李　雷，羅　昭

(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.湖南邵長(zhǎng)律師事務(wù)所，湖南 邵陽(yáng) 422000)

現(xiàn)行憲法框架下地方內(nèi)部權(quán)力劃分的合理化走向
——兼論憲法第三條第四款在縣級(jí)層面的實(shí)踐探索

李雷1，羅昭2

(1.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.湖南邵長(zhǎng)律師事務(wù)所，湖南 邵陽(yáng) 422000)

摘要：地方制度主要指國(guó)家權(quán)力的縱向劃分，中央和地方國(guó)家關(guān)系的處理。憲法第三條第四款“遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性”的原則是對(duì)我國(guó)地方制度的綱領(lǐng)性規(guī)定，但歷史上我國(guó)未實(shí)行過以此為原則的地方制度，國(guó)外也缺乏可資借鑒的范例，我國(guó)只能在實(shí)踐中探索。在以往地方制度研究中，憲法學(xué)界大多將研究視角放在中央與地方關(guān)系的處理上，對(duì)地方內(nèi)部權(quán)力劃分則關(guān)注較少。自現(xiàn)行憲法頒布以來，對(duì)縣級(jí)地方權(quán)力劃分的探索主要有過市管縣、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)、省直管縣等路徑。以上種種探索在實(shí)踐中都發(fā)揮過較好的作用，但也需要逐步改進(jìn)完善以適應(yīng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，當(dāng)前有必要對(duì)縣級(jí)地方權(quán)力劃分進(jìn)行更加深入系統(tǒng)的理論研究，以期趨利避害達(dá)到地方善治的效果。

關(guān)鍵詞：地方制度；權(quán)力劃分；市管縣；強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)；省直管縣

任何國(guó)家都存在權(quán)力劃分問題，權(quán)力的橫向劃分涉及同級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力協(xié)調(diào)平衡，權(quán)力的縱向劃分主要是中央和地方分權(quán)模式。只有同時(shí)保證權(quán)力橫向和縱向劃分的均衡，才能維護(hù)國(guó)家政治架構(gòu)的穩(wěn)定，促進(jìn)良好憲法秩序的運(yùn)行。權(quán)力的縱向劃分，不僅需要關(guān)注中央與地方權(quán)力劃分，還需要研究地方內(nèi)部權(quán)力如何劃分，特別是縣級(jí)地方如何踐行憲法規(guī)定的地方制度，在維護(hù)中央權(quán)威的同時(shí)提高地方的積極性主動(dòng)性。

一、我國(guó)地方制度的基本情況介紹

1.現(xiàn)行憲法對(duì)地方制度的原則性規(guī)定。根據(jù)《中華法學(xué)大辭典》的解釋：“地方制度是指國(guó)家的統(tǒng)治者為了管理自己的國(guó)家，根據(jù)有利于統(tǒng)治的原則，劃分行政區(qū)域，建立地方機(jī)關(guān)，并確定中央機(jī)關(guān)和地方機(jī)關(guān)的權(quán)限劃分、地方各級(jí)機(jī)關(guān)的組織和活動(dòng)、以及他們同轄區(qū)居民之間關(guān)系等制度的總稱?！盵1]地方制度設(shè)計(jì)的優(yōu)劣對(duì)國(guó)家權(quán)力的縱向運(yùn)行影響重大，地方制度設(shè)計(jì)合理的國(guó)家，中央權(quán)威能夠得到很好保障，地方積極性主動(dòng)性也能充分發(fā)揮，兩者相得益彰形成良性循環(huán)。地方制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)偏差的國(guó)家，往往導(dǎo)致政令難出中央，甚至地方割據(jù)進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家分裂；或者中央代行一切，地方萬(wàn)馬齊喑毫無活力。

我國(guó)憲法第三條規(guī)定，國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則。中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?，F(xiàn)行憲法規(guī)定的地方制度，既尊重我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情又充分考慮了歷史上我國(guó)地方制度的演變，總體來說是與現(xiàn)狀相符合的。地方制度的設(shè)置，最根本的準(zhǔn)則是地方制度要適合本國(guó)的國(guó)情。縱觀世界各國(guó)，無論實(shí)行中央集權(quán)還是地方自治并無絕對(duì)的優(yōu)劣，關(guān)鍵要看能否促進(jìn)本國(guó)的發(fā)展。無論是單一制國(guó)家，還是聯(lián)邦制國(guó)家，中央的利益與地方的利益并不完全一致。要想走出“囚徒困境”，就必須樹立雙贏合作的意識(shí)[2]。如美國(guó)合理劃分聯(lián)邦與州政府之間的權(quán)力，在縣以下實(shí)行地方自治。該制度充分考慮到美國(guó)各地方之間的差異，在保障中央權(quán)威的同時(shí)又充分發(fā)揮了地方的活力，維護(hù)了國(guó)家團(tuán)結(jié)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。前南斯拉夫?qū)嵭械胤阶灾?，擴(kuò)大各級(jí)地方的權(quán)力，反而致使中央權(quán)威喪失，地方獨(dú)立思潮紛起，最終導(dǎo)致南斯拉夫解體分裂為六個(gè)國(guó)家。

