郭 萍

南京市南京奧體中心管理有限公司

政府公共工程招投標(biāo)規(guī)范化建設(shè)對策

郭 萍

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在本文中，我們對政府公共工程和問題管理的現(xiàn)狀作了比較深入的探討。在吸收研究前人成果的基礎(chǔ)上，探討了國家政府公共工程招投標(biāo)管理的和實(shí)踐理論，整理了政府公共工程的發(fā)展過程中招投標(biāo)相關(guān)理論，探索政府公共工程招投標(biāo)過程中存在的問題，對工程招投標(biāo)的問題提供了一些實(shí)用的建議。

公共工程；招投標(biāo)；對策

隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)進(jìn)步，城市化進(jìn)的加快，政府為推動(dòng)公共工程項(xiàng)目與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理的和諧發(fā)展，加大推進(jìn)公共工程項(xiàng)目建設(shè)，各類公共工程項(xiàng)目得到了很大發(fā)展。同時(shí)，我國的政府管理方式及公共服務(wù)供給的模式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。為改進(jìn)政府管理和提高公共服務(wù)的水平，政府從大包大攬的劃槳又掌舵的角色向掌舵為主轉(zhuǎn)變。政府改革公共工程項(xiàng)目建設(shè)，引入市場機(jī)制以降低政府的財(cái)政支出，提高監(jiān)管效率，保證工程項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量。

1.積極推行工程招標(biāo)代理制

招標(biāo)代理是指對公共工程建設(shè)的勘察﹑設(shè)計(jì)﹑施工﹑監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備﹑材料采購的代理。近年來我國隨著建設(shè)市場的逐步建立和完善，各類招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，并且呈現(xiàn)出較快的發(fā)展及上升趨勢。國際上，招標(biāo)代理的現(xiàn)象非常普遍，主要表現(xiàn)形式是一些顧問公司﹑咨詢機(jī)構(gòu)等參與工程總承包和項(xiàng)目管理。業(yè)主把工程項(xiàng)目作為一種商品經(jīng)營，體現(xiàn)在每一個(gè)環(huán)節(jié)上，不管是政府項(xiàng)目，還是私人投資，委托代理機(jī)構(gòu)組織招標(biāo)和管理項(xiàng)目已成為習(xí)慣。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)作為市場活動(dòng)的主體之一，其承攬業(yè)務(wù)的范圍不受地區(qū)﹑部門限制，但不也能超出資質(zhì)范圍承擔(dān)代理業(yè)務(wù)，更不得出借﹑轉(zhuǎn)讓﹑或者涂改資格證書。

1.1 工程招標(biāo)代理制度是完善建設(shè)市場體系的需要

公共工程項(xiàng)目招投標(biāo)是一個(gè)系統(tǒng)工程，具有自身的規(guī)律性。招標(biāo)相對專業(yè)性較強(qiáng)，情況較復(fù)雜，要求招標(biāo)組織具備更高的專業(yè)水準(zhǔn)和良好服務(wù)信譽(yù)。前面已經(jīng)闡述過，當(dāng)前，我國招標(biāo)組織在結(jié)構(gòu)及組織行為上均存在許多嚴(yán)重問題，但是作為市場主體之一的投標(biāo)人的行為也很不規(guī)范，導(dǎo)致工程項(xiàng)目長期處于有市無場的狀態(tài)，暗箱操作屢見不鮮。進(jìn)入 21 世紀(jì)，我國經(jīng)濟(jì)快速增長，建筑行業(yè)空前繁榮，但普遍感覺到在改革管理體制﹑健全法律制度和完善運(yùn)行機(jī)制等方面應(yīng)接不暇。一方面，招標(biāo)人需要通過委托代理招標(biāo)，解決自身專業(yè)技術(shù)力量和招標(biāo)能力不足的難題。另一方面，政府監(jiān)管部門希望運(yùn)用市場的手段，監(jiān)督指導(dǎo)招投標(biāo)活動(dòng)公正﹑依法﹑規(guī)范的開展。在這種情況下，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)就應(yīng)運(yùn)而生，并以其立場公正﹑技術(shù)力量雄厚﹑專業(yè)性強(qiáng)﹑和經(jīng)驗(yàn)豐富﹑服務(wù)水平高的優(yōu)勢進(jìn)入建設(shè)市場，成為新的市場活動(dòng)主體。在工程建設(shè)的各個(gè)階段，代理機(jī)構(gòu)以提供技術(shù)智力服務(wù)為主要方式，發(fā)揮著橋梁和紐帶作用，同時(shí)還起到社會(huì)監(jiān)督作用。招標(biāo)代理制度的建立和發(fā)展，將推動(dòng)規(guī)劃設(shè)計(jì)市場從無形到有形﹑從無序到有序的向前發(fā)展，有利于促進(jìn)招標(biāo)組織的規(guī)范化運(yùn)作，有利于提高管理工作效率。

