丁紅玲

(山西大學 繼續(xù)教育學院，山西 太原 030006)

我國社區(qū)社會組織發(fā)展研究

丁紅玲

(山西大學 繼續(xù)教育學院，山西 太原 030006)

社區(qū)社會組織具有群眾性、基層性、民主性和自治性等特點，它植根于社區(qū)基層土壤，在推進政府職能轉變和社會公共治理，完善社區(qū)自治和活躍社區(qū)文化生活，促進和諧社區(qū)建設中起著基礎性作用。我國社區(qū)社會組織的發(fā)展經歷自發(fā)生長期、政府引導期和社會化培育期三個階段，取得一定的成績，具備一定的現(xiàn)實基礎，但仍面臨一些亟待解決的現(xiàn)實問題?；诖?，在梳理我國社區(qū)社會組織的發(fā)展歷程，總結社區(qū)社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀基礎上，剖析目前社區(qū)社會組織發(fā)展面臨的困境，并展望其未來的發(fā)展趨勢。

社會組織；社區(qū)社會組織；發(fā)展

一、我國社區(qū)社會組織的歷史沿革

社會組織是指介于政府和企業(yè)之間的組織，它既不屬于政府公共部門，也不屬于市場盈利性經濟組織。對于社會組織國際上有多種多樣的稱謂，如“志愿者組織”、“非營利組織”、“非政府組織”、“第三部門”和“公民社會”等。長期以來，我國對其稱謂也是多種多樣，如“非政府組織”、“非營利組織”、“社會團體”和“民間組織”等，但官方使用較為頻繁的則是“社會團體”和“民間組織”。近年來，隨著社會公共治理理念的推行和國家政策的倡導，官方開始正式使用“社會組織”這一概念，從而它得以進入公眾視野，并為社會各界所采用。

社區(qū)社會組織是指以社區(qū)居民為服務對象，以滿足社區(qū)居民不同需求而成立的各種社團類組織和民辦非企業(yè)單位。社區(qū)社會組織這一名詞是在近年提出來的，伴隨著我國社區(qū)建設的深入發(fā)展，倡導政府職能轉變與公共治理，推動社區(qū)治理民主化、科學化，社區(qū)社會組織的地位和作用才愈加凸顯并受到各級政府的重視。

我國社區(qū)社會組織的歷史沿革經歷自發(fā)生長期、政策引導期和社會化培育期三個階段。

(一)第一階段：自發(fā)生長期(20世紀80年代中期-90年代末)

我國社區(qū)社會組織的最早興起與1986年民政部倡導的城市社區(qū)服務政策有關，當時一些經濟相對發(fā)達的大中城市積極響應，在街道、居委會層面建立一些服務社區(qū)居民的便民服務站點，可以說是社區(qū)社會組織的雛形。伴隨著社區(qū)教育的興起，在社區(qū)教育較為發(fā)達的先進城市，由社區(qū)居民自發(fā)組成的以自娛自樂文化活動為主的社會組織開始出現(xiàn)，這些社會組織都屬于非正規(guī)性的。1996年，上海市浦東新區(qū)創(chuàng)辦公辦民營的社區(qū)社會組織——羅山市民會館，標志著我國第一家正規(guī)性社會組織真正產生。之后，這種社會組織在各地逐漸發(fā)展起來?？傮w而言，20世紀90年代，社區(qū)社會組織只局限于社區(qū)建設發(fā)展成熟的城市，尚未遍及全國。這一時期，社區(qū)社會組織的發(fā)展還帶有自發(fā)性和非正規(guī)性，政策扶持較少。社區(qū)社會組織發(fā)展特點主要表現(xiàn)為類型單一，主要以便民服務類為主，間或有文化娛樂與教育類出現(xiàn)，但主要以互益類為主，公益類則較少。

(二)第二階段：政策引導期(2000年—2006年)

進入21世紀，隨著社會發(fā)展和社區(qū)建設的不斷深入，社會組織的社會功能日益受到政府的重視，政府逐漸加大政策的引導作用，進一步強化社會組織的社會治理功能和社會服務功能，同時也強化對社會組織的監(jiān)管。2004年9月，十六屆四中全會立足于加強黨的執(zhí)政能力建設，提出要發(fā)揮各類社會組織包括民間社團、行業(yè)性社團以及社會中介組織在社會治理、社會服務中的作用，形成社會化管理和社會化服務的格局。2005年，十六屆五中全會圍繞國家“十一五”規(guī)劃綱要，明確提出要“規(guī)范引導民間組織有序發(fā)展”，加強對社會組織監(jiān)管機制和自律機制的建設。2006年10月，十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干問題的重大決議》圍繞社會組織的培育發(fā)展和管理監(jiān)督進行系統(tǒng)論述，明確提出要加強社會組織建設，強化其社會服務功能，且進一步提出要培育和監(jiān)管兩手抓，以推進社會組織健康發(fā)展。這一時期，南京、上海、深圳等城市也紛紛制定并頒發(fā)促進社會組織參與社區(qū)公益服務的地方政策性文件，推進社區(qū)社會組織的發(fā)展。但政策主要以監(jiān)管為主和以培育扶持為輔。這一時期社區(qū)社會組織發(fā)展特點主要表現(xiàn)為以服務類為主，各類服務型社會組織遍布社區(qū)，呈現(xiàn)出系列化和多樣化，社區(qū)社會組織的社會服務功能日益突顯。

