張　麗

(中國人民大學　馬克思主義學院，北京　100872)

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論依法治國的發(fā)展歷程及其與國家治理現代化的統(tǒng)一

張麗

(中國人民大學馬克思主義學院，北京100872)

[摘要]十八屆三中全會將國家治理現代化作為全面深化改革的總目標。十八屆四中全會提出全面推進依法治國的總體部署。作為十八大全面建成小康社會奮斗目標之下的重要戰(zhàn)略，依法治國和國家治理現代化緊密聯系、相互促進。全面推進依法治國和國家治理現代化的提出都是中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展到一定階段的結果。依法治國是推進國家治理現代化的必然要求。依法治國與國家治理現代化是統(tǒng)一的，體現在二者內涵的相互促進和一致，共同遵循的基本原則的一致以及二者在中國特色社會主義總體規(guī)劃中的統(tǒng)一。

[關鍵詞]依法治國；國家治理；現代化

中國特色社會主義是改革開放以來在黨的頂層設計下不斷探索的事業(yè)。任何改革舉措的提出和實施都是經過長時間的探索發(fā)展之后水到渠成式的開展，是“全國一盤棋”之中的一招，也是為下一步繼續(xù)深化改革進行的鋪墊。以鄧小平以來持續(xù)進行的經濟政治體制改革所取得的成果為基礎，我國在十八屆三中全會第一次將實現國家治理體系和治理能力現代化作為我國進一步全面深化改革的總目標。以改革開放以來我國法制建設取得的成果經驗乃至新中國成立以來我國在法制建設的經驗教訓為前提，我國在十八屆四中全會提出全面推進依法治國。同時，全面推進依法治國也與實現國家治理現代化的總目標相一致。二者都著眼于“治”，密切聯系相互促進又相得益彰。

一、全面推進依法治國是中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的必然結果

全面推進依法治國，是新中國法治建設發(fā)展到一定階段的具有里程碑意義的成果，是以我國長期以來法治建設所取得的豐碩成果為基礎的。1988年七屆全國人大一次會議宣布“以憲法為基礎的社會主義法律體系已經初步形成?！盵1]181到1993年八屆全國人大常委會第五次會議時我國與社會主義市場經濟相適應的法律框架已經初具規(guī)模。在此基礎上，1997年黨的十五大確立依法治國基本方略，明確提出建設社會主義法治國家的目標，實現了從“法制”到“法治”的重大跨越。十七大則將“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”[2]作為法治建設的發(fā)展目標。十八大進一步提出“全面推進依法治國”[3]29，將法治作為治國理政的基本方式。由此可見，全面推進依法治國絕不是橫空提出的，而是我國法治建設發(fā)展到一定階段的結果。

全面推進依法治國不是一個孤立地發(fā)展目標 。從宏觀層面來看，全面深化改革和全面推進依法治國是服務于黨的十八大提出的全面建成小康社會的總體目標規(guī)劃的。黨的十八大從宏觀角度提出全面建成小康社會的總體目標，提出全面深化改革和全面推進依法治國的目標，規(guī)劃了下一階段整體發(fā)展的目標藍圖。十八屆三中全會和十八屆四中全會則是在遵照十八大提出的藍圖基礎上，分別對全面深化改革和全面推進依法治國兩大具體目標的部署和謀劃?？梢?，全面推進依法治國是在十八大制定的大方向基礎上，還有一個一步步細化具體化的過程。

