最低生活保障人均支出水平、農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)和人均生產(chǎn)總值、農(nóng)村居民人均純收入、農(nóng)民平均每人生活消費性支出，本文數(shù)據(jù)來源于中華人民共和國統(tǒng)計局、中國民政局、甘肅經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)、甘肅省統(tǒng)計局、甘肅發(fā)展統(tǒng)計年鑒。為了準(zhǔn)確數(shù)據(jù)分析將部分缺失數(shù)據(jù)進(jìn)行合理推算和消除數(shù)據(jù)量綱進(jìn)行數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理。

(二)模型建構(gòu)

恩格爾系數(shù)衡量一個家庭或一個國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、收入增加對生活消費的影響程度，為了進(jìn)一步精確量化食品消費保障狀況，我們建立人均食品消費比例模型來分析國家對農(nóng)村低保群體基本生活保障情況。農(nóng)村低保救助力度系數(shù)是客觀評估政府對農(nóng)村人口救助力度的指標(biāo)，衡量了政府對一個地區(qū)農(nóng)村人口的救助程度。標(biāo)準(zhǔn)化模型，即以全國平均值作為參照值，分析人均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)值、地區(qū)人均生產(chǎn)總值與參照值的偏離程度。再以人均生產(chǎn)總值標(biāo)準(zhǔn)值為橫軸，以人均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)值為縱軸建立象限區(qū)域，分析不同市(州)人均最低生活保障支出與人均生產(chǎn)總值的適應(yīng)性，進(jìn)行橫向公平性分析，進(jìn)而建立以下模型。

1.人均食品消費比例模型：

其中F指保障彈力，Ny表示市名義最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，(fc/n)y指市年人均食品消費支出。按照統(tǒng)計經(jīng)驗，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的甘肅農(nóng)村社會低保政策實施較晚，我們假定人均食品消費支出只占本省居民人均食品消費支出的50%，貧困群體用于食品消費支出占總支出的75%，則根據(jù)農(nóng)村生活救助系數(shù)測算出臨界值0.67。食物是維持生存最必需的生活資料,幾乎缺乏需求彈性,對于農(nóng)村低保對象而言是最主要的消費支出,同時，最低生活保障的目的是保障人們最基的本生理需求，用人均食品支出比率模型分析最低生活保障救助力度能夠較好地觀測政府對最低生活保障制度實施的情況，較好地反映了最低生活保障力度。如果人均食品消費比例F<1，說明政府未能保障貧困群體的基本生活。

2.農(nóng)村低保救助力度系數(shù)：

其中pi指農(nóng)村低保救助力度系數(shù)，Ni表示各地區(qū)第i期名義農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，Mi-1表示該地區(qū)第i-1年農(nóng)村居民人均收入，Ni與 Mi-1比值說明政府對農(nóng)村最低生活保障群體的保障力度情況，pi的值越大說明政府對此地區(qū)的最低生活保障水平較高，對于最低生活保障對象來說，pi值越大說明受助效果越明顯；對于撥付轉(zhuǎn)移支付金的政府來說，pi值越大說明需要撥付低保金數(shù)額越大，政府所承擔(dān)的直接成本和隱性成本也就越高，為了實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的公平分配，低保金的發(fā)放應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府轉(zhuǎn)移支付能力相適應(yīng)；另一方面，要遵從最低生活保障“助人自助”的理念，杜絕低保依賴現(xiàn)象的產(chǎn)生，在保障農(nóng)村居民基本生活的基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)村居民的發(fā)展權(quán)。

3.標(biāo)準(zhǔn)值模型：

其中，μ表示最低生活保障線的標(biāo)準(zhǔn)值，N/n表示市人均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，Ny指全省平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，兩者的比值表明了各市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與全省平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的偏差程度。μ的值越大說明各市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與全省平均最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的偏差程度小，相對于最低生活保障力度較大，反之則反。

v表示地區(qū)生產(chǎn)總值的標(biāo)準(zhǔn)值，GDP/n表示市人均生產(chǎn)總值，GDPy表示全省人均生產(chǎn)總值，兩者的比值表明了各地區(qū)人均生產(chǎn)總值與全省人均生產(chǎn)總值的偏差程度，同時也反映了各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。v的值越大說明該地區(qū)在本省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，v的值越小說明該地區(qū)在本省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低。GDP雖不能全面反映一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合水平，但卻是反映一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最直接的數(shù)據(jù)，所以本文選用生產(chǎn)總值來度量。