(三)第三階段：社會化培育期(2007年-至今)

黨的“十七大”是推進社區(qū)社會組織進一步發(fā)展的歷史拐點和重要的里程碑。2007年黨的“十七大”政治報告第一次將社會組織放在重要位置，進行多方面的論述，要求必須重視社會組織在社會管理和社會服務方面的重要地位和作用，發(fā)揮其在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強其社會自治功能。至此，我國社區(qū)社會組織發(fā)展進入全面推進和社會化培育階段。隨后，地方性有關培育和推進社區(qū)社會組織發(fā)展的相關性政策文件紛紛出臺，如廣州、海南、云南、青島、大連等地先后頒布培育發(fā)展社區(qū)社會組織的指導性文件。2013年11月，十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，進一步確立社會組織在社會治理中的主體地位和重要作用，其中涉及到社會組織參與社會公共治理的相關內容體現(xiàn)在兩個方面。一是要求轉變政府職能，引入市場機制，推廣政府購買服務，激發(fā)社會組織活力。二是要求建立法人治理結構，推行公共文化產品的公辦民營。鼓勵民間資本包括民間社團組織、民辦非營利企業(yè)等積極參與公共文化服務體系建設。著眼于推進社區(qū)社會組織的健康可持續(xù)發(fā)展，各地紛紛采取行動，為社區(qū)社會組織發(fā)展搭建平臺，提供寬松環(huán)境和全方位扶持。至此，社區(qū)社會組織發(fā)展進入社會化培育階段。全國社會化培育的行動舉措主要表現(xiàn)在三個方面。一是立足于為社區(qū)社會組織解決資金困境，從中央到地方紛紛出臺相關政策、建立專項資金，扶持社會組織服務于公益事業(yè)，具體通過采取政府采購、政府委托的方式等，為社會組織提供財力扶持。二是立足于為社區(qū)社會組織松綁放權，各地加快推行和實施降低社區(qū)社會組織準入門檻，簡化并規(guī)范登記程序，實行社區(qū)社會組織社區(qū)備案等相關制度，為社區(qū)社會組織拓展生存與發(fā)展空間。三是立足于為社區(qū)社會組織提供良好的環(huán)境支持平臺，各地積極行動，不斷創(chuàng)新扶持項目，開展公益創(chuàng)投活動，幫助有發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)質社區(qū)社會組織成長壯大。這一時期社區(qū)社會組織發(fā)展特點主要表現(xiàn)為功能類型多元化，由服務類向教育培訓類、民主維權類、慈善幫扶類、社區(qū)咨詢類等社區(qū)生活與社區(qū)建設的方方面面輻射與拓展。社區(qū)社會組織作為政府職能轉移的替代者和社會公共治理的基層承擔者的功能日益彰顯。

二、我國社區(qū)社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀

(一)數(shù)量規(guī)模日益增長

伴隨著公民社會呼聲的高漲以及政府職能的轉變，近年來我國各地在開展社區(qū)建設中，作為生發(fā)于民間、獨立于政府之外的社區(qū)社會組織迅速成長并日益壯大起來?？傮w來看，我國社區(qū)社會組織可分為三類，一是正式的社會組織，即正式在民政部門登記注冊的組織，二是次正式的社會組織，即在街道或社區(qū)備案的組織，三是非正式的社會組織，即未注冊也未備案尚處于發(fā)育過程中的組織。得益于良好的政策環(huán)境的助推，近年來我國社區(qū)社會組織數(shù)量規(guī)模日益增長，鑒于后兩種組織尚無登記注冊，數(shù)量龐大無法統(tǒng)計。僅就第一種組織，經統(tǒng)計近年來數(shù)量逐年遞增，截止2008年底，全國共有登記注冊的社會組織總量接近40萬個，其中社會團體22萬個，民辦非企業(yè)單位17.8萬個，基金會1 531個。此外還有各類基層民間組織。截止2012年底，全國依法登記的社會組織約43.9萬個，同時，在各級民政部門備案的社區(qū)社會組織約20萬個。[1]截至2013年6月底，全國依法登記的社會組織有50.67萬個，其中社會團體27.3萬個，民辦非企業(yè)單位23萬個，基金會3 713個，從業(yè)人員超過1 200萬人。社會組織作為一種公民自治性團體，已成為社會公共治理的重要主體，成為社會服務的主要提供者，成為和諧社區(qū)建設的重要力量。[2]截至2014年6月底，全國共有社會組織56.1萬個，其中社會團體29.4萬個，基金會3 736個，民辦非企業(yè)單位26.4萬個。[3]截止2015年3月底，全國共有社會組織61.3萬個，同比增長10.9%。[4]

