姜光猷

安順市委黨校

論服務(wù)型政府建設(shè)的價值取向及阻力因素

姜光猷

安順市委黨校

作為公共管理的主導者，政府職能的轉(zhuǎn)變事關(guān)我國經(jīng)濟社會發(fā)展大局，也成為構(gòu)建和諧社會實現(xiàn)的關(guān)鍵。本文從服務(wù)型政府建設(shè)的角度出發(fā)，對服務(wù)型政府建設(shè)相關(guān)的幾個理論問題試作分析與歸納，闡述服務(wù)型政府建設(shè)的公民本位的價值取向問題，并著重對服務(wù)型建設(shè)過程中不可回避的阻力因素進行思考。

服務(wù)型政府；公民本位；阻力

一、緒論

當前，我國改革政處在關(guān)鍵時期，并已進入以政府轉(zhuǎn)型為重點的結(jié)構(gòu)性改革階段，未來幾年，改革能否有實際性推進，在很大程度上取決于政府改革的進程。以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型，是我國下一步改革的中心和重點，政府轉(zhuǎn)型的目標是建立公共服務(wù)型政府。

政府的公共服務(wù)首先是有利于經(jīng)濟建設(shè)，在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟建設(shè)主要是企業(yè)的事、社會的事，現(xiàn)在社會矛盾和社會問題太多，從這一點來說，迫切需要實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，讓政府真正為全社會提供有效的公共服務(wù)，樹立“公民本位”和“社會本位”的觀念，逐步解決民生問題和社會公平正義問題。

服務(wù)型政府堅持“公民本位”、“社會本位”的價值觀念，就是要堅持科學執(zhí)政，民主執(zhí)政，依法執(zhí)政，真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀，把人民滿意不滿意，高興不高興，答應(yīng)不答應(yīng)作為檢驗自身工作成效的最終標準。服務(wù)型政府要保障和實現(xiàn)公民的各項權(quán)利，要以整個社會公共利益最大化作為自己的施政目標，把人民群眾的根本利益作為自己工作的出發(fā)點和落腳點，從而為民眾提供他們需要的公共服務(wù)(公共產(chǎn)品)，促進人的全面發(fā)展。只有堅持“公民本位”和“社會本位”才能使政府與民眾之間形成一種新型的和諧關(guān)系，才能真正建立起服務(wù)型政府。

我國服務(wù)型政府既不是指我國傳統(tǒng)意義上的管理型政府，也不同于西方的管理型政府和服務(wù)政府，而是吸收了三者的有益內(nèi)核，揚棄不適合我國文化傳統(tǒng)與特殊國情的因素，是三者的有機整合，是指在遵從憲政民主秩序大框架下以“公民本位”和“社會本位”理念為指導，通過法定程序，按照公民意志組建起來，以為公民服務(wù)為宗旨并承擔著服務(wù)責任的政府。服務(wù)型政府是一種全新的政府運作模式，它不是中國政府性質(zhì)和根本宗旨的變化，而是政府運作形態(tài)和方式的轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府的核心定位是服務(wù)職能，是要將現(xiàn)代政府的服務(wù)理念貫穿滲透到政府管理的完整系統(tǒng)之中，最終落實在體現(xiàn)政府管理的各部門、各層次、各環(huán)節(jié)的具體實踐與行動上。

二、服務(wù)型政府的價值取向

要建設(shè)型政府，就必須明確服務(wù)型政府的基本價值理念，把握新公共服務(wù)理論所倡導的重視民主、公民權(quán)利和公共利益的價值理念。以新公共理念為支撐，服務(wù)型政府必須突出以民為本，以提高完善政府公共服務(wù)體系和提供公共服務(wù)能力為中心，以建設(shè)和諧社會為發(fā)展目標，構(gòu)建以公共服務(wù)為特征的服務(wù)型政府管理體系。

新公共服務(wù)理論產(chǎn)生的最初動機在于對企業(yè)家政府理論的反思。企業(yè)家政府理論的基本理念是“個人的自利動機可以導致并更好地實現(xiàn)公共利益”，新公共服務(wù)理論認為這是一個虛構(gòu)的基點，個人的自利動機只會導致自利的政府，而不是民主的政府，致力于為民主服務(wù)的政府。因此，新公共服務(wù)理論建立起以公民權(quán)利為核心的新公共服務(wù)的價值理念，這就確定了服務(wù)型政府的基本價值取向。

首先，以公民為中心的價值判定。建設(shè)以公民為中心的公共服務(wù)型政府是新公共服務(wù)理論的主要現(xiàn)實訴求。新公共服務(wù)的理論強調(diào)，公共服務(wù)型政府就是以公民為中心的政府，在治理體系中要將公民置于中心位置，以“管理就是服務(wù)”為其根本理念，以提供私人或者社會不愿意提供、或者沒有能力提供的公共服務(wù)(公共產(chǎn)品)為其主要職能。因此，政府是以公民為中心的政府，不是以企業(yè)家自居、將公民視為顧客的企業(yè)化政府，而是以公民的需求為中心，幫助他們表達并滿足他們的共同利益，為其提供高質(zhì)量、高效率的服務(wù)的政府。公民的公共利益應(yīng)是政府的基本立場，它是共同價值的結(jié)果，最大程度上尊重和體現(xiàn)了公民的公共利益。

