蔡 朔 冰

(商丘職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 商丘 476000)

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基本公共服務(wù)均等化視域下河南省農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題研究

蔡 朔 冰

(商丘職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河南 商丘 476000)

摘要：從基本公共服務(wù)均等化的角度出發(fā)，對河南省農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題出現(xiàn)的原因進(jìn)行詳細(xì)分析，并借鑒上海浦東地區(qū)在解決農(nóng)民工隨遷子女教育問題上的政策經(jīng)驗(yàn)，提出河南省農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題的解決策略。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)均等化；河南省農(nóng)民工；隨遷子女；義務(wù)教育；對策

0引言

農(nóng)民工一詞最早出現(xiàn)于上世紀(jì)80年代，一般用來指代進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民。所謂的隨遷子女，簡單來講，指的就是隨著父母到其工作的城市暫時居住的農(nóng)民工子女[1]。九年義務(wù)教育制度具有強(qiáng)制性與公益性等特點(diǎn)，對象為全體適齡兒童與青少年。但是，在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民工隨遷子女由于戶籍制度和體制等原因，并不能像城市孩子一樣享受均等的受教育權(quán)[2]。

1基本公共服務(wù)均等化

1.1理論依據(jù)

基本公共服務(wù)均等化的理論依據(jù)主要包含：(1)公共財(cái)政理論。該理論將公共財(cái)政定義為一種適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的財(cái)政類型，本質(zhì)是政府分配，目的是對市場失效的后果進(jìn)行一定的彌補(bǔ)與控制，手段是提供公共產(chǎn)品。公共財(cái)政理論始終是圍繞著市場經(jīng)濟(jì)和政府發(fā)展的，但是，政府職能會隨著市場關(guān)系的改變、人們對二者關(guān)系認(rèn)知的改變以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的改變而出現(xiàn)一些變化。(2)福利經(jīng)濟(jì)學(xué)。對于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)，一般認(rèn)為其屬于綜合評價經(jīng)濟(jì)體系的學(xué)科，學(xué)科起點(diǎn)為福利觀。(3)正義論。正義論通常指的是出版于1971年的《正義論》中的觀點(diǎn)。該書提出的正義原則，圍繞著自由、平等與幸福三者的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)展開。正義原則包括平等自由原則、機(jī)會均等原則與差別原則。

1.2衡量標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，國際上對于基本公共服務(wù)均等化的衡量標(biāo)準(zhǔn)分為：(1)最低標(biāo)準(zhǔn)。最低標(biāo)準(zhǔn)一般而言就是保底，可以理解為任何地區(qū)的公民均有權(quán)享受國家提供的最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)。(2)中等標(biāo)準(zhǔn)。顧名思義，中等標(biāo)準(zhǔn)指的就是平均水準(zhǔn)。平均標(biāo)準(zhǔn)與國家面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)，均衡程度有所區(qū)別，適用情況也不一樣。比如英、德兩國，國土面積較小，因此取的是全國平均數(shù)。(3)最高標(biāo)準(zhǔn)。最高標(biāo)準(zhǔn)指的是全國范圍內(nèi)基本服務(wù)在水平、結(jié)果方面一致、均等。結(jié)合我國的基本國情來看，我國應(yīng)實(shí)行最低標(biāo)準(zhǔn)。但是，就目前來講，我國的專家學(xué)者在具體實(shí)行何種衡量標(biāo)準(zhǔn)方面尚未達(dá)成共識，意見各不相同。