依法治國與中國特色社會主義總體布局下的多項事業(yè)緊密相關，相互促進。首先，全面建成小康社會對依法治國提出了更高的要求。我國為之奮斗的全面小康社會是一個包含經濟、政治、文化、可持續(xù)發(fā)展等多方面的奮斗目標。黨的十六大在提出全面建設小康社會目標時明確其在政治方面要達到“社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國基本方略得到全面落實?！盵4]可見，全面推進依法治國是全面建成小康社會的題中之義。反過來，依法治國也為全面建成小康社會提供不可或缺的保障，包括用法律手段確立全面建成小康社會所需的措施制度，用法治方式解決社會矛盾維護社會穩(wěn)定等等。其次，全面推進依法治國與建設社會主義和諧社會是一致的。我國要建設的和諧社會是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、人與自然和諧相處的社會。顯然，“民主法治”作為社會主義和諧社會的首要內涵必然要求依法治國的全面推進。同時，要實現其他各項內涵，實現人與人、人與社會、人與自然的和諧，除了要發(fā)揮道德的力量將“和諧意識”深入人心之外，更要通過完善的法律制度和強制性的法律執(zhí)行能力推進和諧社會建設。在當前我國改革進入攻堅期和深水區(qū)，國際形勢復雜，國內矛盾凸顯的時期，法治手段對于協調社會利益、實現社會和諧顯得更加重要。再次，依法治國是黨轉變執(zhí)政方式的必然要求。傳統(tǒng)的高度集中的政治經濟體制的一大弊病就是以黨代政，以黨壓法?！巴杨I導人說的話當做‘法'，不贊成領導人說的話就叫做‘違法'，領導人的話改變了，‘法'也就跟著改變。”[5]146黨的十六屆四中全會首次將“民主執(zhí)政、科學執(zhí)政、依法執(zhí)政”[6]作為轉變黨的執(zhí)政方式的目標要求，并且這三者是緊密聯系、不可分割的。同時，依法治國也離不開黨的領導，要將黨的領導貫穿到依法治國的全過程。“必須堅持黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來?！盵7]最后，全面推進依法治國還是國際社會對實現民主人權等普遍認可的原則。當然，全面推進依法治國，在與國際社會接軌的同時，我們更要時刻不忘中國特色，建立健全中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治國家。

二、依法治國是推進國家治理現代化的必然要求

要落實十八屆三中全會對全面深化改革所作的頂層設計必須要靠依法治國作保障。

全面深化改革要求全面推進依法治國。全面深化改革是系統(tǒng)的、協同的、整體的，是市場經濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明的統(tǒng)一。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，是黨治國理政的基本方式。因此，在黨領導下進行的全面深化改革必定要將依法治國貫徹到全面深化改革的每一個層面和環(huán)節(jié)，用法治來引領改革方向，凝聚改革共識，強化并規(guī)范改革思維。其中，經濟體制改革是全面深化改革的重點，而正確處理政府與市場的關系，確保市場在資源配置中決定性作用的同時恰當地發(fā)揮政府的作用是經濟體制改革的核心問題。為此，“建立并完善現代市場體系”，[8]11“堅持并完善基本經濟制度”，[8]7規(guī)范并轉變政府職能等都需要法治的規(guī)范和落實。與經濟體制改革相適應，政治體制改革同樣是不可或缺的一部分。而依法治國更是政治體制改革重要且直接的組成部分。約束公權力，保證民主、廉潔、穩(wěn)定、高效是政治體制改革的重要內容。為此，我國確立的政治體制改革的準則是“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一”，以最終實現“社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化”。[8]4最后，文化體制改革、社會體制改革、生態(tài)文明體制改革乃至黨的建設制度改革，都離不開法治的保障，在完善的中國特色社會主義法治體系下，在中國共產黨的領導下，在科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法中推進改革。

作為全面深化改革的總目標，國家治理現代化內在地包含依法治國，依法治國是國家治理現代化的必然要求?！皣抑卫怼睆娬{多元主體在完整的制度體系、完善的法律體系下，在民主、法治、合作、互動的方式下管理國家和社會事務。因此，完善并落實法治、規(guī)范執(zhí)政黨和政府民主制度、發(fā)揮多元主體參與國家治理就成為國家治理現代化的題中應有之意。而這三項內容同樣與依法治國密不可分。