其次，以服務(wù)為基礎(chǔ)的職能定位。從政府的職能來看，公共服務(wù)型政府的作用在于服務(wù)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，必須把政府的職能嚴格限定在市場失靈的匡正上。凡是市場與社會能自我調(diào)節(jié)的內(nèi)容，政府就應(yīng)自動退出，實行政府與市場主體嚴格歸位。并且在集體物品和服務(wù)的生產(chǎn)和供給方面選擇多樣化的機制。政府把精力主要休中于規(guī)則的制定和實施上，營造一個有利的激勵環(huán)境，提供公平的社會環(huán)境。

再次，以義務(wù)為標準的行為準則。新公共服務(wù)理論認為，公共利益不是由個人的自我利益聚集而成的，而是產(chǎn)生一種基于共同價值觀的對話，這個過程中對話的雙方就是政府中的公共行政人員和作為其回應(yīng)的對象的公民。公務(wù)員的重要作用就是幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益，不僅是要對公民的要求作出回應(yīng)，而是要集中精力與公民以及在公民之間建立信任與合作關(guān)系。這些行為的激勵基礎(chǔ)不僅僅在于工資收益和公職保障，主要在于希冀對公共服務(wù)和社會有所貢獻，這是公務(wù)員基于自己公民義務(wù)基礎(chǔ)上的行為結(jié)果。新公共服務(wù)理論試圖鼓勵越來越多的人履行自己的公民義務(wù)來實現(xiàn)服務(wù)型政府的價值訴求。因此，服務(wù)型政府的構(gòu)建對公務(wù)員的素質(zhì)能力、倫理規(guī)范提出了更高的要求。

公共服務(wù)型政府這些價值取向明確了政府的核心價值和政府及其工作人員的基本行為準則。這些準則一方面強調(diào)了服務(wù)型政府的管理過程是一種公民民主參與的過程，其治理方式以服務(wù)代替了控制；另一方面確定了政府必須以提供公服務(wù)為自己的基本目標。

三、服務(wù)型政府建設(shè)的阻力

(一)市場經(jīng)濟主體的不成熟阻礙服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)換

市場經(jīng)濟主體的不成熟增加了服務(wù)型政府建設(shè)難度。服務(wù)型政府的建設(shè)最需要的是政府職能的轉(zhuǎn)換，即政府只承擔政府應(yīng)該承擔的“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”的職能。因為服務(wù)型政府是“有限權(quán)力和有限責任的政府”。

市場經(jīng)濟條件下，社會經(jīng)濟發(fā)展的很多事情應(yīng)當由市場主體和非政府組織依靠自身的組織能力去完成，它們按照市場的要求，在法律的框架之內(nèi)，按照自愿交換、平等互利的原則去協(xié)調(diào)經(jīng)濟主體之間的活動。政府只是一個社會交易規(guī)則的提供者和交易爭議的裁判員。以此，服務(wù)型政府不應(yīng)該也不可能是無限權(quán)力和無限責任的政府，不應(yīng)該去管那些“不該管、管不了和管不好”的事，只應(yīng)該管市場主體和非政府組織“不該管、管不了、管不好”的事；市場主體實現(xiàn)效率，政府管理保障公平；該由政府管理的也要充分尊重市場規(guī)律，最大限度地發(fā)揮契約和非政府組織在整合市場主體間、政府管理主體與市場主體間關(guān)系方面的作用。只有市場經(jīng)濟的主體的成熟，只有它們在法律的框架下按照市場規(guī)則行事，政府才可能只管自己應(yīng)該管的事情。如果市場主體不成熟，缺乏獨立性，也缺乏規(guī)則意識和平等自由精神，市場交易的自主調(diào)節(jié)就會受到破壞，市場秩序就會混亂，社會資源的配置就會沒有效率。這樣，政府就可能成為市場的干預(yù)者。所以，服務(wù)型政府需要成熟的市場主體，這樣，政府才能把自己過去控制市場和干預(yù)經(jīng)濟的職能轉(zhuǎn)移出來。

(二)傳統(tǒng)行政體制對服務(wù)型政府建設(shè)的阻力

1、全能政府政社會萎縮，對政府的依賴與對政府的無奈。全能主義政府的根本目標是用新的意識形態(tài)模式來改造和重塑社會。在這一過程中，政府是積極的主體，社會則成為被動的客體，這導致了強政府與弱社會。

2、政府職能過度膨脹，權(quán)力范圍無限性與社會的消極服從?！皺?quán)威崇拜、政府崇拜是中國傳統(tǒng)政治文化的主流之一。”“管得最少的政府就是最好的政府”的觀念從未在我國政治生活和經(jīng)濟生活中占據(jù)主導地位。以政府為主體重塑社會的努力，沿襲并深化了這一傳統(tǒng)，其結(jié)果是政府權(quán)力的過度膨脹，即管了許多不該管的事。

