王　林

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108)

論自貿(mào)區(qū)升級與政府職能轉(zhuǎn)變

王林

(福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350108)

摘要：在新的國際經(jīng)濟形勢和國內(nèi)長期存在的行政體制缺陷的雙重壓力下，我國提出建設(shè)自貿(mào)區(qū)，實行新一輪改革開放，“以開放倒逼改革”。通過自貿(mào)試驗區(qū)的實踐，提出完善法律制度環(huán)境，明確政府新的職能定位，推進經(jīng)濟發(fā)展市場化，創(chuàng)新政府管理體制，加大政策扶持力度等相關(guān)對策，以期融合全球經(jīng)濟。其中政府職能轉(zhuǎn)變直接關(guān)系到自貿(mào)區(qū)未來的發(fā)展前景。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)區(qū)升級；政府職能；轉(zhuǎn)變

一．自貿(mào)區(qū)設(shè)立的背景

1.國際背景。

(1)經(jīng)濟因素。目前，在全球經(jīng)濟戰(zhàn)略上，包括TPP(人類社會最大的跨太平洋的自由貿(mào)易區(qū))和TTIP(跨大西洋自由貿(mào)易區(qū))，以及TISA(國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)議)等自貿(mào)協(xié)定的談判，美國等發(fā)達國家都提出了較高的自由貿(mào)易標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入條件，以至于中國在內(nèi)的發(fā)展中國家很難達到。此外，中美雙邊談判從2008年開始一直進展緩慢(主要是雙方關(guān)于準(zhǔn)入前國民待遇和負面清單的內(nèi)容出現(xiàn)分歧)，而且我國一直遲遲未加入TPP、TTIP、TISA等區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定的談判之中，而且WTO多哈回合談判遙遙無期。面對種種不利情形，如果我國不及時作出相應(yīng)的戰(zhàn)略調(diào)整和決策，未來我們將面臨更為殘酷的貿(mào)易困境，不僅國內(nèi)經(jīng)濟受創(chuàng)，我國的國際競爭力也將在參與全球貿(mào)易和投資活動中受到嚴重削弱，貿(mào)易順差將繼續(xù)縮減，這對我國經(jīng)濟將帶來重大影響。

面對新的全球經(jīng)貿(mào)變局，一方面，美國正從區(qū)域經(jīng)濟著手，向全球推行所謂的經(jīng)貿(mào)高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則體系(即美國規(guī)則和美國標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域化和全球化)來重新獲得世界經(jīng)濟的“掌舵權(quán)”；另一方面，從全球角度來說，美國等國家提出的高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則、秩序、格局，不發(fā)達地區(qū)很難達到，因此，這些地區(qū)在未來全球經(jīng)濟中極有可能被邊緣化。所以，我國自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立要先行先試，逐步積累參與國際多邊和區(qū)域合作的經(jīng)驗，按照新的國際貿(mào)易投資規(guī)制與西方發(fā)達國家開展貿(mào)易談判和合作，為中國進一步全面參與經(jīng)濟全球化進程提供必要的前提準(zhǔn)備[1]。

(2)非經(jīng)濟因素。經(jīng)濟效益只是成立自貿(mào)區(qū)的重要考量之一，我們還要看到在這場沒有硝煙的戰(zhàn)爭中的非經(jīng)濟因素。

2011年美國啟動重返亞洲戰(zhàn)略，短時間內(nèi)就在中國周邊制造出諸多國際熱點問題，包括中國南海問題、釣魚島問題等等。其意圖有二：一是恢復(fù)其在亞太地區(qū)的主導(dǎo)權(quán)；二是遏制中國的崛起，包括軍事和經(jīng)濟等。對此，我國必須采取相應(yīng)的措施，以達到我國的非經(jīng)濟目的，自貿(mào)區(qū)就是一個新的戰(zhàn)略舉措。

美國全球經(jīng)貿(mào)戰(zhàn)略想要達成的非經(jīng)濟目的有以下幾點：第一，維持和爭取作為大國的領(lǐng)導(dǎo)或主導(dǎo)地位；第二，實現(xiàn)大國經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略的全球布局；第三，保障國家內(nèi)部經(jīng)濟穩(wěn)定的前提下，為本國企業(yè)創(chuàng)造良好的貿(mào)易和投資環(huán)境；第四，強化與重要地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)系，為本國創(chuàng)造有利的對外政策環(huán)境；第五，穩(wěn)定自然資源，主要是能源的進口，保障經(jīng)濟安全[2]。

我國實行自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的非經(jīng)濟因素考量主要有以下幾點：第一，樹立中國開放的、負責(zé)任的大國形象；第二，消除“中國威脅論”的影響；第三，為中國企業(yè)出口，境外投資創(chuàng)造更加有力的外部環(huán)境；第四，保障自然資源的進口安全等等[2]9。