表1　2011-2013年甘肅14個市州名義農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與人均生產(chǎn)總值交叉相關(guān)系數(shù)

**.在 .01 水平(雙側(cè))上顯著相關(guān)。

我們通過SPSS軟件對甘肅省12個市和2個自治州的名義農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和人均生產(chǎn)總值兩個變量進(jìn)行相關(guān)性分析，根據(jù)散點圖顯示兩個變量呈現(xiàn)正相關(guān)而選擇Pearson相關(guān)分析，在.01水平(雙側(cè))上兩個變量的相關(guān)系數(shù)>0表示二者呈現(xiàn)正相關(guān)，且各指標(biāo)的相關(guān)系數(shù)都在0.5以上，大部分相關(guān)系數(shù)達(dá)到了0.8-0.9以上說明各指標(biāo)呈現(xiàn)高度相關(guān)性，當(dāng)人均生產(chǎn)總值增大時，名義農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)也呈傾向性增大。按照年度分，2011年、2012年、2013年甘肅14個市(州)名義最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與人均生產(chǎn)總值的相關(guān)系數(shù)分別為0.69、0.901、0.914，說明二者具有高度相關(guān)性且在2011年至2012年相關(guān)系數(shù)的增幅較大，說明名義農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與人均生產(chǎn)總值之間相關(guān)關(guān)系密切程度越來越高。

三、甘肅省最低生活保障狀況比較分析

(一)人均食品支出保障力度分析

人均食品支出保障力度是農(nóng)民人均用于食品的消費能否滿足生活的基本需要和達(dá)到農(nóng)民平均食品消費水平，人均食品支出保障力度=農(nóng)民人均食品支出/名義農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。我們根據(jù)人均消費比例模型計算甘肅省12個市和2個自治州2011-2013年的保障彈力(如表2所示)，保障彈力F<1表明農(nóng)村最低生活保障未能保障受助群體的基本生活，若F>1表明該地區(qū)的農(nóng)村最低生活保障滿足了當(dāng)?shù)氐捅Ｈ巳鹤罨镜纳钚枰?011年F>1的地區(qū)有7個，分別是蘭州、天水、武威、慶陽、隴南、臨夏、甘南，河西地區(qū)只占了1個地區(qū)，F(xiàn)<1的地區(qū)也有7個，河西地區(qū)就占到了4個，說明河西大部分地區(qū)農(nóng)村最低生活保障水平較低，未能滿足農(nóng)村居民最基本的生活需求。2012年F>1的地區(qū)上升到了11個，甘肅省大部分地區(qū)的農(nóng)村低保能夠滿足困難群體的基本需要，F(xiàn)<1的地區(qū)是平?jīng)?、張掖、酒?個市，但F的值非常接近1，說明絕大部分農(nóng)村低保戶的基本生活是能夠滿足的。2013年F>1的地區(qū)達(dá)到了12個， F<1的地區(qū)只有酒泉和張掖，這兩個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，但農(nóng)村最低生活保障卻相對較低，在今后的發(fā)展和國家對農(nóng)村貧困人口的重視也會達(dá)到人們基本生活需要的要求。從空間維度分析得出甘肅省屬于西部地區(qū)的欠發(fā)達(dá)省份，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對于東部、中部和東北地區(qū)較為落后，但國家近幾年西部大開發(fā)與扶貧項目開發(fā)促進(jìn)了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村居民的生活不斷提高，脫貧致富取得了顯著成就。從時間維度分析得出2011年至2013年甘肅省14個市(州)的農(nóng)村最低生活保障彈力F呈現(xiàn)逐年增加的趨勢，農(nóng)村人均低保標(biāo)準(zhǔn)基本能滿足農(nóng)村居民最基本的生活需求，且國家對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的救助力度的不斷加大來保障農(nóng)村困難群體的最后一道防線。

表2　甘肅省農(nóng)村最低生活保障力度分析(2011-2013年)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2011-2013年甘肅經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)和中國民政部數(shù)據(jù)計算整理所得。