1.3研究方法與工具

本文主要的研究工具為基本公共服務(wù)均等化理論，主要使用的研究方法為案例分析法。

2河南省農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題分析

20世紀(jì)90年代前，由于農(nóng)民工數(shù)量不算太多，隨遷子女的義務(wù)教育問題并不十分突出，沒有引起政府和社會民眾的重視，法律法規(guī)方面也沒有對此作出明確規(guī)定。直到90年代末，我國出臺《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》，河南省才開始真正著手解決這個問題。這一時期政策干預(yù)主要采取的辦法是限制。從2003年開始，我國政府對于隨遷子女的教育問題才開始轉(zhuǎn)向權(quán)益保護(hù)，并出臺了較為詳細(xì)的管理辦法，從原則上要求平等對待，這是我國政府開始重視公共服務(wù)均等化的重要體現(xiàn)。在這個時期，河南省積極響應(yīng)政府號召，也實(shí)行了一些有利于隨遷子女入學(xué)的措施。近年來，農(nóng)民工數(shù)量越來越多，隨遷子女上學(xué)問題引起了社會更廣泛的關(guān)注。在這種情況下，出于權(quán)利保護(hù)以及教育公平的考慮，河南省對此方面的法律、規(guī)定進(jìn)行了補(bǔ)充和完善。但是，目前公共服務(wù)均等化尚未完全實(shí)現(xiàn)，教育不公平問題仍舊十分突出，具體表現(xiàn)在入學(xué)機(jī)會與資源享有的不均等。

2.1現(xiàn)狀

2.1.1入學(xué)機(jī)會不均等

當(dāng)前，河南省農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)渠道一般有兩種：一是公立學(xué)校，二是民辦學(xué)校。其中，前者是其入學(xué)的主渠道。公立學(xué)校在校舍與師資力量、辦學(xué)水平等方面，均比一般的民辦學(xué)校更具優(yōu)勢[3]。但是，農(nóng)民工隨遷子女入讀公立學(xué)校，需持有當(dāng)?shù)匾?guī)定的證件。這樣一來，就給其入學(xué)帶來了很大不便，再加上很多農(nóng)民工本身經(jīng)濟(jì)條件也不太好，很多人都會選擇讓孩子入讀民辦學(xué)校。民辦學(xué)校一般在農(nóng)民工聚集區(qū)，且學(xué)費(fèi)便宜，學(xué)生入學(xué)相對方便。但是，這些民辦學(xué)校中有很多并沒有經(jīng)過教育部門的批準(zhǔn)，其中也不乏一些違法辦學(xué)的學(xué)校。這樣的學(xué)校教育質(zhì)量得不到保障，學(xué)生安全也存在很大隱患。入學(xué)機(jī)會的不均等，使得基本公共服務(wù)均等化成為一句空談，在當(dāng)前的中國并沒有真正實(shí)現(xiàn)。對于農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題的解決，必須重視增加他們的入學(xué)機(jī)會，推動實(shí)現(xiàn)機(jī)會公平。

2.1.2教育資源享有不均等

當(dāng)前，隨著一系列政策的出臺，傳統(tǒng)的分班管理等現(xiàn)象已經(jīng)基本消失，很多學(xué)校在學(xué)生管理方面作出了很大改進(jìn)。比如，依照有關(guān)規(guī)定的要求，學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一安排的管理模式，對于農(nóng)民工隨遷子女不再區(qū)別、隔離對待。但是，這些措施的實(shí)施尚未從根本上解決問題。對于隨遷子女本身來講，入讀公立學(xué)校很不適應(yīng)，很難融入學(xué)校環(huán)境和氛圍，往往表現(xiàn)為缺乏自信[4]。另外，作為義務(wù)教育實(shí)施者的教師，在教學(xué)活動中存在區(qū)別對待農(nóng)民工隨遷子女的現(xiàn)象，言談舉止中帶有歧視性，傷害了他們的感情。同時，部分教師在教學(xué)活動中，沒有針對農(nóng)民工隨遷子女中途入學(xué)、學(xué)習(xí)環(huán)境發(fā)生改變等情況調(diào)整教學(xué)策略，照顧體諒學(xué)生，而是對他們遇到的困難視而不見，不考慮他們的接受程度。這些現(xiàn)象給學(xué)生的心理和學(xué)習(xí)成績造成了很大的負(fù)面影響，導(dǎo)致學(xué)生出現(xiàn)厭學(xué)和自卑心理，對其以后的生活和學(xué)習(xí)均十分不利。與上文中的機(jī)會不均等類似，在教育資源享有方面，城市孩子與農(nóng)民工隨遷子女并沒有處于公平地位，不均等的情況十分嚴(yán)重。同時，也正是由于入學(xué)機(jī)會不均等，才使得教育資源享有無法實(shí)現(xiàn)均等化。