(二)形式類型多元化

社區(qū)社會組織滲透于社區(qū)民眾教育與培訓、社區(qū)文化生活、民主自治等方方面面。與此相適應，所涉獵類型包括文體活動類、教育培訓類、社區(qū)服務類、慈善幫扶類、社區(qū)維權類等，極大地促進了社區(qū)民眾素質的提高與和諧社會的構建。一是文體活動類。主要指社區(qū)自娛自樂型文化活動團體，如社區(qū)秧歌隊、鑼鼓隊、合唱團、詩社、書畫協(xié)會、象棋協(xié)會等，這類社會組織自發(fā)組成，活動自由，沒有組織章程，比較松散，但卻是豐富群眾生活、活躍社區(qū)文化的主體。二是教育培訓類。主要指從事公益性教育與培訓的各種公共文化教育機構，如社區(qū)大學、老年大學、社區(qū)圖書館、社區(qū)文化站等。三是社區(qū)服務類。主要指以便民利民、社會福利服務、再就業(yè)服務等為主的社區(qū)服務類組織站點和機構，如由街道扶持、社區(qū)舉辦、帶有公辦民營性質的社區(qū)衛(wèi)生服務站、家政服務中心、再就業(yè)服務中心等。四是慈善幫扶類。主要指由街道扶持、社區(qū)舉辦的公辦民營性質的社區(qū)救助站，以及純粹民間行為的社區(qū)志愿者組織，本著人本關懷，開展各項幫扶活動。五是社區(qū)維權類。這類組織更多的是自上而下、對口成立，主要指傳統(tǒng)的黨群組織，包括工、青、婦、團、殘、老等組織以及在社區(qū)建立的相應協(xié)會，如老年人協(xié)會、殘疾人協(xié)會、人口與計劃生育協(xié)會、和諧促進會等。

(三)政府財政支持力度加大

為支持社會組織參與社會服務，發(fā)揮社會組織的積極作用，民政部印發(fā)《中央財政支持社會組織參與社會服務項目實施方案》，建立專項項目資金撥款制度，支持社會組織參與社會服務，具體資金分配根據(jù)項目申報和評審結果予以調整，資金資助范圍包括社會救助服務、社會福利服務、社區(qū)服務和專業(yè)社工服務。致力于支持社區(qū)社會組織的發(fā)展，地方政府紛紛加大財政專項資金扶持力度，如杭州市西湖區(qū)著力加大財政投入培育社會組織發(fā)展，全額注資成立社會組織培育發(fā)展基金，主要用于培育發(fā)展社會組織、資助社會組織開展公益活動等政策的落實。浙江省瑞安市通過政府補貼、以獎代補等方式，發(fā)揮專項資金的引導扶持作用，同時積極推進政府購買服務。編制政府購買社會組織服務目錄，納入政府采購目錄，并采取“政府立項、公開招標(或委托)、合同管理、評估兌現(xiàn)”的契約方式，向社會組織購買服務，通過常態(tài)化、競爭性的資助機制引導社區(qū)社會組織參與公益服務，同時也倒逼社區(qū)社會組織之間形成相互合作、優(yōu)勝劣汰的競爭。

(四)降低準入門檻

長期以來，政府對社會組織采取的是管制手段，致使社會組織發(fā)展受到嚴重束縛。立足于激發(fā)社會組織參與公益性服務的活力，為社區(qū)社會組織發(fā)展提供自由發(fā)展的空間。近年來，一些地方政府紛紛進行社會組織準入門檻創(chuàng)新，出臺降低準入門檻政策，如積極探索推行“登記備案雙軌制”，對注冊登記、備案實施分類管理，對尚未達到登記條件，但是社會迫切需要的社區(qū)社會組織，實行放寬準入、降低門檻的備案制度等。長沙市自2011年12月1日起開始施行《長沙市社會組織登記和監(jiān)督管理辦法(試行)》，規(guī)定社會服務類、工商經濟類、公益慈善類和社會福利類的社會組織可以直接向登記管理機關申請登記。成都市錦江區(qū)、太原市杏花嶺區(qū)則實行靈活變通的備案制度，對規(guī)模小、潛力大、充滿生機與活力、能活躍社區(qū)終身學習文化氛圍的公益類、興趣類、服務類、文體類等暫不符合審批登記條件的社會組織，通過分類統(tǒng)計、規(guī)范名稱，規(guī)定只需在街鄉(xiāng)備案即可。浙江省寧波市為貫徹落實全面深化改革、進一步“簡政放權”的要求，2014年印發(fā)《寧波市民政局關于調整全市性社會團體成立登記程序有關問題的通知》(甬民發(fā)〔2014〕90號)，將全市性社會團體成立的籌備許可、成立登記“二次審批”整合為成立登記“一次審批”。