3、政府職能結(jié)構(gòu)不合理，總量失度基礎(chǔ)上的分量失衡。任何政府都要履行政治、經(jīng)濟、文化、教育等幾大類職能，所不同的只是側(cè)重點和介入的廣度、深度方面的差別。政府職能過度膨脹意味著職能總量的失度，職能結(jié)構(gòu)不合理則表現(xiàn)為分量的失衡。“職能結(jié)構(gòu)”是指政府職能的構(gòu)成及各類職能在職能總體中的比重和相對地位。我國政府職能結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在：經(jīng)濟職能強，社會職能弱；對社會的管制功能強，服務(wù)功能弱。此外，部門林立，部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)；公務(wù)人員隊伍龐大，整體素質(zhì)低；權(quán)力過分集中與國家權(quán)威分割并存等等，都是全能主義政府的特征。

(三)服務(wù)型政府建設(shè)的文化阻力

服務(wù)型政府建設(shè)的進行不僅僅意味著具體制度安排的突破與創(chuàng)新，更為關(guān)鍵的是適應(yīng)服務(wù)型政府治理習慣的社會行政文化和行政理念的塑造。但是，我國的傳統(tǒng)行政文化卻存在著與服務(wù)行政完全沖突的思想和觀念。這些觀念成為服務(wù)型政府建設(shè)的極大的阻力。

1、為民作主觀念阻礙公務(wù)員服務(wù)意識的樹立。中國的讀書人長期受儒家思想的浸染，以天下為己任，總想兼濟天下，其實就是為民作主。這種觀念的問題在于它是以官員為中心的，表現(xiàn)出官僚的英雄主義情結(jié)。他們自認為比老百姓聰明、高明，可以為民作主，而且自信自己能夠為民作好主。這樣的觀念與服務(wù)型政府要求的以公民為中心是完全沖突的。服務(wù)行政是以公民為中心的，要求政府根據(jù)公民的愿望來施政，按照公民的好惡來選擇施政的方式方法。

2、官本位思想的阻礙。在我國的政府管理中，傳統(tǒng)的“官本位”思想是很深厚的。官本位觀念使公務(wù)員受到社會持續(xù)的遵守尊崇和羨慕，這樣會強化公務(wù)員的優(yōu)越感和高高在上的意識，不利于公務(wù)員樹立以公民為中心的服務(wù)理念。近年來公務(wù)員考試報名之踴躍，就可以知道官本位在中國影響之深。而且報考公務(wù)員的人數(shù)也是政府機關(guān)的官階地位越高，報名者越多。中央國家機關(guān)達到幾千人報考競爭一個職位。

(四)理論準備不足對服務(wù)型政府建設(shè)的阻力

我國服務(wù)型政府建設(shè)過程中的理論障礙主要是指由于服務(wù)型政府理論研究的滯后形成的對服務(wù)型政府建設(shè)進程的負面影響。

服務(wù)型政府建設(shè)理論研究的不足表現(xiàn)在：第一，雖然地方政府已經(jīng)開始服務(wù)型政府建設(shè)的實踐了，理論界對什么是服務(wù)型政府還沒有進行認真深入的研究，對服務(wù)型政府的概念、特征和模式設(shè)計都沒有較一致的說法(單是服務(wù)型政府的概念，就形成了“一個概念，多種表述”的現(xiàn)狀)，各個地方政府都根據(jù)自己的需要來進行服務(wù)型政府建設(shè)，雖然顯現(xiàn)出百花齊放的圖景，但是由于沒有深入的理論指導，使服務(wù)型政府建設(shè)顯得異常混亂且表面化。行政問責制被作為服務(wù)型政府建設(shè)的主要成果介紹。我們現(xiàn)在的行政問責制是上級對下級問責，這是典型的管制型政府的手段，也是制度管理的主要方法，怎么能說是服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)容呢？服務(wù)型政府的行政問責制是公民對政府官員的問責，是民意機構(gòu)對政府領(lǐng)導人的問責。第二，服務(wù)型政府建設(shè)的政府是廣義的政府還是狹義的政府？這個問題根本不清楚。當然，行政管理體制的改革，即狹義政府的改革，毫無疑問是整個政治體制改革的重要內(nèi)容和核心部分，應(yīng)加大力度。但是整個政治體制，即廣義政府的改革也應(yīng)同步進行，這樣改革才能配套，取得全面的進展，服務(wù)型政府的建設(shè)才有期可望。服務(wù)型政府的本質(zhì)是民主的政府，是民意主導的政府。建設(shè)這樣的政府，只在現(xiàn)有行政體制下進行修補是不可能的。所以，建設(shè)服務(wù)型政府應(yīng)該在廣義的政府概念下來進行建設(shè)，即必須推進政治體制的改革(本文是從狹義上來論及政府建設(shè)的)。第三，服務(wù)政府的整體模式設(shè)計的研究現(xiàn)在還是一個空白。中國是一個中央集權(quán)的國家，服務(wù)型政府建設(shè)的地方推動的作用和影響都是有限的。這樣，就需要從總體上對服務(wù)型政府進行模式設(shè)計。