1.2 推行招標(biāo)代理制度是全面深化改革的需要

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性﹑公正性和服務(wù)性等中介特點(diǎn)，同時(shí)，又是專業(yè)技術(shù)密集型企業(yè)。隨著改革的深入，政府管理職能在轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在調(diào)整，包括基本建設(shè)程序和設(shè)計(jì)管理體制改革在內(nèi)的各種制度改革正在不斷深入，一部分結(jié)構(gòu)剩余專業(yè)技術(shù)人員﹑行業(yè)協(xié)會(huì)﹑專業(yè)學(xué)會(huì)高校和科研團(tuán)體，在社會(huì)需求下，重新調(diào)整社會(huì)分工和實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，開始從事代理活動(dòng)。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)與臨時(shí)組建的招標(biāo)機(jī)構(gòu)不同，專業(yè)性和適應(yīng)性較強(qiáng)，能滿足市場各種層次的不同需求，具有可提供綜合性服務(wù)的特點(diǎn)。在代理活動(dòng)中，一方面，受招標(biāo)人委托，為實(shí)現(xiàn)招標(biāo)人利益服務(wù)，自然會(huì)抵制有損招標(biāo)人利益的各種違規(guī)行為；另一方面，又要維護(hù)自身的公正形象，依法從事代理活動(dòng)。對不合理的要求，既便是招標(biāo)人提出的，也不予采納。這樣，通過代理機(jī)構(gòu)的介入和公正辦事，在交易雙方之間建立起良好的合作關(guān)系，從而可以防止領(lǐng)導(dǎo)武斷﹑行政干預(yù)﹑以權(quán)謀私﹑索賄受賄等不正之風(fēng)和腐敗現(xiàn)象，提高設(shè)計(jì)招標(biāo)的透明度，促使設(shè)計(jì)單位樹立公平競爭意識(shí)，提高核心競爭力，提高設(shè)計(jì)水平和質(zhì)量。

1.3 推行招標(biāo)代理制度是加快與國際慣例接軌的需要

國際上，業(yè)主(包括政府業(yè)主)委托咨詢公司代理服務(wù)的范圍非常寬泛，而是包括前期策劃﹑施工招標(biāo)﹑重要設(shè)備材料招標(biāo)﹑施工監(jiān)理以及竣工投產(chǎn)準(zhǔn)備全過程的服務(wù)。目前，國內(nèi)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)功能比較單一，加上建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施方式的不同，要達(dá)到國際上的代理服務(wù)水平顯然需要一段較長時(shí)間。但是，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和中國入世，招標(biāo)代理在概念上﹑服務(wù)定位上﹑服務(wù)范圍﹑服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)方式上都將受到極大沖擊，必將融入國際工程設(shè)計(jì)咨詢服務(wù)業(yè)的大家庭。我國已經(jīng)建立工程招標(biāo)代理制度，而且正在不斷完善和發(fā)展。在與國際慣例接軌的進(jìn)程中，通過理順管理體制和進(jìn)行行業(yè)整合，建立類似于 FIDIC 模式的工程咨詢公司或項(xiàng)目管理公司，參與國內(nèi)外市場競爭，應(yīng)是代理機(jī)構(gòu)的追求目標(biāo)。