(五)孵化器培育提供支持平臺

孵化器培育是近年來為社區(qū)社會組織拓展發(fā)展空間的制度創(chuàng)新。孵化器是一個催生、培育和發(fā)展社會組織的專門性的、支持型綜合性服務機構，其主要功能在于為社會組織的生存與發(fā)展提供和創(chuàng)造立體化環(huán)境支持性平臺。近年來，很多地方紛紛以孵化器為依托來推進社會組織培育的嘗試。在我國，首創(chuàng)公益組織孵化器模式的是上海恩派(NPI)，NPI的社會公益孵化器項目針對初創(chuàng)期的民間公益組織，為其提供在初創(chuàng)期最需要的資源和平臺，包括場地設施、經費扶持、人員培訓、業(yè)務指導和專業(yè)咨詢服務等，幫助其提高硬件能力和軟件能力以及項目運作能力。隨后，各地也紛紛涌現(xiàn)出越來越多的社會組織孵化器，如北京市社會建設工作辦公室、深圳市社會組織孵化基地、四川省社區(qū)社會組織服務中心、江蘇省愛德社會組織培育中心。近幾年，我國社會組織孵化器發(fā)展迅速，目前上海、北京、廣州、寧波、太原等地已經建立26家社會組織孵化器，無錫、天津、大連和珠海等地正在籌建，具體運營模式靈活多樣，可分為公辦公營(政府主辦政府運營)、公辦民營(政府主辦民間運營)和民辦民營(民間主辦民間運營)三種模式。社會組織孵化器通過合理化運作，對公益社會組織進行篩選、培育、評估和監(jiān)督，發(fā)揮其社會化培育服務平臺作用。

三、我國社區(qū)社會組織發(fā)展面臨的困境

(一)社區(qū)成員參與意識淡漠

目前，各級政府層面對社區(qū)社會組織的認同度比較高，重視程度也比較高，并出臺相關政策采取相應措施對社區(qū)社會組織進行扶持和鼓勵。但從民間來看，對社會組織的認識、了解、參與力度不夠。社區(qū)社會組織作為基層參與的群眾基礎，能激發(fā)社區(qū)民眾關心公共事務、參與公共事務的主人翁感、責任感、使命感，增強社區(qū)凝聚力，促進社區(qū)和諧。但我國目前社區(qū)成員參與社區(qū)公共事務的意識尚未覺醒，無論是普通群眾還是高素質的專業(yè)人士參與社區(qū)社會組織的意識均較為淡漠。表現(xiàn)為社區(qū)成員在社區(qū)生活中，只關心私利、私域，對于公益、公域卻不聞不問，只追求其作為社會公民的權利，卻忽視了其應承擔的社會責任。

(二)活動開展主觀能動性較差

我國目前活躍于基層社區(qū)的社會組織可分為官辦社會組織、官辦民助社會組織、民辦官助社會組織和民辦社會組織四類?？梢钥闯觯覈壳吧鐓^(qū)社會組織發(fā)展高度依賴于政府，大多數(shù)社區(qū)社會組織事實上是作為政府的附屬機構在發(fā)揮作用，它們在場地設施、經費投入、人員配備等方面對政府的依賴程度較高。[5]許多社區(qū)社會組織在工作目標、經費落實、事務管理以及組織運轉上長期依附上級部門和街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的支持，實踐中能充分發(fā)揮自身作用的純粹民間性社區(qū)社會組織相對較少。由于多數(shù)社區(qū)社會組織還是自上而下的帶有官辦色彩的政府主導型組織，從而導致多數(shù)社區(qū)社會組織成為各個部門、各級政府應付各種評比、檢查、競賽的“工具”，疲于應對業(yè)務主管部門與地方政府的各類競賽評比活動，只注重完成任務而忽視實際成效與長遠影響，活動中的形式主義、功利主義傾向嚴重，以完成任務為主旨，缺乏長效服務能動力。

(三)發(fā)展上的不平衡性

目前，我國各類社區(qū)社會組織在發(fā)展上存在著不平衡，主要表現(xiàn)在如下三個方面。

1.半官方性質與非官方性質的發(fā)展不平衡。半官方性質的社區(qū)社會組織是指工作任務由政府安排、經費由政府劃撥的政府主導的組織，如社區(qū)老年人協(xié)會、計生協(xié)會、殘疾人協(xié)會、婦聯(lián)等。非官方性質的社區(qū)社會組織是指活動自主安排、經費自籌型群眾性組織。由于我國的社會組織在發(fā)展上很大程度地依賴政府，在與政府的關系上社會組織之間的差異較大。在半官方性質的社區(qū)社會組織和非官方的社區(qū)社會組織發(fā)展中，前者較容易享受到政府所提供的各種資源，同時對政府的依賴程度也會越大，相應地發(fā)展的平臺較大，機會也越多，而后者受到政府的關照較少，與之相應的發(fā)展平臺和機會也較少。