國際環(huán)境瞬息萬變，經(jīng)濟走向也難以預(yù)測，如何才能做到與時俱進，在危機面前冷靜處置，這些都在一定程度上要求我國建立完善的經(jīng)濟發(fā)展體制和行政管理體制，爭取在與國際談判交流中處于制度優(yōu)勢地位，從而進一步做到對風(fēng)險可預(yù)測、可救濟、可彌補，這樣才能掌控風(fēng)險，保護我國企業(yè)在全球經(jīng)貿(mào)中穩(wěn)步發(fā)展。自貿(mào)區(qū)的開啟，就起到了一個很好的實驗作用，可以將某些國內(nèi)不能開展的國際經(jīng)貿(mào)標(biāo)準(zhǔn)放在自貿(mào)區(qū)進行改革，從而探索出一條新的開放之路。

2.國內(nèi)背景。建立自由貿(mào)易區(qū)的國內(nèi)背景很大程度源于現(xiàn)有政治體制和經(jīng)濟體制不能滿足國家發(fā)展要求。改革開放30多年來，經(jīng)濟高速發(fā)展依賴于低端制造業(yè)和低附加值貿(mào)易、房地產(chǎn)以及基礎(chǔ)設(shè)施投資這三大傳統(tǒng)動力，但是在新的國際貿(mào)易環(huán)境中，這三大傳統(tǒng)動力回歸平穩(wěn)增長，甚至出現(xiàn)了一定程度的負增長，成為我國的經(jīng)濟增長的掣肘。我們必須謀求新的開放措施，以期服務(wù)現(xiàn)今的中國經(jīng)濟發(fā)展。一系列長期存在的體制問題得不到解決，如“懶政”、“腐敗”、“辦事效率低”等政府管理問題以及國企、央企的壟斷地位，勢必會導(dǎo)致發(fā)展“停滯不前”，成為前進道路上的一塊塊絆腳石，所以，尋求新的經(jīng)濟突破口是未來中國經(jīng)貿(mào)復(fù)蘇的主要手段之一。十八屆三中全會提出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心是處理好市場和政府之間的關(guān)系，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用?！边@是新一輪改革的開始，是我國針對當(dāng)前國際經(jīng)濟形勢作出的明智抉擇。

改革同樣伴隨著風(fēng)險，每一次改革都將觸動既得利益集團，改革阻力可想而知，改革是一項系統(tǒng)工程，將涉及財稅金融、行政體制、價格體制、社會穩(wěn)定等多方面問題，中央采取“以開放倒逼改革”的策略來推動中國經(jīng)濟體制和政治體制的整體改革，希望從自貿(mào)區(qū)的區(qū)域發(fā)展中，發(fā)現(xiàn)問題，分析問題，解決問題，謀求一條符合中國國情、可復(fù)制的特色道路，進而推廣到全國。

二、自貿(mào)區(qū)升級的政府層面影響因素

在中央積極推行自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略的過程中，我們發(fā)現(xiàn)，無論在中央層面還是地方政府層面，行政管理體制上都存在著很多問題，如自貿(mào)區(qū)的法律地位不明確，政府的管理層級設(shè)置不合理，政府與市場關(guān)系不明確，中央和地方的行政管理關(guān)系模糊，財權(quán)和事權(quán)混亂等問題。這些問題不解決，將會成為自貿(mào)區(qū)建設(shè)潛在的風(fēng)險。

1.立法缺失。法治政府的前提是有指導(dǎo)性的法律規(guī)范。根據(jù)國外自貿(mào)區(qū)的成熟經(jīng)驗，一般都是先立法明確自貿(mào)區(qū)的性質(zhì)、功能、地位等，從法律上進行保障，才能使各級主管部門依法設(shè)立相關(guān)機構(gòu)依法履行其相應(yīng)的職責(zé)，才能使地方政府對自貿(mào)區(qū)的審批、調(diào)控、監(jiān)管做到有法可依并依法履行其相應(yīng)的職責(zé)，才能使自貿(mào)區(qū)在法律的指引下制定出符合自貿(mào)區(qū)發(fā)展趨勢的具體實施條例。立法的缺失，導(dǎo)致自貿(mào)區(qū)在管理上出現(xiàn)政出多門、相互沖突的局面。

2.立法位階偏低。就目前而言，我國自貿(mào)區(qū)的功能開發(fā)完全依賴于地方政府，包括立法，本應(yīng)由國家層面進行立法規(guī)制，但是，現(xiàn)有的具體政策的出臺全部是地方政府實踐探索所得。這在某種程度上，能夠充分發(fā)揮地方政府的積極性和能動性，沒有統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一指導(dǎo)將會使得我國自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展會走很多彎路，造成某些資源的浪費和發(fā)展機遇的喪失。

3.行政管理體制不健全。根據(jù)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)管理辦法》第四條規(guī)定：“上海自貿(mào)區(qū)管理委員會為市政府的派出機構(gòu)，具體落實自貿(mào)區(qū)改革任務(wù)，統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)自貿(mào)區(qū)有關(guān)行政事務(wù)。市政府各部門和區(qū)縣政府應(yīng)當(dāng)加強協(xié)作，支持管委會的各項工作。”可以看出，目前自貿(mào)區(qū)的管理體制沿用了我國保稅區(qū)的管理體制——共同管理(中央政府和地方政府共同進行管理)。這個管理模式中的最大問題就是缺乏一個可以“拍板”，擁有決定權(quán)的機構(gòu)，進而會導(dǎo)致多頭管理，效率低下，權(quán)責(zé)不明，職能不清的現(xiàn)象。