首先，完善并落實法治顯然是與依法治國關系最為密切的。國家治理現代化具體體現為國家治理體系和治理能力的現代化。所謂國家治理體系就是指“是在黨領導下管理國家的制度體系”，[9]包括各種體制機制和法律法規(guī)。而國家治理能力則是“運用國家制度管理社會各方面事務的能力”。[9]相應地，這種能力就主要表現在全面推進落實各方面的體制機制改革以及全面推進依法治國兩個層面。并且，體制機制與法律法規(guī)不能截然分開，通過法律法規(guī)的形式將符合中國發(fā)展需要的體制機制確定下來并通過法律的強制力保證實施，是確保我國政策制度長期性和穩(wěn)定性的重要手段。因此，一定程度上，完善法律體系就是完善國家治理體系，落實法治就是增強國家治理能力，就是推動國家治理現代化。十八屆四中全會明確指出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，要“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”，[7]并且這一總目標的落腳點在于“促進國家治理體系和治理能力現代化?！盵7]可見，全面推進依法治國正是從法律法規(guī)層面對國家治理體系的完善和國家治理能力的增強，是與國家治理現代化這一深化改革的總目標一致并為其服務的。

其次，規(guī)范執(zhí)政黨和政府民主制度，同樣離不開依法治國。如何使公權力的行使符合民主原則，這是一個世界性難題。由于歷史與現實的多重原因，建國后我國傳統(tǒng)政治體制的以黨代政、黨政不分現象嚴重，形成對民主的嚴重干涉。從鄧小平時代開始，我國就著手改革傳統(tǒng)政治體制，規(guī)范黨和政府職責權限，加強社會主義民主。這一時期的改革內容包括實行黨政分開、改革組織人事制度、改革監(jiān)督制度體系等等，且加強法制在改革的推進落實中自始至終都發(fā)揮著至關重要的作用。但正如鄧小平所言 ：“要加強民主就要加強法制?！盵10]189繼承鄧小平這一思想，此后我國黨政民主體制的改革事業(yè)始終與加強法制相伴隨。法治與中國特色社會主義民主政治的密切關系屢次被提出并強調。十七大表示：“依法治國是社會主義民主政治的基本要求?！盵2]十八大指出：“法治是治國理政的基本方式”，[3]29要擴大社會主義民主，加快建設社會主義法治國家。十八屆四中全會對全面推進依法治國做出全面部署指出：“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。[7]堅持依法執(zhí)政，要完善黨內法規(guī)制度，提高黨員法治思維和依法辦事能力，堅持依法治黨治軍。堅持依法行政，要依法履行政府職能，健全依法決策體制機制，監(jiān)督制約行政權力，全面推行政務公開。這本身既是全面落實依法治國基本方略的重要舉措，又是規(guī)范黨政職權，實現國家治理現代化的必要步驟。

再次，多元主體共同參與國家治理，也離不開依法治國。我國處于并將長期處于社會主義初級階段的國情決定了我國多元主體共同參與的國家治理是無產階級專政下的多元主體，即中國共產黨領導下的多元主體共同參與國家治理，是體現社會主義的制度特征、階段特征和發(fā)揮治理優(yōu)勢的統(tǒng)一。變革黨政不分、高度集權的政治體制，同樣離不開法治手段的開展和落實。十八屆四中全會作為全面推進依法治國的整體部署，其中也必然包含著激活并更大程度釋放多元主體，用法律法治確保其參與國家治理的內容。這些內容主要有：擴大基層政府權限，在確保中央政府宏觀管理和領導的同時，“強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責”；[7]保障人民監(jiān)督權，主要體現在對行政權力的監(jiān)督、對司法活動的監(jiān)督以及對司法活動的參與；擴大人民團體和社會組織的權限，“建立健全社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的機制和制度化渠道”，[7]發(fā)揮其積極作用。全面推進依法治國，不僅是激活各種社會主體參與國家治理，更是規(guī)范其科學參與國家治理，促進國家治理現代化的必然要求。