2.正規(guī)與非正規(guī)的發(fā)展不平衡。正規(guī)的社區(qū)社會組織是指在民政部門登記注冊和在街鄉(xiāng)或社區(qū)居委會備案的組織，非正規(guī)的社區(qū)社會組織是指既無登記注冊也無備案的組織。目前，活躍于社區(qū)的社會組織大多屬于生活休閑、健身娛樂的自助型互益型的非正規(guī)組織，而真正面向社會公眾，堅持公益方向，注冊登記和備案，運作規(guī)范，服務質量高，服務能力強，社會影響力和群眾滿意度高的正規(guī)社會組織比較少。

3.結構類型上發(fā)展的不平衡。社區(qū)社會組織結構類型上存在著不平衡。社區(qū)社會組織從結構類型上可以分為興趣類、教育培訓類、服務類、慈善類、維權類、學術類、決策類等。但目前從各類社區(qū)教育社會組織發(fā)展情況來看，興趣類最多，教育培訓類次之，服務類一般，慈善類較少，維權類更少，而學術類、決策類更是微乎其微。

(四)經費短缺成為最大的瓶頸

社區(qū)社會組織發(fā)展最大的瓶頸是經費短缺。社區(qū)社會組織的經費來源主要分為政府資助(包括直接撥款、購買服務)、會費和營業(yè)收入、各類捐款三種。就政府對社區(qū)社會組織的經費支持情況來看，存在著以下問題。

1.政府直接撥款缺乏長效機制。政府直接撥款作為社區(qū)社會組織經費的一大來源，對社區(qū)社會組織的生存發(fā)展起著至關重要的作用。但實踐中，政府對社區(qū)社會組織的財政資金支持缺乏規(guī)范化和長效機制，具體體現(xiàn)在兩個方面。一方面，政府對社區(qū)社會組織的經費支持具有很大的隨意性，經費劃撥給哪些社會組織、劃撥多少，完全依領導人的喜好來決定。另一方面，政府對社區(qū)社會組織的經費支持具有不確定性，表現(xiàn)為人在政在，人去政息。例如部分地方因為領導的更換和離去(或者轉移)而出現(xiàn)資金支持重點也隨之消泯，這種主觀性的經費支持會導致財政資金劃撥中途停止。

2.政府購買服務缺乏公平。政府購買服務作為政府間接撥款的一種形式，從本質上來看，它能充分發(fā)揮政府的財政激勵的效能，同時更能體現(xiàn)政府財政扶持的公平性。但在實際運作中，政府購買過程卻缺乏公開度和透明度，表現(xiàn)為政府在購買社區(qū)社會組織服務產品時更傾向于購買政府主導型的半官方性質的社會組織所提供的服務產品，而非官方性質的社區(qū)社會組織則很難獲得政府的采購訂單，經費不足導致其發(fā)展能力不足，而能力不足導致其不能提供政府所需要的服務，致使其參與不到政府購買服務的公開招標，從而限制了其可持續(xù)發(fā)展。

(五)服務能力亟待提升

長期以來，社區(qū)社會組織服務能力較差，表現(xiàn)在以下兩個方面。一是社區(qū)服務供給品質不高，民眾有效需求不足。其中一個重要的原因在于人員素質不高。目前我國社區(qū)社會組織的工作者隊伍兼職工作人員占絕大多數(shù)，整體素質不高，專業(yè)人才匱乏。多數(shù)社區(qū)成員缺乏參與社會組織的能動性、自覺性以及為社區(qū)服務的使命感，志愿參加社會組織的人屈指可數(shù)。沒有高素質、專業(yè)人才的支撐，社區(qū)社會組織在提供社區(qū)服務上自然也很難達到高水準、高層次，這在一定程度上影響了社區(qū)社會組織的服務質量。二是營利性傾向嚴重，誠信度不高。公益性、非營利性是社會組織的屬性，但是由于內部管理混亂，缺乏科學管理和監(jiān)督機制，以及社會外部對其監(jiān)管不到位，一些社會組織甚至出現(xiàn)較為明顯的趨利化傾向，帶有明顯的營利性。有相當一部分社區(qū)社會組織還存在不規(guī)范、不透明、假公益等現(xiàn)象，有的拿著政府的支持資金，卻很少開展公益服務活動。[6]