4.監(jiān)管效率低下。自貿(mào)區(qū)的監(jiān)管層由海關(guān)、檢驗檢疫、海事、工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、公安等部門的辦事機構(gòu)組成，依法履行相關(guān)的監(jiān)管。這種監(jiān)管模式并無制度上的創(chuàng)新，無法提高行政效率，難以充分吸引外資，從而發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的優(yōu)勢。

5.職能定位模糊。目前，我國的四大自貿(mào)區(qū)均處于起步階段，對于自貿(mào)區(qū)的功能定位很難清晰界定。自貿(mào)區(qū)地方政府只能摸著石頭過河，走一步看一步。目前世界上類似的自貿(mào)區(qū)，如新加坡，結(jié)合自身區(qū)位優(yōu)勢和政策紅利，成功地將自己打造成國際一流的倉儲和貿(mào)易轉(zhuǎn)運中心和國際金融中心。所以我國自貿(mào)區(qū)在發(fā)展初期，一定要找準(zhǔn)定位，進行專項建設(shè)，以免浪費不必要的成本。

自貿(mào)區(qū)的未來發(fā)展核心是圍繞經(jīng)濟開放，以達成經(jīng)濟市場化，國際化的目標(biāo)，但目前中國經(jīng)濟仍然是行政主導(dǎo)型，不僅運行機制沒有市場化，外部環(huán)境也沒有市場化，這很難讓我國經(jīng)濟與世界經(jīng)濟融合，中國企業(yè)也很難在國際貿(mào)易中享受平等的對待?，F(xiàn)在各種形式的審批和備案事項還很多，還有一些不叫審批、備案但卻發(fā)揮著類似作用事項的程序。這些體制都不利于激發(fā)國內(nèi)市場的活力，也不能促進市場主體公平、有效率的競爭。所以，在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中不能再犯這樣的錯誤，要促進政府從管理型轉(zhuǎn)向服務(wù)型，依法行政，建設(shè)法治政府。

三、自貿(mào)區(qū)升級對新型政府的職能要求

改革開放30多年來，第一個“十年”注重的是農(nóng)村改革，第二個“十年”注重國有企業(yè)改革，第三個“十年”是開放道路改革。接下來第四個“十年”改革，應(yīng)該圍繞在政府與市場的關(guān)系協(xié)調(diào)上，包括在未來的市場經(jīng)濟框架內(nèi)，政府和市場該如何找準(zhǔn)自身定位以及較以往的政府職能而言，未來自貿(mào)區(qū)發(fā)展對政府職能將提出更多的新要求，以期政府職能轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”，構(gòu)建真正意義上的“服務(wù)型政府”，以便政府在新的市場經(jīng)濟框架內(nèi)找準(zhǔn)定位，發(fā)揮優(yōu)勢，這不僅僅關(guān)系到自貿(mào)區(qū)未來的發(fā)展道路選擇，也關(guān)系到整個國民經(jīng)濟未來的健康發(fā)展。如果說從建國初期到改革開放期間，政府管控經(jīng)濟的模式為“經(jīng)濟+行政”1.0版本，那么改革開放之后到自貿(mào)試驗區(qū)提出就是“經(jīng)濟+政府”2.0版本，自貿(mào)試驗區(qū)的設(shè)立，就是我國在探索“經(jīng)濟+政府”3.0版本。

1.市場經(jīng)濟下政府職能的定位。

(1)市場經(jīng)濟的監(jiān)控者。

1)政府是主導(dǎo)者?！按L”掌握著市場經(jīng)濟未來發(fā)展總方向以及經(jīng)濟發(fā)展道路，決定著經(jīng)濟發(fā)展的橫向?qū)挾?，是我國?jīng)濟發(fā)展“航線”的掌舵者，直接影響著我國未來經(jīng)濟發(fā)展的好壞，直接關(guān)系著人民群眾最根本的利益。

古典經(jīng)濟學(xué)派的創(chuàng)始人亞當(dāng)·斯密認為，“經(jīng)濟活動中的人”首先是自由人，有進行經(jīng)濟活動的自由權(quán)利，然后才是一個財產(chǎn)獨立的人，擁有明晰的產(chǎn)權(quán)界定，每個人都不斷地努力為他所能支配的資本找到最有利的用途。亞當(dāng)·斯密試圖在利用市場機制引導(dǎo)人們從事經(jīng)濟活動從而建立自然經(jīng)濟秩序?！笆匾谷苏庇腥龑雍x：“一是政府是履行國家社會事務(wù)管理職能的組織，政府除了征稅外不存在其他經(jīng)濟職能；二是政府在經(jīng)濟活動中只能充當(dāng)‘監(jiān)護人’或‘裁判’，其目的在于保證它的監(jiān)護對象的權(quán)益不受侵犯，不被他人無償剝奪；三是政府如果人為地干預(yù)或參與經(jīng)濟活動，就會破壞‘自然秩序’，剝奪公民的自由，導(dǎo)致經(jīng)濟的衰退。”[1]25這種不參與和不干預(yù)的做法是符合未來服務(wù)型政府職能的發(fā)展方向的。在市場經(jīng)濟中，個人經(jīng)濟行為必然要接受市場的調(diào)節(jié)。政府是現(xiàn)代經(jīng)濟活動中的重要主體，但政府不同于一般的經(jīng)濟組織和個人，它是社會整體利益的代表者和社會規(guī)范的維護者[3]。個人經(jīng)濟行為，包括對社會環(huán)境、經(jīng)濟條件變化有目的的反應(yīng)。