三、依法治國與國家治理現代化的統(tǒng)一

依法治國與國家治理現代化密切相關，相互促進。首先，如上文所言，從內涵上依法治國與國家治理現代化有一致的內容和指向，依法治國是國家治理現代化的組成部分和實現方式。國家治理體系和治理能力現代化是完善體制機制、法律法規(guī)及其增強其執(zhí)行能力的統(tǒng)一。同時，全面推進依法治國是完善中國特色社會主義法治體系、增強法治思維和法律執(zhí)行能力的統(tǒng)一。二者均包括客觀的制度體系、法律法規(guī)層面以及社會主體主觀層面的制度執(zhí)行能力和法律落實能力?？梢?，二者在內涵上有很大的一致性。其次，從實現基礎上，一定的法律和制度發(fā)展成果是國家治理現代化賴以推行的基礎，這個基礎是新中國法治建設長期以來逐步奠定起來的。通過制度、法律來規(guī)范和完善中國特色社會主義事業(yè)是從鄧小平時期就屢次被提出并重視的途徑。規(guī)范執(zhí)政黨和政府的制度建設、發(fā)展社會主義法制是鄧小平帶領下進行的政治體制改革的重要內容。鄧小平在南方談話時指出：“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化?！盵10]372經過三十余年前仆后繼的開拓發(fā)展，2011年十一屆全國人大四次會議第二次全體會議上，時任全國人大常委會委員長吳邦國宣布“中國特色社會主義法律體系已經形成?！盵11]胡錦濤在慶祝建黨九十周年的講話中宣布“經過90年的奮斗、創(chuàng)造、積累，黨和人民必須倍加珍惜、長期堅持、不斷發(fā)展的成就是：開辟了中國特色社會主義道路，形成了中國特色社會主義理論體系，確立了中國特色社會主義制度?！盵12]也正是在這樣的發(fā)展成果基礎上，我國才有能力在黨的十八屆三中全會上將國家治理現代化作為全面深化改革的總目標。再次，從目標上，依法治國服從于并服務于國家治理現代化。國家治理體系和治理能力現代化是我國全面深化改革的總目標。而依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。十八屆四中全會在對全面推進依法治國進行總體部署時指出，“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是……促進國家治理體系和治理能力現代化?！盵7]顯然，全面推進依法治國的落腳點或者最終目標，是為促進國家治理現代化服務的。

依法治國與國家治理現代化統(tǒng)一于中國特色社會主義的整體規(guī)劃。黨的十八大提出“全面建成小康社會”的奮斗目標。全面建設的小康社會包括政治、經濟、文化、生態(tài)等多重含義和發(fā)展目標。不論是實現政治方面的民主法治的要求，還是更好的實現經濟、文化和生態(tài)方面的發(fā)展要求，都要求加強法治、落實依法治國。同時，從更直觀的層面上說，全面建成小康社會要求全面深化重要領域改革，完善中國特色社會主義制度，構建科學完備、運行高效的制度體系。十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”[8]4作為全面深化改革的總目標就是為全面建成小康社會的頂層設計而服務的。因為國家治理現代化是完善制度和落實制度體系的統(tǒng)一，是從制度構建和執(zhí)行運用的頂層設計層面為全面建成小康社會提供寬松順暢的外部環(huán)境。總之，全面推進依法治國最終落腳于我國全面深化改革的總目標——國家治理現代化，同時，全面推進依法治國與國家治理現代化更從更高層面上服務于我國全面建成小康社會的奮斗目標。

依法治國和國家治理現代化的統(tǒng)一還體現在二者要共同秉持的基本原則上。首先，必須要堅持黨的領導?！包h的領導是中國特色社會主義最本質的特征”。[7]國家治理現代化是黨領導人民制定并實施管理國家的制度。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。黨要始終發(fā)揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。其次，必須堅持人民的主體地位，擴大人民民主。多元主體，包括基層人民和各種社會團體，共同參與國家治理是國家治理現代化的重要內涵。同時，“人民是依法治國的主體和力量源泉”，[7]全面推進依法治國就是要“為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民，以保障人民根本權益為出發(fā)點和落腳點”。[7]再次，必須堅持中國特色，從中國實際出發(fā)。依法治國和國家治理現代化都符合國家社會的普遍要求。同時，作為中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，國家治理體系必須是中國特色的治理體系，依法治國必須建立在中國特色的法制體系基礎上。堅持中國特色的道路、理論體系和制度是依法治國和國家治理現代化的根本遵循。

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[責任編輯：符曉波]

[中圖分類號]D61

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-4307(2016)02-0026-04

[作者簡介]張麗(1987—)，女，中國人民大學馬克思主義學院博士研究生，主要研究方向：科學社會主義理論。

[收稿日期]2015-10-01