四、我國社區(qū)社會組織發(fā)展的展望

(一)大力培育，激發(fā)活力

基于目前社區(qū)居民參與意識比較低，需大力培育各類基層社團組織，基層社團組織是社區(qū)社會組織服務體系的中堅力量。伴隨著我國公民社會的逐漸形成，社區(qū)基層社團組織也在快速發(fā)展，但數(shù)量尚少，規(guī)模還遠遠不夠，為此，大力發(fā)展基層社團組織將是今后社區(qū)社會組織建設的重中之重。要大力發(fā)展并強化三類基層社團組織的規(guī)模。一是草根社團。草根社團一般是由民間熱愛公益事業(yè)、樂于奉獻的熱心人士自下而上自發(fā)組建起來的公益性社會組織，其顯著特點是自發(fā)性、草根性、親民性、公益性。要按照“取之草根、反哺草根”的原則，大力培育草根社團組織，探索社區(qū)居民自我教育、自治管理、自我服務的有效方式。二是高校學生社團組織。高校是未來社會棟梁的聚集之地，薈萃高素質的莘莘學子，高校學生社團不僅有出于興趣愛好結成的專業(yè)社團，還有出于社會責任、人文關愛動機而結成的公益性社團。需建立高校與社區(qū)的聯(lián)動機制，將社區(qū)和學校的資源進行有效協(xié)調和統(tǒng)合，吸納高校各種不同性質的社團以多種方式進入社區(qū)，提供科普知識宣傳、文藝演出、助殘幫困、公益環(huán)保等服務，共同推進社區(qū)的發(fā)展。三是智庫社團。要通過建立社會全方位聯(lián)動機制，采取社企聯(lián)動、社校聯(lián)動、社社聯(lián)動、社民聯(lián)動的方式，通過各種渠道，遴選社區(qū)駐地單位的優(yōu)秀專家，建立多種類型的社區(qū)智庫社團。高校人才濟濟、學科門類齊全、專業(yè)研究力量雄厚，是社區(qū)智庫人才的天然源頭，可為社區(qū)建設政策咨詢和理論創(chuàng)新提供源源不斷的學術資源支持，尤其要加強社區(qū)與高校的互動與聯(lián)系，多措并舉，吸納高校社區(qū)教育專業(yè)優(yōu)秀人才建立智庫團隊。

(二)實行規(guī)范管理，確保健康發(fā)展

社區(qū)社會組織的健康發(fā)展需要規(guī)范化的管理服務系統(tǒng)。目前各類社區(qū)社會組織大多數(shù)處于自由的松散狀態(tài)，參與社區(qū)公益性服務帶有隨意性和不規(guī)范性，集中表現(xiàn)為活動開展的主觀能動性較差、發(fā)展上的不平衡等問題，為此，需將各類社區(qū)社會組織置于統(tǒng)一的框架體系內實行規(guī)范化管理。規(guī)范化管理的前提是需要事先摸底調查和分類統(tǒng)計。例如對已在民政部門進行備案的社會團體、行業(yè)協(xié)會、民辦非企業(yè)單位進行屬地統(tǒng)計；對在鄉(xiāng)街備案的社區(qū)民間組織，按照公益類、興趣類、服務類、文體類進行分類統(tǒng)計，納入社區(qū)管理范圍；對新成立的社區(qū)社會組織及時登記。通過摸底調查、分類統(tǒng)計的辦法，了解和掌握各類社會組織的基本情況，進行分類管理。對官方性質的社會組織如社區(qū)居委會之類的“準政府組織”賦權擴權；對半官方性質的社會組織如各種行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學會、聯(lián)合會以及街道主辦的社區(qū)教育中心、文化活動站點等給予鼓勵和支持；對非官方的草根型社會組織要創(chuàng)造條件為其提供自由發(fā)展的空間，大力培育和扶持。同時還要通過制度的常態(tài)化，視社會組織活動開展的情況給予資金、場地、設施等方面的支持，以激發(fā)其活力，拓展其服務功能，最大限度地調動社會組織參與社區(qū)管理、社區(qū)服務、社區(qū)教育的積極性和主動性，推進和諧社區(qū)建設。

(三)優(yōu)化經費投入機制，拓展發(fā)展空間

社區(qū)社會組織的發(fā)展離不開政府的經費扶持與激勵，世界許多發(fā)達國家都將扶持社會組織作為政府社會治理的一項基本職能，如英國政府尤其重視社會組織的發(fā)展，在資金方面給予社會組織充足的支持，其資金扶持的途徑主要如下：政府采購和政府委托；政府基金(文化部下設的全國博彩運作委員會經營博彩事業(yè)，每年博彩收益的16.7%通過文化部下設的兩個政府基金分配給全國的各類慈善組織)；面向公益活動的財政部專項資金。[7]政府可以通過多種形式如政府采購、減免稅收等，優(yōu)化投入機制，拓展發(fā)展空間，解決社區(qū)社會組織資金困難問題，激勵社會組織參與社區(qū)公益性服務。