2)自貿(mào)區(qū)中的主導(dǎo)者。自貿(mào)區(qū)的設(shè)立，是為了對外開放發(fā)展市場經(jīng)濟，有學(xué)者提出自貿(mào)區(qū)就是我國經(jīng)濟上的“一國兩制”的觀點。從自貿(mào)區(qū)的制度環(huán)境來看，自貿(mào)區(qū)之中的政府角色定位不能再延續(xù)長期存在的“集權(quán)”管理體制，應(yīng)該“簡政放權(quán)”，權(quán)力歸于市場本身，提高區(qū)內(nèi)的正常交易效率，真正轉(zhuǎn)型為“船長”。這種提法源于亞當(dāng)·斯密“守夜人政府”理論，但又有不同。由于亞當(dāng)·斯密的“守夜人政府”理論前提是市場參與者是“合乎理性”的人，然而個人素質(zhì)的參差不齊，使得這種理論很難在經(jīng)濟社會中成形。所以我們在此基礎(chǔ)上，提出“服務(wù)船長”理論，即政府好比是船長，掌握經(jīng)濟發(fā)展的方向和命脈，在發(fā)展過程中以服務(wù)為核心，輔以協(xié)調(diào)處理經(jīng)濟矛盾，引導(dǎo)經(jīng)濟健康運行。

考慮到我國自貿(mào)區(qū)才剛剛起步，區(qū)域范圍小，個人經(jīng)濟活動大多依賴于入駐的企業(yè)組織和政府引導(dǎo)，獨立性較弱，獲取信息能力較低，抵御風(fēng)險能力差，我們認為現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展這條“大船”的主導(dǎo)者還不能完全脫離政府引導(dǎo)，單單依賴于個人和企業(yè)的能力是不夠的。

因此，政府如何扮演“服務(wù)船長”角色，已然成為新的議題。在自貿(mào)區(qū)中，“負面清單”模式的推行就是一個很好的創(chuàng)新，由政府規(guī)定“能做什么”轉(zhuǎn)換為政府規(guī)定“不能做什么”，法無授權(quán)即禁止，政府的“船長”功能很好地被限定在維護社會經(jīng)濟秩序，服務(wù)市場，保障社會公共利益方面。政府對個人經(jīng)濟行為的干預(yù)是有限的，而個人活動范圍是廣闊的，這就大大增加了個人自由選擇的機會，激發(fā)了市場的活力和生機。等到時機成熟，國內(nèi)市場主體可以完全獨立應(yīng)對市場沖擊時，政府將會主動退出市場引導(dǎo)機制，達到“服務(wù)而不掌舵”的要求，將重心轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的后勤保障方面，為“市場失靈”進行彌補。政府必須還權(quán)于市場，還權(quán)于社會，還權(quán)于企業(yè)，實現(xiàn)從主導(dǎo)者向安排者、監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變，從運動員向裁判員的轉(zhuǎn)變，從審批者向服務(wù)者轉(zhuǎn)變。

市場在資源配置中的決定性作用是根本性的，政府要做的就是適應(yīng)市場經(jīng)濟，完善規(guī)則，理順機制，減少審批，轉(zhuǎn)變職能，充分發(fā)揮市場力量保增長，促改革，調(diào)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)方式，解決政府職能在經(jīng)濟運行中的“失位”“借位”“越位”的問題，更好地為基層、為企業(yè)和為社會公眾服務(wù)。

(2)市場經(jīng)濟的參與者。市場經(jīng)濟的參與者，顧名思義，就是市場經(jīng)濟中最重要的“乘客”，決定著市場經(jīng)濟的縱向深度、發(fā)展空間、發(fā)展前景等。

1)“乘客”是企業(yè)等市場主體。企業(yè)和政府誰才是市場經(jīng)濟的“乘客”，我們從各國的經(jīng)濟發(fā)展過程發(fā)現(xiàn)以政府為主角的計劃經(jīng)濟往往會出現(xiàn)壟斷現(xiàn)象，市場缺少活力。哈耶克認為：“企業(yè)才是市場的主角，應(yīng)逐漸淡化行政層級，強化市場的商業(yè)特征?！盵4]科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》一書中指出：“企業(yè)是節(jié)省交易成本的產(chǎn)物或裝置，企業(yè)與市場的邊界取決于企業(yè)內(nèi)部的交易成本?！蓖飞l(fā)展了這一理論，他說：“市場和企業(yè)是兩種不同的組織勞動的方法，企業(yè)的出現(xiàn)一定是企業(yè)的交易費用低于市場的交易費用，強調(diào)企業(yè)內(nèi)部的治理機制，同時把合同或契約視為一種結(jié)構(gòu)框架，把企業(yè)看作一系列契約的連接?！庇纱丝梢姡髽I(yè)是市場發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，企業(yè)憑其降低交易成本追求利潤的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，已然成為市場的主體”。