2.2產(chǎn)生原因

2.2.1現(xiàn)行制度的制約

當(dāng)前，我國雖然已經(jīng)在著手進(jìn)行戶籍制改革，但是目前成效仍十分有限。我國目前依舊在實(shí)行的二元制戶籍制，導(dǎo)致農(nóng)民工隨遷子女在起點(diǎn)上與城市孩子就存在很大差別。我國是個人口大國，戶籍制改革牽涉全國上下十幾億人的切身利益，必須慎之又慎。在當(dāng)前戶籍制改革正處于探索實(shí)踐階段，教育資源的不均等性便體現(xiàn)在農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問題上。除戶籍制之外，我國當(dāng)前實(shí)行的流動人口管理政策以及城鄉(xiāng)二元義務(wù)教育資源供給體制、義務(wù)教育財(cái)政制度等也都與農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)難有著一定的關(guān)聯(lián)。因此，我國現(xiàn)行的教育和社會管理制度，是制約基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的根本因素。

2.2.2基本公共服務(wù)均等化沒有得到應(yīng)有的重視

雖然河南省在2010年就制定了農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問題應(yīng)對策略，要求城市公立學(xué)校實(shí)行統(tǒng)一管理和教學(xué)，但是，由于缺乏相應(yīng)的評價與保障機(jī)制，政策執(zhí)行中存在很多問題，不少學(xué)校執(zhí)行不力，有的公立學(xué)校甚至存在拒絕執(zhí)行的情況。同時，在入學(xué)證明方面的規(guī)定，也使得部分農(nóng)民工由于無法提供就業(yè)證明辦不了子女入學(xué)手續(xù)，入學(xué)門檻仍然比較高[5]。民辦學(xué)校是農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)的重要渠道，但是，目前我國對民辦學(xué)校的管理力度不夠，導(dǎo)致違規(guī)辦學(xué)或教學(xué)質(zhì)量差的學(xué)校大量存在。在社會管理、服務(wù)方面，我國當(dāng)前存在的突出問題是政府并沒有真正將實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為工作重點(diǎn)，采取的措施執(zhí)行不力，使得均等化成為一句空談，只停留在表面。

3案例分析

上海是一個經(jīng)濟(jì)相對比較發(fā)達(dá)的城市，浦東新區(qū)的開發(fā)使得農(nóng)民工數(shù)量進(jìn)一步增多，流動人口數(shù)量進(jìn)一步增長。農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育就成為了一個擺在眼前的大問題，亟待解決。為了防止因此影響到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會秩序，經(jīng)過審慎的研究，當(dāng)?shù)爻雠_了政府“購買學(xué)位”政策?！百徺I學(xué)位”并不是一項(xiàng)單一的制度，而是一套比較完整的體系。當(dāng)?shù)卣?007年出臺了民辦學(xué)校申報規(guī)定，鼓勵那些硬件設(shè)施和軟件設(shè)施比較完備的農(nóng)民工子女學(xué)校積極申請，對資格審查合格的學(xué)校，政府與其簽訂了相關(guān)協(xié)議。這樣一來，這些學(xué)校就具備了法人資格，之后政府就可以“購買學(xué)位”。另外，該規(guī)章還針對民辦學(xué)校出臺了嚴(yán)格的管理辦法，實(shí)行“簽約制度”以及補(bǔ)貼制度、預(yù)算制度等，規(guī)范了民辦學(xué)校的發(fā)展秩序。在該政策推行兩年后，通過審批的專項(xiàng)學(xué)校有12所，能夠提供11 000多個小學(xué)“學(xué)位”。

4解決河南省農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題的建議

4.1以制度改革與創(chuàng)新為機(jī)會均等的保障

社會不斷發(fā)展，戶籍制度的意義和功能也出現(xiàn)了顯著的變化。在當(dāng)前的情況下，戶籍制度已經(jīng)成為了農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)的障礙之一。在這樣的情況下，戶籍制改革的呼聲越來越高。結(jié)合我國國情來講，放開戶籍將導(dǎo)致城市人口猛增，會給城市的秩序維持和管理工作的開展帶去很大壓力，因此，對于戶籍制應(yīng)將創(chuàng)新作為改革的重點(diǎn)。就當(dāng)前來講，我國應(yīng)將消除城鄉(xiāng)戶口差異、控制戶口遷移、改革管理體制等作為工作的努力方向，完善相應(yīng)的配套管理機(jī)制。