(二)農(nóng)村最低生活保障力度分析

1.地區(qū)內(nèi)部動態(tài)調(diào)整分析。 一方面，對政府轉(zhuǎn)移支付的撥付來說，pi值測度了政府對于某地區(qū)農(nóng)村居民提供的資金支持力度，也就是農(nóng)村低保對于當(dāng)?shù)鼐用竦谋Ｕ狭Χ?；另一方面，對農(nóng)村低保對象來說，pi值測度了地方政府對于低保救助對象的保障力度，也就是保障程度。pi值不是越大或越小就實現(xiàn)了全面、有效的保障，對于救助地區(qū)內(nèi)部系統(tǒng)來講，pi值保持在0.21的水平則實現(xiàn)地區(qū)農(nóng)村低保救助效果的最大化，對于甘肅省各地區(qū)內(nèi)部的動態(tài)調(diào)整我們主要是從以下兩點分析。第一，甘肅省河西地區(qū)2011-2013年農(nóng)村低保救助力度嘉峪關(guān)pi值與臨界值的差額為負(fù)值，其他四個市都為正值，河西嘉峪關(guān)市農(nóng)村低保救助還未滿足農(nóng)村居民基本生活的現(xiàn)狀需要政府和地方政府增加低保轉(zhuǎn)移支付，河西其他地區(qū)低保救助轉(zhuǎn)移支付政府負(fù)擔(dān)農(nóng)村低保轉(zhuǎn)移支付的比例過高的現(xiàn)狀需要地方政府調(diào)整低保金的使用效率。甘肅省河?xùn)|地區(qū)2011-2013年農(nóng)村低保救助力度蘭州、白銀pi值與臨界值的差額為正值，其余地區(qū)的pi值與臨界值的差額均為負(fù)值，河?xùn)|大多數(shù)地區(qū)政府對農(nóng)村低保保障力度不夠且不能滿足農(nóng)村居民的基本生活，從時間維度觀察河?xùn)|地區(qū)2011-2013年農(nóng)村低保救助力度系數(shù)及pi值與臨界值的差額發(fā)現(xiàn)河?xùn)|各地區(qū)政府也在不斷努力調(diào)整，pi值與臨界值的差額有減小的趨勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社保資金三方負(fù)擔(dān)和救助政策動態(tài)調(diào)整減輕了政府農(nóng)村低保轉(zhuǎn)移支付負(fù)擔(dān)的同時也提高農(nóng)村低保救助效率和促進(jìn)地區(qū)內(nèi)部農(nóng)村低保救助金發(fā)放的公平公正，優(yōu)化了地區(qū)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、政治、社會發(fā)展的結(jié)構(gòu)，為實現(xiàn)地區(qū)內(nèi)部農(nóng)村低保的生態(tài)型發(fā)展奠定了健康基礎(chǔ)，在實現(xiàn)人的生存權(quán)的基礎(chǔ)上保證了人的發(fā)展權(quán)。農(nóng)村居民的純收入逐年升高，一些困難群體實現(xiàn)了脫貧的目標(biāo)且逐漸在退出最低生活保障系統(tǒng)，逐漸在實現(xiàn)小康社會，不管是對政府還是農(nóng)村居民來說都是實現(xiàn)良性發(fā)展且低保救助效果較好，遵從了“助人自助”的低保救助理念。

2.地區(qū)外部差異分析。從整體來說，甘肅省14個市(州)的pi值都在[0.13,0.4]的區(qū)間范圍之內(nèi)，表明甘肅各地區(qū)的低保救助力度在合理范圍之內(nèi)，救助效果相對較好和政府所負(fù)擔(dān)的低保比重與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。從地域來說，河西五市整體pi值相較于河?xùn)|地區(qū)高?！绊敿庑?yīng)”指出在系統(tǒng)內(nèi)部個別效率較高的組織的出現(xiàn)，會對其他效率較低的組織的存在和發(fā)展構(gòu)成破壞和抑制，由于個人之間、地區(qū)之間、國家之間的發(fā)展不平衡，因此“頂尖效應(yīng)”是普遍存在的。河西地區(qū)政府所提供農(nóng)村低保障資金支持較河?xùn)|地區(qū)多，因此甘肅省河西地區(qū)與河?xùn)|地區(qū)存在區(qū)域差異，且這種地區(qū)發(fā)展不均衡的局面會長期存在，“頂尖效應(yīng)”自身不會克服其缺陷類似于市場失靈，政府的介入與引導(dǎo)是提高農(nóng)村低保使用效率是克服“頂尖效應(yīng)”的有效對策。