2)“乘客”和“船長”的關(guān)系。其實，在自貿(mào)區(qū)中，企業(yè)和政府的關(guān)系非常微妙，雖然企業(yè)是主角，但政府的角色不能忽略。

從經(jīng)濟學(xué)角度上看，不論市場自由主義還是政府干預(yù)主義，經(jīng)濟發(fā)展過程中都存在信息不完善，市場不完全，競爭不充分等問題。由于自由主義和干預(yù)主義各有優(yōu)劣，在兩種模式的交替發(fā)展中，人們意識到：“不存在完全自由放任的經(jīng)濟，也不存在完全依賴政府計劃干預(yù)的經(jīng)濟，只有將兩者的優(yōu)勢結(jié)合起來，才能對政府與企業(yè)之間的關(guān)系作出合理判斷?！?/p>

3)自貿(mào)區(qū)中“乘客”定位。自貿(mào)區(qū)中大多是外資企業(yè)、中外合資企業(yè)或者中外合作企業(yè)?？鐕具@一以全球為中心的獨立主體的入駐，使得企業(yè)資源在國與國之間流轉(zhuǎn)的成本降低，使原本的傳統(tǒng)政府與企業(yè)關(guān)系產(chǎn)生新的內(nèi)涵：一是企業(yè)面臨的競爭全球化，政府與政府之間也存在競爭關(guān)系，國家的經(jīng)濟實力往往通過企業(yè)在全球的發(fā)展水平和地位中體現(xiàn)出來，政府與企業(yè)開始互幫互助，有合作者或合伙人的傾向；二是政府提供的服務(wù)不再是稀缺產(chǎn)品，政府一方面吸引外資，一方面保護本國經(jīng)濟實體的發(fā)展，開始同跨國公司進行談判，政府處于被動地位，政府與企業(yè)之間多了一層經(jīng)貿(mào)交流關(guān)系。

綜上，政府、個人、企業(yè)是現(xiàn)代經(jīng)濟活動的三大主體，三個主體處于市場經(jīng)濟中，必然受到市場的調(diào)節(jié)，與此同時，三大主體也對市場機制有反作用。市場是大環(huán)境，它的力量是無形的，依靠個人的趨利心理發(fā)生作用，個人和企業(yè)對市場的作用力就會越來越大，而擁有特殊資源的政府將慢慢退出主導(dǎo)位置。自貿(mào)區(qū)是一塊很好的試驗田，培養(yǎng)并相信個人和企業(yè)的力量，讓強而智、合乎理性的經(jīng)濟人主導(dǎo)市場的經(jīng)濟活動，讓市場充分發(fā)揮其在資源配置中的決定性作用。

2.新型政府的內(nèi)涵要素?！胺?wù)型”政府經(jīng)濟上必須以市場調(diào)節(jié)為核心，以社會公共需求為職能界限，以市場需求為職能范圍，即政府存在的目的就是調(diào)整市場失靈，具體而言：

(1)經(jīng)濟要素?！胺?wù)型”政府的功能在于彌補市場失靈。市場失靈導(dǎo)致了許多經(jīng)濟社會問題很難通過“經(jīng)濟個人”之間的私力解決，而且解決的成本則遠遠高于既得利益。所以此刻就需要社會公共機構(gòu)從中調(diào)節(jié)。這個公共機構(gòu)就是“經(jīng)濟個人”最小成本選擇的結(jié)果，也就是我們的“政府”?！敖?jīng)濟個人”通過繳稅的小成本行為，來達到政府為其服務(wù)的目的，幫助其解決糾紛。所以說，政府的本職工作就是服務(wù)，而不是管理。

當(dāng)然，政府的介入是有前提的，這個前提就是“市場失靈”。市場可以解決的，政府不得擅自進入，為的就是維護市場在資源配置中的“決定性”作用。因此，政府不得濫用權(quán)力，不得參與市場競爭，損害“經(jīng)濟個人”的利益。

(2)政治要素?！胺?wù)型”政府的權(quán)力來源于社會成員、組織的轉(zhuǎn)讓，是人民賦予的。根據(jù)社會契約論，政府權(quán)力來源于社會成員，來源于人民賦予。政府被賦予權(quán)力的目的，就是要讓每一個公民充分享有民主權(quán)利，讓每一個公民受到法律的保護，讓每一個公民受到平等的對待，為人民提供一個安全、平等和正義的制度環(huán)境。以法律為行為準(zhǔn)則，“法無授權(quán)則禁止”，構(gòu)建“法治政府”。