4.2以強(qiáng)化民辦學(xué)校管理為保障資源均等的手段

民辦學(xué)校對解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題有著十分積極的現(xiàn)實(shí)意義，發(fā)揮著巨大的作用[6]。因此，為了使農(nóng)民工子女能夠享受均等的受教育權(quán)，有關(guān)部門應(yīng)適當(dāng)鼓勵民辦學(xué)校的發(fā)展，緩解公立學(xué)校的容納壓力。但是，考慮到民辦學(xué)校辦學(xué)水平低、設(shè)施不完善等實(shí)際情況，政府應(yīng)樹立標(biāo)桿，明確民辦學(xué)校的辦學(xué)要求以及設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，為民辦學(xué)校的健康發(fā)展指明方向。在具體實(shí)施中，政府應(yīng)注重對于民辦學(xué)校提供全方位的支持，實(shí)行扶持政策，以推動其教育質(zhì)量和辦學(xué)水平的提高[7]。比如，為了增強(qiáng)民辦學(xué)校的師資力量，政府可以實(shí)行一些獎勵或補(bǔ)貼政策，鼓勵大學(xué)生到民辦學(xué)校擔(dān)任志愿者，或者也可以實(shí)行公立學(xué)校與民辦學(xué)校一對一的幫扶模式，幫助其改善發(fā)展中存在的不足。

4.3以充分發(fā)揮政府功能作為保障服務(wù)均等的基礎(chǔ)

目前，河南省已經(jīng)制定了一些政策，以解決農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)難的問題，體現(xiàn)了政府的態(tài)度與解決實(shí)際問題的決心[8]。政府作為適齡兒童受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要保障，應(yīng)重視充分發(fā)揮自身功能，推動相關(guān)配套設(shè)施的完善。就河南省來講，應(yīng)重視細(xì)化政策內(nèi)容，在堅(jiān)持原則的前提下，將實(shí)施細(xì)則進(jìn)一步地詳細(xì)化、具體化，保障政策的可行性，改善實(shí)施效果。同時， 為了確保執(zhí)行力，應(yīng)制定和完善問責(zé)機(jī)制，實(shí)行量化考核，對地方政府提出高要求，增強(qiáng)基層政府的責(zé)任意識?；竟卜?wù)均等化實(shí)現(xiàn)是一個相當(dāng)漫長的過程，均等化的衡量標(biāo)準(zhǔn)也不一樣，雖然目前表面上看起來，情況已經(jīng)有了明顯的改觀，但是實(shí)際上，農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)難的問題依舊普遍存在，實(shí)現(xiàn)真正意義上的義務(wù)教育均等化還有很長的路要走。而在以后的發(fā)展中，政府也要重視革新觀念和手段，在條件允許的情況下，可以通過推廣社會保障卡的模式，利用電子隨行卡等，保障適齡兒童的受教育權(quán)，盡可能地實(shí)現(xiàn)入學(xué)機(jī)會與資源享有的公平化，推動我國基本公共服務(wù)均等化的加速實(shí)現(xiàn)。

5結(jié)語

農(nóng)民工作為城市建設(shè)的重要力量，為城市的發(fā)展付出了巨大的努力，推動了現(xiàn)代社會的城市化進(jìn)程。農(nóng)民工隨遷子女與城市孩子一樣，應(yīng)具有享受義務(wù)教育的權(quán)利[9]。但是，目前，由于政策和體制等原因，農(nóng)民工子女中有很多適齡兒童都面臨入學(xué)難的問題。該問題的存在不利于城市的穩(wěn)定發(fā)展，也不符合和諧社會的構(gòu)建要求。因此，在當(dāng)前背景下，政府應(yīng)積極努力，以體制改革為基礎(chǔ)，以加強(qiáng)民辦學(xué)校管理為輔助，推動解決農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育問題，確保農(nóng)民工子女均等受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，消除體制與政策方面的障礙，為適齡兒童及青少年順利入學(xué)奠定基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯：李增華

中圖分類號：G40-052.2

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1674-6341(2016)01-0044-03

作者簡介：蔡朔冰(1969—)，女，河南商丘人，教授。研究方向：古代文學(xué)與應(yīng)用文寫作。

收稿日期：2015-10-09

doi:10.3969/j.issn.1674-6341.2016.01.018