表3　甘肅省農(nóng)村最低生活保障救助力度系數(shù)

注：pi值與臨界值的差額的正值表示政府對各地區(qū)農(nóng)村低保轉(zhuǎn)移支付的政府負(fù)擔(dān)程度，負(fù)值表示政府對各地區(qū)農(nóng)村低保的保障力度差額。

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2010-2014年中國民政局、甘肅經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)和甘肅統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算整理而成。

河西地區(qū)農(nóng)村低保救助力度普遍高于河?xùn)|地區(qū)且差距明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是支持當(dāng)?shù)刎斦С龅闹匾獥l件，限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素也是導(dǎo)致政府轉(zhuǎn)移支付能力有限的主要原因。河?xùn)|地區(qū)自然因素的限制使當(dāng)?shù)亟煌l件較河西地區(qū)較不方便，從而影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平而降低政府轉(zhuǎn)移支付能力。河?xùn)|大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村居民基本生活還處于滿足生存需要的階段，河?xùn)|地區(qū)pi值與臨界值的差額從2011年至2013年差額與臨界值的差距逐年縮小和pi的值也在逐年增大，說明農(nóng)村低保保障力度在逐年加強(qiáng)以實現(xiàn)河?xùn)|地區(qū)農(nóng)村居民生存權(quán)的保障。甘肅省內(nèi)部區(qū)域差距的現(xiàn)狀和全國東中西區(qū)域差異具有相似之處，借鑒全國經(jīng)驗來縮小作為公共物品的最低生活保障具有重要意義，解決區(qū)域差距問題以“三大支柱”的政府主體制定政策法規(guī)體現(xiàn)了合理性并提高政策效率。市場失靈、政府失靈、契約失靈帶來的信息不對稱和道德風(fēng)險必定會帶來效率損失和社會成本增加，但通過三者相互協(xié)調(diào)相互制約的職能又能削弱效率損失，進(jìn)而在社會保障政策的不斷調(diào)整中實現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置來達(dá)到帕累托最優(yōu)，這是不斷變化、調(diào)整的動態(tài)過程。

四、最低生活保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展分評價模型建立

我們將農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與人均生產(chǎn)總值進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理，是為了能夠客觀地表示農(nóng)村最低生活保障狀況與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度的適應(yīng)情況。我們根據(jù)建立的標(biāo)準(zhǔn)值模型對農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與人均生產(chǎn)總值進(jìn)行評價，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)值μ反映各地區(qū)農(nóng)村最低生活保障水平，也就是當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障力度情況，人均生產(chǎn)總值標(biāo)準(zhǔn)值v反映了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也表示當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實力情況。為了了解2011年至2013年甘肅省14個市(州)的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平二者的發(fā)展情況，我們建立v-μ有效結(jié)合的評價模型對農(nóng)村最低生活保障狀況與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度進(jìn)行了客觀評價，模型建立如下：

建立“v-μ”評價模型首先將甘肅14個市(州)的農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和人均生產(chǎn)總值進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化處理，其次根據(jù)處理數(shù)據(jù)進(jìn)行評價。建立X(v)—Y(μ)平面，如圖5所示，X軸用v(v>0)表示，Y軸用μ(μ>0)表示。分別以v與μ的標(biāo)準(zhǔn)值為1作為參考線構(gòu)建象限坐標(biāo)，且兩條參考線相交于A(v*，μ*)點，v*=1，μ*=1。

直線X=1與Y=1將圖分為四個區(qū)域，分別為第一區(qū)域(Ⅰ)、第二區(qū)域(Ⅱ)、第三區(qū)域(Ⅲ)、第四區(qū)域(Ⅳ)。第一區(qū)域(Ⅰ)中v>1且μ>1，表示“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，農(nóng)村低保水平較高”的地區(qū)；第二區(qū)域(Ⅱ)中v<1且μ>1，表示“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)村低保水平較高”的地區(qū)；第三區(qū)域(Ⅲ)中v<1且μ>1，表示“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)村低保水平較低”的地區(qū)；第四區(qū)域(Ⅳ)中v>1且μ>1，表示“經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，農(nóng)村低保水平較低”的地區(qū)。甘肅省14個市(州)根據(jù)計算所得的標(biāo)準(zhǔn)值將相對應(yīng)落到象限內(nèi)，評價該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和農(nóng)村最低生活保障情況。