(3)社會要素?！胺?wù)型”政府的社會價值在于維護社會穩(wěn)定，保障社會成員的權(quán)利。社會是一個群體性組織，充斥著各種矛盾，這會導(dǎo)致潛在社會風(fēng)險因素。社會需要安定和秩序。此時，政府就必須提供相應(yīng)的解決矛盾平臺，提供穩(wěn)定的制度環(huán)境，保障社會成員的合法權(quán)利，完成“服務(wù)”任務(wù)。

綜上，服務(wù)型政府就是以人為本，依法行政，服務(wù)于民，維護社會穩(wěn)定的政府。

3.政府的新角色。自貿(mào)區(qū)政府職能的新要求有二：一是“管理者”，二是“服務(wù)者”，以服務(wù)者為角色本位，輔之于管理角色。近年來，建設(shè)服務(wù)型政府一直是政府機構(gòu)改革的目標(biāo)，自貿(mào)區(qū)就是很好的試驗田。政府的角色并不只有一種而已，在主要的角色之外，還可以扮演著其他多種角色，在不沖突的前提下，可以進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)換。通過角色定位，政府可以更好地認清自己的位置和任務(wù)，不論是哪種角色，最終所要達到的目標(biāo)都是促進國家和企業(yè)的發(fā)展，促成國內(nèi)經(jīng)濟的國際化融合。

(1)管理者。此處我們提出的“管理者”，必須進行行政權(quán)力限定，即限定在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整以及政策扶持、立法協(xié)助等大方向上。經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整離不開有效的經(jīng)濟手段和法律手段，這些都依賴于政府的介入。而且在自貿(mào)區(qū)立法上，本應(yīng)來自于中央層面，但目前仍由地方政府主導(dǎo)。就此而言，相關(guān)自貿(mào)區(qū)的“市場失靈”方面的調(diào)整還得依賴于政府，政府在一定程度上仍是“管理者”的角色。

(2)服務(wù)者。“服務(wù)者”是政府在自貿(mào)區(qū)中的核心角色，“服務(wù)”范圍主要集中于“信息服務(wù)”，即市場信息的收集與提供，這是政府提供的服務(wù)產(chǎn)品中最重要的產(chǎn)品。此外，政府信息收集能力的提高也是建立服務(wù)型政府，法治政府，減少政府干預(yù)的方式之一。政府的“信息服務(wù)”包括政府收集信息的能力和政府信息公開的程度。在知識經(jīng)濟時代，人們的信息意識在不斷增強，信息需求在不斷發(fā)生變化，對信息服務(wù)也就有了較高的要求。同樣，在企業(yè)活動中，政府管理的程度從高到低，在制度設(shè)計上體現(xiàn)為審批制度到標(biāo)準(zhǔn)制度到信息制度的過渡。我國一直在推進行政審批制度的改革，自貿(mào)區(qū)更是確定了多項行政審批制轉(zhuǎn)為備案制，這是“信息服務(wù)”的第一步而已。

建設(shè)服務(wù)型政府的宗旨有二：一是政府信息透明公開，二是政府依法行政。

1)政府信息透明公開。在搜集信息上，備案制就是政府收集企業(yè)信息的方式，除此之外，法律規(guī)定內(nèi)的企業(yè)信息披露和申報制度也是收集企業(yè)信息的來源之一。市場經(jīng)濟中，配置社會資源的主要方式是讓市場主體在市場競爭中通過信息來獲取自己所需要的資源，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，以達到高效配置社會資源的目的。政府應(yīng)充分體現(xiàn)服務(wù)職能，為自貿(mào)區(qū)的入駐企業(yè)，提供信息便利，定期進行信息公開或者依申請進行公開?？紤]到我國政府的信息公開制度還處于起步階段，社會對政府信息的需求與政府的信息供給之間還存在著巨大的差距，這種供不應(yīng)求的局面要求我們在觀念層面、制度層面進行改革和創(chuàng)新。在這方面我們可以有選擇性地借鑒國外經(jīng)驗，在未來幾年內(nèi)，通過建立各種資料數(shù)據(jù)庫，收集政府各方面的數(shù)據(jù)和信息，為企業(yè)乃至社會提供多種信息服務(wù)，提高自貿(mào)區(qū)的信息流轉(zhuǎn)速率，加快經(jīng)濟發(fā)展，建立一個開放的、有回應(yīng)力的、負責(zé)任和有效率的“互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)型”政府。

2)依法行政。未來，新型政府體制的建立，將會在規(guī)范的制定上，側(cè)重于任意性規(guī)范，而相對的強制性規(guī)范將會越來越少。任意性規(guī)范的制定和頒布，將會促使市場保持活力，市場主體的自由將得到進一步放開，將充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。在負面清單之外，市場主體——企業(yè)或個人將有權(quán)選擇進出自貿(mào)市場。

四、自貿(mào)區(qū)升級推動政府職能轉(zhuǎn)變的路徑選擇

“經(jīng)濟+行政”3.0版本(“服務(wù)型政府”)的構(gòu)建，要求突出宏觀“法律”治理，減少微觀管制，提高社會公共產(chǎn)品的提供力度和質(zhì)量，以及爭議解決服務(wù)的效率化，推進政務(wù)公開與電子政府建設(shè)、公共服務(wù)外包等等。