1.完善政府采購制度。政府采購即政府將公益性、社會性、專業(yè)性等社區(qū)教育管理與服務職能、項目通過準市場招投標的形式投標給各個社會組織，中標者獲取政府間接財政支持、提供社區(qū)服務。近年來，致力于完善公共治理體系，政府購買社會組織專業(yè)化服務已在各地陸續(xù)展開，但是也存在一些問題。第一，政府采購資金來源的隨意性、不規(guī)范性和不確定性。從政府購買服務的資金來源來看，大多是預算外資金,而不是?？顚Ｓ?，存在著隨意性、不規(guī)范性、不確定性。第二，政府采購扶持對象的不公平性。政府采購對象僅止于一些政府主導的帶有半官方性質的社會組織如工、青、婦、團、殘、老等組織以及在社區(qū)建立的相應協(xié)會，諸如老年人協(xié)會、殘疾人協(xié)會、計劃生育協(xié)會等，并未關照和惠及非官方性質的純粹基層草根型社會組織，使得后者缺乏穩(wěn)定的經費來源,服務質量與水平受到制約,自身發(fā)展受到影響。第三，政府采購資金扶持項目類型分配的不均衡性。政府采購范圍較狹窄，項目大多數(shù)是公益服務類、公益慈善類、公益維權類，而對公益文化類、公益教育培訓類、互益類等采購較少。總之，我國目前政府購買社會組織提供的服務只是小范圍、少類型、小規(guī)模的嘗試，尚未形成規(guī)?；⑸鐣捏w系，成為常態(tài)化、普遍化的行為。

我國今后需進一步完善政府采購制度，加強政府購買服務規(guī)范化建設，充分發(fā)揮購買服務作為政策杠桿的作用。要制定相應配套的制度法規(guī)，擴充、夯實、健全和完善政府采購的內容，包括資金來源、購買對象、主客體雙方的權利、責任、義務、服務方的服務資格和標準、合同規(guī)程、質量監(jiān)督與評估等，從而把政府采購從單純的財政支出手段轉變?yōu)榧?、引導和?guī)范社區(qū)社會組織參與社區(qū)公益性服務的重要政策工具，推動社會組織加強專業(yè)服務能力建設和提高專業(yè)化水平。

2.加強稅收政策激勵。除政府采購等財政支持手段外，稅收政策體系作為政策工具在激勵和管理社會組織方面也具有重要作用，優(yōu)惠的稅收政策體現(xiàn)著國家對社會組織的扶持與關懷，是影響社會組織參與社區(qū)公益事業(yè)的重要因素。目前我國雖然已經出臺《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，但是對社會組織的稅收政策存在著漏洞，稅收優(yōu)惠規(guī)定模糊不清、不夠明確，限制了社區(qū)教育公益性社會組織的發(fā)展。現(xiàn)實中，社區(qū)社會組織在開展活動時，難以享受稅收政策上的優(yōu)惠，例如社區(qū)公益性社會組織在提供公益性服務項目時, 需要繳納營業(yè)稅；在取得政府購買服務收入時,需要繳納所得稅，等等，這在一定程度上影響了社會組織參與社區(qū)治理、服務于社會公益事業(yè)的熱情，社會組織參與社區(qū)治理的獨特社會地位得不到彰顯，其獨特的功能難以發(fā)揮。為此，需要進一步修正相關稅法，對從事社區(qū)公益性事業(yè)的社會組織實行稅收優(yōu)惠政策，同時建立可操作的稅收監(jiān)督系統(tǒng)，監(jiān)管社區(qū)社會組織在享受稅收優(yōu)惠政策的同時是否提供公益性服務，確保國家稅源不會流失。

(四)完善監(jiān)督機制，提升服務能力

基于我國社區(qū)社會組織服務能力不高的現(xiàn)狀，需要創(chuàng)新監(jiān)督管理，建立內外監(jiān)督機制。

1.社區(qū)層面：建立自律和自我監(jiān)督機制。要引導社區(qū)社會組織建立自律和自我監(jiān)督機制，強化自身規(guī)范化建設和自治功能。要建立完善的內部管理制度，規(guī)模小的社區(qū)社會組織需建立完善的工作規(guī)章制度和管理制度，如學習制度、例會制度、檔案制度、人事招聘任免制度等；規(guī)模大的社區(qū)社會組織可嘗試建立完善的組織內部法人治理結構和民主管理制度，包括會員大會制度、財務管理制度、信息公開制度等。這樣，一方面，可以喚醒社區(qū)社會組織的社會人格意識和自覺意識；另一方面，可以有效減輕政府部門的監(jiān)管壓力，使社會組織自身的監(jiān)管常態(tài)化和自覺化。同時，要對各類社區(qū)社會組織成員進行業(yè)務指導和培訓，提高整體素質。尤其要為“組織晶核”即社會組織帶頭人提供必要的業(yè)務培訓，不斷提高其專業(yè)能力、組織能力和領導能力。