2.完善公共工程招標(biāo)投標(biāo)管理和監(jiān)督體系

2.1 建立和健全法律結(jié)構(gòu)體系

采取強(qiáng)有力措施使這些法律法規(guī)得到切實(shí)的貫徹執(zhí)行。要合理劃分標(biāo)段，在建設(shè)初期，應(yīng)著手制定工程施工總體進(jìn)度計(jì)劃，合理劃分標(biāo)段，標(biāo)段的劃分應(yīng)以項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的技術(shù)說明為依據(jù)，保持施工方法與空間上的一致性，宜粗不宜細(xì)，過細(xì)會(huì)增加合同界面，增加業(yè)主施工管理工作量，同時(shí)還會(huì)增加招標(biāo)成本和人為干預(yù)因素。

從招投標(biāo)程序上考慮，評標(biāo)是招標(biāo)過程中的核心環(huán)節(jié)，也是容易出問題的階段，如果對評標(biāo)過程不進(jìn)行保密，則影響公正評標(biāo)的不正當(dāng)行為有可能發(fā)生。因此，加強(qiáng)對評標(biāo)專家的監(jiān)督管理，確保工程評標(biāo)的公正性，成了亟須引起重視的問題。從評標(biāo)委員會(huì)的選擇來看，評標(biāo)委員會(huì)成員名單一般應(yīng)于開標(biāo)前確定，從專家?guī)熘须S機(jī)抽取，技術(shù)經(jīng)濟(jì)專家不能少于三分之二，而且該名單在中標(biāo)結(jié)果確定前應(yīng)當(dāng)保密，評標(biāo)委員會(huì)在評標(biāo)過程中是獨(dú)立的，任何單位和個(gè)人都不得干預(yù)，影響評標(biāo)過程和結(jié)果。行政監(jiān)督部門必須尊重招標(biāo)人的招標(biāo)自主權(quán)，不能越俎代庖，既是裁判員，又是運(yùn)動(dòng)員，還是教練員。

2.2 積極采用工程量清單招標(biāo)

公開﹑公平﹑公正和誠實(shí)信用的原則是進(jìn)行建筑工程發(fā)包與承包的招標(biāo)與投標(biāo)活動(dòng)的基石。實(shí)現(xiàn)“三公”原則除了在內(nèi)容形式及程序上應(yīng)有嚴(yán)格的規(guī)定外，當(dāng)前看來，使其真正具有可操作性，還應(yīng)在內(nèi)容上加以細(xì)化，從而使參與招標(biāo)投標(biāo)行動(dòng)的各方真正站在同一個(gè)平臺(tái)上，而現(xiàn)階段利用工程量清單計(jì)價(jià)的改革正是構(gòu)建了統(tǒng)一量﹑指導(dǎo)價(jià)﹑競爭費(fèi)﹑的公平競爭平臺(tái)，使企業(yè)真正具有了自主定價(jià)的權(quán)力，真正具有了參與市場競爭的意識(shí)，真正具有了展現(xiàn)企業(yè)自身實(shí)力的舞臺(tái)，從而進(jìn)一步推動(dòng)﹑完善和規(guī)范了“公開﹑公平﹑公正”的市場運(yùn)行機(jī)制和競爭秩序。采用工程量清單報(bào)價(jià)，由業(yè)主或招標(biāo)單位根據(jù)同一的工程量清單項(xiàng)目設(shè)置規(guī)則和工程量清單計(jì)量規(guī)則編制工程量清單，鼓勵(lì)企業(yè)自主報(bào)價(jià)，業(yè)主根據(jù)其報(bào)價(jià)，結(jié)合質(zhì)量﹑工期等因素綜合評定，選擇最佳的投標(biāo)企業(yè)中標(biāo)。在這種模式下，標(biāo)底不再成為評標(biāo)的主要依據(jù)，甚至可以不編標(biāo)底。