1.完善法律制度。必須建立自貿(mào)區(qū)法律體系，解決我國自貿(mào)區(qū)法律缺失的問題。自貿(mào)區(qū)建設(shè)作為我國深化改革開放的重要舉措，在法律上應(yīng)該制定其建設(shè)依據(jù)?，F(xiàn)階段的自貿(mào)區(qū)建設(shè)還是處于法律“真空地帶”。全國人大可以考慮制定一部自貿(mào)區(qū)法律，比如制定《中國自貿(mào)區(qū)法》。

2.確立“服務(wù)性”“公共性”的價值觀念。

(1)“服務(wù)性”首要價值觀念。自貿(mào)區(qū)管理部門都必須在價值層面上認同“服務(wù)性”政府是未來的發(fā)展趨勢，理順自己的職能定位，樹立“公民本位”、“社會本位”、“權(quán)利本位”的觀念，擯棄“官本位”、“政府自身本位”、“權(quán)力本位”的觀念，注重“結(jié)果”績效評價和辦事效率。由于公務(wù)員大多是服務(wù)的直接提供者，所以，政府要對公務(wù)員進行職業(yè)倫理、法治等方面的培訓(xùn)，真正做到權(quán)為民所用，利為民所謀。國家權(quán)力包括行政權(quán)，是人民為了一定的目的而從基本人權(quán)中派生出來的一種權(quán)力。政府是由公民推舉產(chǎn)生的，政府接受公民的委托，必須代表公民的意志，政府及其各級官員不是人民的主人，而是人民的公仆，其職能是為社會和人民掌權(quán)，維護人民的利益，利用人民賦予的公共權(quán)力為人民服務(wù)，對人民負責(zé)。

(2)“公共性”本體價值觀念?！胺?wù)型”政府，作為一種新的政府治理模式，其本體價值主要是實現(xiàn)和維護公共利益，強調(diào)公共責(zé)任等。自貿(mào)區(qū)在建設(shè)過程中，要注重公平正義的實現(xiàn)、市場分配的合理性、政府責(zé)任的承擔(dān)、公民參與的雙向治理等問題。以往，分配不公、社會兩極化、政府公信力缺失現(xiàn)象，已經(jīng)引發(fā)一些社會危機，所以，我們必須從中吸取教訓(xùn)，在自貿(mào)區(qū)中調(diào)整這種不均衡。要在公務(wù)員隊伍中時刻灌輸“公共性”本體價值觀念，建立合理的問責(zé)激勵機制，貫徹全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

3.健全綜合管理體制。自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，最重要的就是管理體制的構(gòu)建，其中主要涉及行政組織職能關(guān)系的變革以及行政組織職能行使方式的變革。

(1)行政組織職能關(guān)系的變革。一方面，要實現(xiàn)中央和地方行政組織間的職能關(guān)系變革——“簡政放權(quán)”。在中央層面設(shè)置國家級統(tǒng)管自貿(mào)區(qū)建設(shè)的機構(gòu)，理順管理體制，形成合理的管理結(jié)構(gòu)，解決頂層設(shè)計缺失和管理體制不健全的問題。在中央決策層面應(yīng)該由共同管理體制轉(zhuǎn)向單一管理體制，有專門機構(gòu)進行自貿(mào)區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一指導(dǎo)和設(shè)計，制定政策和規(guī)劃措施，并描繪中長期發(fā)展藍圖。另一方面，要實現(xiàn)行政組織與市場、第三方間的職能關(guān)系的變革——“公共服務(wù)外包”。自貿(mào)區(qū)中，可以適當(dāng)?shù)剡M行公共服務(wù)外包以達到由市場配置資源的目的。

(2)行政組織職能行使方式的變革。行使政府職能，從單純以依靠政治手段和行政手段，轉(zhuǎn)向法律手段、經(jīng)濟手段、文化手段等多方式，從“官本位”、“政府本位”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型”政府、“法治政府”。

4.行政審批體制改革。建設(shè)服務(wù)型政府，基礎(chǔ)是理順行政管理體制，核心是轉(zhuǎn)變政府職能，突破口是改革行政審批制度。自貿(mào)區(qū)的政府職能主要集中在社會公益的維護，經(jīng)濟運行的監(jiān)督、調(diào)節(jié)以及對市場前景和風(fēng)險的預(yù)測和控制。隨著社會主義民主法制進程的推進，政務(wù)服務(wù)中心已成為服務(wù)型政府的重要載體。由于現(xiàn)階段行政過度干預(yù)市場，導(dǎo)致市場不能健康運行，所以，在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中要考慮政府職能的定位，在市場可以解決的限度內(nèi)，堅決做到“三不”：不參與，不干預(yù)，不否定，僅以“市場失靈”的修復(fù)者角色出現(xiàn)。此外，還應(yīng)繼續(xù)推進政企分開、政事分開、政資分開、政社分開，進一步清理、取消妨礙市場開放和公平競爭的審批事項。