2.社會層面：建立社會化監(jiān)督機制。一是建立第三方評估與監(jiān)督機制，可委托獨立的社會評估中介機構對社區(qū)社會組織活動和服務的效果進行評價。培育和發(fā)展民間專業(yè)組織，促成大量的專家評估中介機構的建立，對社區(qū)社會組織服務質量進行科學評估；依托社會中介監(jiān)管機構，如律師事務所、審計事務所、會計師事務所等，對社區(qū)社會組織的內部管理和財務運營進行監(jiān)管。二是建立社會輿論評價機制，充分發(fā)揮社會輿論的監(jiān)督作用，利用信息技術發(fā)展推動網(wǎng)絡監(jiān)管模式創(chuàng)新。信息技術時代，網(wǎng)絡監(jiān)督的公開性、便捷性、輻射性等強大功能不可低估。信息共享與監(jiān)督的媒體網(wǎng)站是社會輿論監(jiān)督的有效載體?？梢詮V泛利用和發(fā)揮志愿者的作用，建立公益性監(jiān)督網(wǎng)站，收集有關社會組織運作的負面信息，由政府出資購買這些網(wǎng)站的信息，形成政府行政與社會輿論聯(lián)動監(jiān)管機制。[8]

(五)完善法律制度，推動可持續(xù)發(fā)展

社區(qū)社會組織的健康運行是以健全的法律體系為支撐和后盾。我國的法律體系大體分為憲法、法律和行政法規(guī)三個層次。就目前情況看，對社會組織的管理主要依據(jù)一些行政條例和行政規(guī)定等進行，如《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《公益事業(yè)捐贈法》和《基金管理條例》等。這些條例法規(guī)為社會組織的發(fā)展提供了依據(jù)，但缺少系統(tǒng)性和規(guī)范性，社會組織的性質、地位、權利、義務及社會責任等仍然未完全界定清楚，社會組織的法律地位模糊。為此，相關法規(guī)亟待健全和完善，需要制定社會組織基本法，將各類社會組織置于統(tǒng)一的框架體系內進行規(guī)范和管理，“對社會組織的合法存在和合法行為予以保障，同時對社會組織的稅收減免、登記監(jiān)管、政府采購、社會監(jiān)督等各方面做出原則性的規(guī)定”，[9]以確保社區(qū)社會組織的可持續(xù)發(fā)展。

[1]汪鶴飛.民間組織在社區(qū)教育中的作用——基于浙江省寧波市海曙區(qū)的實證研究[J].職教論壇，2009(7)：31.

[2]簡政放權降低社會組織準入門檻[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2013-10-23/131228510954.html,2013-10-23.

[3]全國社會組織數(shù)量達56.1萬個[EB/OL].http:www.gongyishibao.com/html/zhengcefagui/6785.html,2014-07-30.

[4]民政部:截至今年3月底全國共有社會組織61.3萬個[EB/OL].http:news.tuxi.com.cn/news/119999990123405/34056012.html,2015-04-29.

[5]張連民.社會組織在推動社區(qū)教育中的實踐與思考[J].社團管理研究，2011(3)：38.

[6]鄭歡歡.浙江省社會組織服務農村社區(qū)教育的研究[J].繼續(xù)教育研究，2004(5)：59.

[7]中國現(xiàn)代國際關系研究院課題組編著.外國非政府組織概況[M].北京：時事出版社，2010：64-66.

[8]黃曉勇.中國民間組織報告(2010-2011)[M].北京:社會科學文獻出版社，2010：58.

[9]趙伯艷.社會組織在公共沖突治理中的作用研究[M].北京:北京人民出版社，2012：208.

(責任編輯：劉奉越)

The Development Reserach on the Social Organization of the Community in China

DING Hong-ling

(Continuing Education College，Shanxi University， Taiyuan Shanxi 030006，China)

The community social organization has the characteristics of mass, grass-roots, democracy, autonomy and so on. It rooted in the community grass-roots soil and has a a fundamental role in promoting the transfer of government functions and social public governance, improving community autonomy and activing the community cultural life, promoting harmonious community construction. The development of community social organization in China has experienced spontaneous growth period,government guidance period and socialized cultivation period. It has achieved certain achievements and possessed a certain realistic basis. However,there still exists some practical problems to be solved.Therefore,it is necessary to tease the development process of community social organization in China, and summed up the development situation of community social organization, and analyze the problems community social organizations development faced and finally outlook the development trend in the future.

social organization; community social organization ; development

G720

A

1008-6471 (2016) 04-0044-08

10.13983/j.cnki.jaechu.2016.04.007

2016-10-23

丁紅玲(1965-)，女，山西運城人，山西大學繼續(xù)教育學院副教授，碩士生導師，主要從事社區(qū)教育和成人教育研究。