2.3 進(jìn)一步加強(qiáng)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督管理

加大對招投標(biāo)活動(dòng)中違規(guī)違法的處罰力度，作為監(jiān)督部門應(yīng)嚴(yán)格遵守“公平﹑公正﹑公開”的原則，加強(qiáng)對招投標(biāo)每一個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督：一是招標(biāo)過程中，公開招標(biāo)的招標(biāo)公告是否通過合法媒介公開發(fā)布，內(nèi)容是否真實(shí)﹑合法，招標(biāo)單位是否有隱瞞自身真實(shí)情況的行為，有無歧視或者排斥潛在投標(biāo)單位的行為，是否邀請了不具備資格的投標(biāo)單位投標(biāo)，是否一視同仁的向所有投標(biāo)單位提供信息，是否偏向某個(gè)投標(biāo)單位，是否與投標(biāo)單位有串通行為，招標(biāo)文件的內(nèi)容是否公平﹑合理﹑合法，并符合工程的實(shí)際情況；二是投標(biāo)過程中，投標(biāo)單位之間是否有串標(biāo)行為，是否有采取欺騙方式騙取中標(biāo)或者以向招標(biāo)單位人員﹑評委行賄的方式牟取中標(biāo)的行為；三是評標(biāo)過程中，有無泄漏標(biāo)底﹑評委會(huì)名單等依法應(yīng)當(dāng)保密內(nèi)容的行為。評委的產(chǎn)生組成是否符合法律規(guī)定，是否遵守了保密和回避的規(guī)定，是否有由幾個(gè)評委會(huì)經(jīng)常同時(shí)選進(jìn)同一個(gè)評委會(huì)，某個(gè)評委是否與某一個(gè)或幾個(gè)招標(biāo)單位投標(biāo)單位的人員或其他評委有某種妨礙公平競爭的特殊關(guān)系；四是定標(biāo)過程中，定標(biāo)結(jié)果是否符合法律規(guī)定。

3.要加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，從嚴(yán)治理管理者的違規(guī)行為

因?yàn)椴徽搩?nèi)部控制制度多么完善，如果得不到管理層的有效執(zhí)行，再好的制度永遠(yuǎn)只能是一個(gè)構(gòu)思，一個(gè)空架子，因此制定完善的內(nèi)部獎(jiǎng)懲制度，從嚴(yán)查處業(yè)主方違規(guī)操作行為，是規(guī)范招投標(biāo)工作的有力保障，這樣就堵住了招標(biāo)方違規(guī)操作的源頭。加強(qiáng)工程項(xiàng)目招投標(biāo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。工程項(xiàng)目招投標(biāo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重點(diǎn)是：招標(biāo)方應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任；投標(biāo)方應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任；招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任；評標(biāo)委員會(huì)應(yīng)負(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任和法律責(zé)任，根據(jù)《招投標(biāo)法》相關(guān)規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)可以采取相應(yīng)的處理和處罰措施。工程項(xiàng)目招投標(biāo)程序合法性審計(jì)。

4.積極發(fā)展網(wǎng)上招投標(biāo)

信息在招標(biāo)工作中，貫穿于各個(gè)環(huán)節(jié)。信息是否溝通及時(shí)﹑是否掌握充分﹑是否公開透明，都可以直接影響招標(biāo)工作的質(zhì)量和效果。如招標(biāo)階段需要發(fā)布招標(biāo)信息﹑發(fā)投標(biāo)邀請﹑出售標(biāo)書等，而在評標(biāo)定標(biāo)階段還要依據(jù)于信息?？傊谡袠?biāo)過程中，事前對投標(biāo)人的信息，如價(jià)格﹑質(zhì)量﹑技術(shù)和財(cái)務(wù)狀況等掌握的越充分，招標(biāo)過程就越主動(dòng)，招標(biāo)效果也會(huì)越好。如果發(fā)布的招標(biāo)信息為更多的潛在投標(biāo)人了解，招標(biāo)的選擇性就越大。因此，信息在整個(gè)招標(biāo)中發(fā)揮著非常重要的作用。在招標(biāo)工作中，信息發(fā)布﹑信息交流﹑信息管理﹑信息服務(wù)等有關(guān)信息的內(nèi)容貫穿于整個(gè)過程，有些情況下甚至就是信息本身的工作。信息工作的質(zhì)量和效率直接影響招標(biāo)工作的質(zhì)量和效率。隨著中國加入WTO，在全球經(jīng)濟(jì)一體化的大趨勢下，招投標(biāo)工作將越來越多地參與全球化的合作與競爭，信息服務(wù)的領(lǐng)域不斷拓寬。這樣就必須提供最佳方式和規(guī)范的信息服務(wù)，同樣有必要對招標(biāo)工作中的信息服務(wù)方式進(jìn)行比較研究，選擇最佳的方式方法。