圖1　“v-μ”評價模型

五、甘肅省14個市(州)農(nóng)村最低生活保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展評價

表4　2011-2013年甘肅省12個市和2個自治州的μ、v值分布狀況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)2010-2014年中國民政局、甘肅經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)和甘肅統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)計算整理而成。

基于標(biāo)準(zhǔn)值模型和“v-μ”評價模型對2011-2013年甘肅14個市州的農(nóng)村最低生活保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行評價。根據(jù)2011-2013年14個市(州)和甘肅省農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)和人均GDP得出相應(yīng)v和μ的值，如表4所示。從橫向看，2011-2013年最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)值明顯增長的地區(qū)有白銀市、平?jīng)鍪小⒍ㄎ魇?，有所下降的地區(qū)有蘭州市、金昌市、天水市、武威市、酒泉市，其他地區(qū)有先增后減和先減后增的趨勢變化。2011—2013年人均GDP標(biāo)準(zhǔn)值有所增長的地區(qū)有蘭州市、嘉峪關(guān)市、天水市、武威市、張掖市、平?jīng)鍪?、酒泉市、慶陽市、定西市、隴南市、臨夏州、甘南州，說明甘肅省近三年大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平都在不斷增長，經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況良好。金昌市是以第二產(chǎn)業(yè)為支撐發(fā)展起來的，三年間金昌市的經(jīng)濟(jì)有下滑的趨勢，表明第二產(chǎn)業(yè)要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，且要尋找新的發(fā)展出路，加大對第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展力度。

圖2顯示2011年甘肅省14各市(州)人均GDP與農(nóng)村人均低保標(biāo)準(zhǔn)水平分布情況。大部分地區(qū)位于Ⅲ、Ⅳ區(qū)，隴南、臨夏、甘南、定西、平?jīng)鑫挥冖髤^(qū)表明其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)村低保水平也較低，慶陽、白銀、張掖位于第Ⅳ區(qū)表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，農(nóng)村低保水平較低，天水、武威處于人均低保標(biāo)準(zhǔn)線和人均GDP較低區(qū)域，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)村低保水平達(dá)到了全省平均線，蘭州、酒泉嘉峪關(guān)、金昌分別位于Ⅰ區(qū)表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，農(nóng)村低保水平較高。綜上所述，地區(qū)農(nóng)村低保水平水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相對較高。

圖2　2011年甘肅省14各市(州)人均GDP與農(nóng)村人均低保標(biāo)準(zhǔn)水平分布

圖3顯示2012年甘肅省14各市(州)人均GDP與農(nóng)村人均低保標(biāo)準(zhǔn)水平分布情況。一半以上的地區(qū)分布于Ⅲ、Ⅳ區(qū)且有所增加，隴南、臨夏、甘南、定西、平?jīng)?、武威位于Ⅲ區(qū)表明其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)村低保水平也較低，慶陽、白銀、張掖、金昌位于第Ⅳ區(qū)表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，農(nóng)村低保水平較低，嘉峪關(guān)、蘭州、酒泉位于第Ⅰ區(qū)表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，農(nóng)村低保水平較高，天水位于第Ⅱ區(qū)表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，低保水平較高。由于通貨膨脹的原因有些地區(qū)沒有根據(jù)物價水平相應(yīng)調(diào)整農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)使得實際低保標(biāo)準(zhǔn)有所降低，武威市由Ⅱ區(qū)落到了Ⅲ區(qū)和金昌市由Ⅰ區(qū)落到Ⅳ區(qū)。