5.完善一體化監(jiān)管模式。在自貿(mào)區(qū)嘗試新的管理模式時，要注重“服務(wù)”的質(zhì)量和效率，構(gòu)建“企業(yè)化政府”模式。根據(jù)上海自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行的管理體制，在地區(qū)自貿(mào)區(qū)委員會的基礎(chǔ)上下設(shè)一個或多個自貿(mào)區(qū)專屬開發(fā)公司，專門負責(zé)自貿(mào)區(qū)的開發(fā)建設(shè)和部分管理工作。該開發(fā)公司獨立于政府，采用市場化的運作模式，負責(zé)自貿(mào)區(qū)內(nèi)城市管理、土地開發(fā)、區(qū)內(nèi)綠化、環(huán)境保護等。開發(fā)公司的獨立性與市場化，能夠有效避免政府機構(gòu)的參與和控制，這樣不僅管理體制得到創(chuàng)新，而且保證了自貿(mào)區(qū)建設(shè)符合國家戰(zhàn)略和地區(qū)利益需要。

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和電腦技術(shù)的發(fā)展，各國建立了電子政務(wù)系統(tǒng)，為公民提供高效、低廉、優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)。自貿(mào)區(qū)必須結(jié)合電子商務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)+等新概念，建立統(tǒng)一高效的口岸監(jiān)管機構(gòu)，加強海關(guān)、質(zhì)檢、工商、稅務(wù)、銀行等管理部門的協(xié)作，使各部門協(xié)調(diào)統(tǒng)一，真正實現(xiàn)“一線放開，二線高效管住”的自貿(mào)區(qū)規(guī)劃要求。例如，在福州片區(qū)新設(shè)立的窗口，改變了傳統(tǒng)的直線辦理模式，讓單線工作變?yōu)榱Ⅲw，將原本模式辦理時限至少需要15個工作日壓縮到3個工作日，大大提升了行政效能。

6.加強社會信用體系建設(shè)。社會信用體系建設(shè)是市場經(jīng)濟發(fā)展的重要制度。從促進經(jīng)濟發(fā)展的角度，信用體系的建設(shè)可以幫助企業(yè)解決“融資難”的問題；從維護市場秩序方面來說，信用體系的建設(shè)可以規(guī)范市場秩序，降低市場交易成本，促進市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用；從防范金融危險的角度看，信用體系的建設(shè)可以提高履約水平，降低金融信用風(fēng)險；從國際經(jīng)濟投資角度看，信用體系的建設(shè)可以吸引更多的外國資本進入，提高我國經(jīng)濟厚度和企業(yè)的國際競爭力。

鑒于國際上對場外交易場內(nèi)集中清算制度、抵押品管理制度等進行了一系列的改革和優(yōu)化，自貿(mào)區(qū)的制度建設(shè)必須緊跟國際最新的發(fā)展形勢，做到與國際慣例接軌工作。

五、結(jié)語

自貿(mào)區(qū)從無到有，自貿(mào)區(qū)制度從不成熟走向成熟，集中體現(xiàn)了我國對于國際經(jīng)濟形勢合理、恰當(dāng)?shù)呐袛嗪途駬?。面對著國?nèi)經(jīng)濟增速的放緩，國內(nèi)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)依然由政府主導(dǎo)的現(xiàn)狀，市場活力不增反減的各種壓力，把自貿(mào)區(qū)建設(shè)成為一個新的經(jīng)濟突破口，我國未來經(jīng)濟發(fā)展道路的試驗區(qū)，都將對我國的市場經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要的影響。

“服務(wù)型政府”的構(gòu)建目的就在于重構(gòu)政府和公民之間的關(guān)系，追求社會公平和正義以及完善公共服務(wù)體系。這些目標(biāo)的實現(xiàn)，有賴于政府的改革。必須堅定不移地走下去，“以開放倒逼改革”，摒棄體制不好的一面，引入新的“血液”，把自貿(mào)區(qū)打造成為一個政治、經(jīng)濟、文化等要素匯集的新的國際交流平臺，一個“貿(mào)易公?！苯巧玔5]。

自貿(mào)區(qū)升級對政府職能的新要求，政府管理體制的創(chuàng)新可以從自貿(mào)區(qū)走向全國，讓全國人民感受到政府的“服務(wù)”。新的政府角色，新的政府職能定位，對以往的政府權(quán)力集中造成了沖擊，但這是政府體制改革的必然趨勢，是“民本位”的必然要求。

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(責(zé)任編輯：胡先硯)

On the Upgrading of Free Trade Zone and the Transformation of the Government Functions

Wang Lin

(Lawschool,FuzhouUniversity,Fuzhou,Fujian350108,China)

Abstract：Under the double pressures of the new international economic situation and the long-term defects of the domestic administrative system, China has put forward the proposal of the free trade zone construction, a new round of reform and opening up, to promote the reform by means of opening up. In the practice of free trade zone, the relevant countermeasures have been taken to improve the legal system environments, make the government functions explicit, promote economic development, innovate government management system, increase policy support, etc. in order to participate in the global economy development. And the transformation of the government functions are directly related to the prospects of the free trade zones.

Key Words：free trade zone upgrading; government functions; transformation

收稿日期：2016-01-17

作者簡介：王林(1991-)，男，安徽合肥人，福州大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號：B503

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4824(2016)02-0096-07