4.1 用網(wǎng)絡(luò)可以提高管理效率

在網(wǎng)上招標(biāo)中，實(shí)現(xiàn)了政府對招投標(biāo)管理的自動(dòng)化﹑系統(tǒng)化和網(wǎng)絡(luò)化，政府可利用嚴(yán)密的系統(tǒng)對招投標(biāo)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，這無疑有利于政府加強(qiáng)對招投標(biāo)的監(jiān)督及宏觀調(diào)控的力度。

4.2 利用網(wǎng)絡(luò)為招標(biāo)投標(biāo)走向國際化創(chuàng)造了條件

我國早已加入 WTO，工程﹑貨物和服務(wù)等方面的采購將全面融入國際國內(nèi)兩個(gè)市場競爭，第一方面需要及時(shí)準(zhǔn)確了解世界范圍內(nèi)的招標(biāo)信息，第二方面也要把自己的招標(biāo)信息發(fā)布給世界，只有互聯(lián)網(wǎng)才能高效地完成這一任務(wù)。

4.3 利用網(wǎng)絡(luò)可以有效克服人為因素障礙

在網(wǎng)上招投標(biāo)過程中，招投標(biāo)雙方都以數(shù)字形象出現(xiàn)，不會(huì)發(fā)生實(shí)際的“接觸”，可以從根本上克服“地方保護(hù)主義”以及諸如“賄標(biāo)”等不正之風(fēng)。

4.4 利用網(wǎng)絡(luò)可以降低招投標(biāo)成本

在網(wǎng)上招投標(biāo)中，用高速且費(fèi)用相對低廉的互聯(lián)網(wǎng)代替?zhèn)鹘y(tǒng)的電話﹑傳真﹑郵件，極大降低了通訊成本，并使通訊效率成倍提高，還可以通過文件的加密傳輸?shù)确绞酱嬉酝恼袠?biāo)大會(huì)﹑開標(biāo)大會(huì)，用多媒體手段代替承包方的現(xiàn)場考察。所有這些都將有效地降低招投標(biāo)成本，進(jìn)而降低采購成本。

4.5 利用網(wǎng)絡(luò)，有利于克服招投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)

在網(wǎng)上招投標(biāo)中，將建立起一套嚴(yán)格的資格審查體系，并對招標(biāo)投標(biāo)雙方施行多指標(biāo)的動(dòng)態(tài)管理，可以保證招標(biāo)投標(biāo)雙方的資格和信用。尤其投標(biāo)方可以通過網(wǎng)絡(luò) 24 小時(shí)不間斷的服務(wù)，對項(xiàng)目所涉的自然﹑人文﹑經(jīng)濟(jì)﹑法律等情況作深入了解，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)可及時(shí)采取糾正措施，從而降低自身風(fēng)險(xiǎn)。

目前，互聯(lián)網(wǎng)上已出現(xiàn)了對公共工程和設(shè)備招投標(biāo)的嘗試，但大多還停留在利用網(wǎng)上發(fā)布招投標(biāo)信息的層面上，并且由于沒有有效的約束機(jī)制使得這種信息的發(fā)布存在很大的隨意性，甚至有惡意利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行招標(biāo)欺騙的情況發(fā)生。所以網(wǎng)絡(luò)招投標(biāo)急需一整套嚴(yán)密的管理體系，保證招標(biāo)投標(biāo)安全﹑高效。同時(shí)，從國家層面還需解決網(wǎng)絡(luò)安全﹑在線支付和物流體系等問題。

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郭萍，南京奧體中心經(jīng)營管理有限公司，碩士，從事工程招投標(biāo)研究與實(shí)踐。