圖3　2012年甘肅省14各市(州)人均GDP與農(nóng)村人均低保標(biāo)準(zhǔn)水平分布

圖4顯示2013年甘肅省14市(州)人均GDP與農(nóng)村人均低保標(biāo)準(zhǔn)水平分布情況。1/2的城市位于第Ⅲ區(qū)表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，農(nóng)村低保水平較低，天水在2013年從Ⅱ區(qū)滑落到Ⅲ區(qū)，酒泉從Ⅰ區(qū)滑落到Ⅳ區(qū)，兩市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有小幅度的提高，但農(nóng)村低保水平有所降低，從2011年開始，各地區(qū)對農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，運用科學(xué)方法和嚴(yán)格的審核制度對各地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，使得農(nóng)村最低生活保障制度的調(diào)整科學(xué)化、精細(xì)化和規(guī)范化，杜絕騙保、錯保、關(guān)系保、人情保等現(xiàn)象的發(fā)生。嘉峪關(guān)市一直保持較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和較高的農(nóng)村低保保障水平，這與嘉峪關(guān)市的人均GDP密切相關(guān)。蘭州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，也是保持較高的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，說明蘭州農(nóng)村低保救助得到較好的效果。

圖4　2013年甘肅省14各市(州)人均GDP與農(nóng)村人均低保標(biāo)準(zhǔn)水平分布

六、結(jié)論與建議

綜上所述，近年來隨著政府對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)貧困問題的關(guān)注和困難群體的救助，使得甘肅省農(nóng)村地區(qū)的生活得到改善，扶貧效果明顯，甘肅農(nóng)村最低生活保障制度取得矚目成就。2011至2013年甘肅14個市(州)的農(nóng)村最低保障救助力度不斷加大，大部分農(nóng)村居民的基本生活得到了保障，相信在未來幾年甘肅省農(nóng)村地區(qū)最低生活保障會得到全面實現(xiàn)。本文通過建立人均食品消費比例模型、農(nóng)村低保救助力度系數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)值模型對甘肅省14個市(州)的農(nóng)村低保水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平進(jìn)行了分析，得出以下結(jié)論：第一，甘肅省河?xùn)|大多數(shù)地區(qū)最低生活保障還未能滿足農(nóng)村居民基本生活需求，并未實現(xiàn)人的生存權(quán)的保障。第二，甘肅14個市(州)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在地區(qū)差異，河西地區(qū)與河?xùn)|地區(qū)的農(nóng)村低保水平差異性明顯且二者協(xié)調(diào)性并不高。第三，農(nóng)村低保存在橫向不公平性，2013年70%的市(州)處于Ⅲ區(qū)和Ⅳ區(qū)，但還有50%的市(州)處于Ⅲ區(qū)，說明甘肅農(nóng)村最低生活保障在橫向公平下存在的不公平基礎(chǔ)。第四，甘肅省農(nóng)村最低生活保障總體是朝著健康、科學(xué)、合理的方向發(fā)展，國家對欠發(fā)達(dá)地區(qū)較強(qiáng)的政策影響力在農(nóng)村低保的實施過程中取得顯著成就。本文根據(jù)甘肅省14個市(州)農(nóng)村低保救助情況與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度提出以下建議。

(一)增加政府轉(zhuǎn)移支付保障生存權(quán)

生存權(quán)作為人類最基本的權(quán)力和其他一切權(quán)力的基石在人類社會發(fā)展中占有舉足輕重的作用，甘肅省貧困有惡劣自然條件的限制和破壞性人為因素的影響，政府作為公共物品供給的主體肩負(fù)著支付公共物品成本和引導(dǎo)公共資源高效利用的責(zé)任，在甘肅省公共物品供給不足的情況下政府應(yīng)提高政府轉(zhuǎn)移支付能力來實現(xiàn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村居民生存權(quán)的保障，縮小與中東部農(nóng)村居民的基本生活差距。2011至2013年甘肅省14個市(州)的保障彈力變化明顯，農(nóng)村最低生活保障救助取得顯著成效，至2013年只有張掖和酒泉F<1，這兩個地區(qū)還需加大農(nóng)村低保金支出以保障農(nóng)村困難群體的基本生活。

(二)動態(tài)調(diào)整低保金實現(xiàn)橫向公平

甘肅省各市(州)的農(nóng)村低保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)地區(qū)差異性，以工業(yè)為主的河西地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，同時考慮到通貨膨脹的因素相對低保標(biāo)準(zhǔn)也較高，考慮到政府轉(zhuǎn)移支付的能力和“福利病”產(chǎn)生的根源，在農(nóng)村低保金分檔次的基礎(chǔ)上進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，將一部分有勞動能力的困難群體提供勞動就業(yè)服務(wù)，在保障基本生活的基礎(chǔ)上加強(qiáng)自身的主觀能動性，適時退出低保系統(tǒng)，實現(xiàn)人的發(fā)展權(quán)。河?xùn)|地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，相對低保標(biāo)準(zhǔn)也較低，在加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的同時按照通貨膨脹率科學(xué)、合理地提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，縮小甘肅省農(nóng)村居民低保救助區(qū)域差異性，保證區(qū)域社會救助的橫向公平而避免橫向公平下的不公平現(xiàn)象的再次產(chǎn)生，所以動態(tài)調(diào)整低保金有利于合理、健康、公平促進(jìn)國民收入再次分配的生態(tài)性。

(三)“三支柱”模型減輕財政負(fù)擔(dān)

“三支柱”模型指的是國家轉(zhuǎn)移支付的資金來源根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w現(xiàn)實情況按比例由國家政府、地方政府、第三組織來承擔(dān)。政府全部承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付負(fù)擔(dān)過重且容易“養(yǎng)懶漢”，政府應(yīng)給予地方政府更多的權(quán)力來支配地方資金的使用和根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展來適當(dāng)承擔(dān)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相適應(yīng)的低保金額度，此建議有利于建立本地區(qū)建設(shè)家鄉(xiāng)的榮譽感、使命感，還增強(qiáng)了地方政府官員的自主性和主觀能動性。政府不是萬能的，根據(jù)克服政府失靈需要第三組織的介入起到相互協(xié)調(diào)相互制約的作用。農(nóng)村低保群體平均文化程度并不高，保障金發(fā)放的過程中也會引發(fā)村民之間的矛盾，繁重的村民事務(wù)應(yīng)該需要一些第三組織的加入，如志愿者、社會工作者、慈善機(jī)構(gòu)等，非政府組織對于信息的宣傳較政府信任度較高，提高了信息傳遞的效率，最低生活保障“助人自助”的理念更容易被村民所接受和易傳播。第三組織也有承擔(dān)社會責(zé)任的職能，救災(zāi)物資的發(fā)放等慈善活動也是以“實物發(fā)放”的形式對政府負(fù)擔(dān)減輕的一種方式，所以第三組織的協(xié)調(diào)、控制職能在社會公共物品分配的實施和反饋階段起到不可替代的作用。

總之，甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度在實施運行的過程中構(gòu)成一個動態(tài)調(diào)整系統(tǒng)，當(dāng)?shù)捅ο蟮纳鏅?quán)與發(fā)展權(quán)難以實現(xiàn)時納入低保系統(tǒng)進(jìn)行款物救助和“助人自助”理念相結(jié)合的救助模式，在保障其基本生活救助的情況下與實現(xiàn)人的發(fā)展權(quán)相結(jié)合，最終提高人的主觀能動性和勞動能力，變被動接受低保救助為主動參與勞動從而提高人“自我救助”的主觀意識，達(dá)到激勵型救助的救助效果，同時人的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的實現(xiàn)也促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也會為“三支柱”模型提供隱性資金支持從而實現(xiàn)良性循環(huán)，構(gòu)成農(nóng)村低保救助動態(tài)調(diào)整系統(tǒng)，如下圖5所示。

圖5　動態(tài)調(diào)整系統(tǒng)

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[責(zé)任編輯：支建強(qiáng)]

[收稿日期]2016-04-03

[基金項目]本文系2014年度省社科規(guī)劃項目“甘肅省民族地區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)研究”(14YB056)和2013年甘肅省高校科研項目 “甘肅藏區(qū)生態(tài)移民的社會保障體系構(gòu)建研究”(2013A-068)的階段性研究成果。

[作者簡介]王小川(1989—)，女，甘肅金昌人，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院碩士研究生，研究方向為西部農(nóng)村發(fā)展與社會保障；張文政(1975- )，甘肅民勤人，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授，碩士研究生導(dǎo)師，甘肅省社會學(xué)會理事，主要研究方向為農(nóng)村社會學(xué)、社會保障。

[中圖分類號]F840.612

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1003-4307(2016)04-0135-08