2.我國(guó)與外國(guó)主流地方制度的異同。當(dāng)前各國(guó)地方制度雖然各有不同，但總體來看大致可分為兩種模式：一是中央集權(quán)模式，地方權(quán)力來源于中央并由中央授予，地方行政長(zhǎng)官由中央委派，或者經(jīng)地方選舉后由中央任命，地方行政長(zhǎng)官不僅需要對(duì)當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)還需要對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。地方原則上沒有自治機(jī)關(guān)，即使有也受到上級(jí)機(jī)關(guān)的嚴(yán)格管治，并不是嚴(yán)格意義上的自治機(jī)關(guān)。二是地方自治模式，地方與中央的權(quán)力通常由法律予以明確劃分，地方在地方自治的權(quán)限內(nèi)自行處理本地區(qū)各項(xiàng)事務(wù)，中央一般不干涉地方事務(wù)，地方自治機(jī)關(guān)自主處理安排地方事務(wù)，與上級(jí)機(jī)關(guān)并不存在絕對(duì)的隸屬關(guān)系。地方自治來源于協(xié)商和契約理念，從理論上說，法治傳統(tǒng)的實(shí)質(zhì)是權(quán)勢(shì)集團(tuán)之間通過“協(xié)商”和“契約”來相互制約，政治權(quán)力的相互牽制使得大家只有“有限的權(quán)力”[3]。

我國(guó)地方制度與以上兩種主要模式相比，在中央地方權(quán)力劃分上介于二者之間，吸收了以上兩種制度的精華，并結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)既維護(hù)了國(guó)家穩(wěn)定又促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。按照憲法的規(guī)定，地方享有廣泛的權(quán)力，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過嚴(yán)格實(shí)行中央集權(quán)的國(guó)家，但我國(guó)絕不是實(shí)行地方自治的國(guó)家，因?yàn)槲覈?guó)中央政府享有較高的權(quán)威，對(duì)地方的管控能力較強(qiáng)。地方制度不僅僅指地方與中央權(quán)力的劃分，還包括地方內(nèi)部權(quán)力的劃分,可謂“層層分權(quán)”。構(gòu)建中央與地方政府關(guān)系的合理結(jié)構(gòu)，必須充分認(rèn)識(shí)到中國(guó)國(guó)情，我國(guó)延續(xù)了幾千年的中央集權(quán)政治傳統(tǒng)以及現(xiàn)行的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，都是變革中央與地方政府關(guān)系的重要先決條件[4]。

3.我國(guó)地方內(nèi)部權(quán)力劃分的關(guān)鍵是縣級(jí)地方權(quán)力劃分。任何一個(gè)國(guó)家，除非版土特別小，必然要將國(guó)土分成有層次的區(qū)域——這些區(qū)域就是各級(jí)行政區(qū)劃[5]。按照憲法第三十條的規(guī)定，我國(guó)的行政區(qū)域按照省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為三級(jí)。與美國(guó)類似，我國(guó)國(guó)土廣袤，不少省份面積基本相當(dāng)于一個(gè)國(guó)家，省級(jí)政府的權(quán)力較為集中，主要執(zhí)行中央政策，行使省域內(nèi)宏觀調(diào)控的職能，因此地方內(nèi)部權(quán)力劃分的核心不在省一級(jí)政府。我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)眾多，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)面積較小，所轄人口有限，主要是執(zhí)行上級(jí)政府的決策命令，服務(wù)轄區(qū)民眾，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)地方權(quán)力劃分的空間較小。

縣級(jí)權(quán)力相對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說有足夠的劃分空間，相對(duì)于省域來說影響和阻力也不會(huì)太大，且省級(jí)地方與中央權(quán)力的劃分一直較為穩(wěn)定，較少出現(xiàn)大的變動(dòng)，筆者認(rèn)為探討縣級(jí)地方在省域內(nèi)的分權(quán)具有較強(qiáng)的理論和實(shí)踐意義。根據(jù)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，地方制度的關(guān)鍵是確?？h級(jí)地方充分發(fā)揮主動(dòng)性積極性，自春秋戰(zhàn)國(guó)迄今，在兩千多年的歷史長(zhǎng)河中，縣是唯一存續(xù)的地方政府?！翱たh治，天下安”[6]，由此可見，縣級(jí)地方權(quán)力劃分得當(dāng)是保證國(guó)家穩(wěn)定繁榮的基石。

二、現(xiàn)行憲法頒布以來縣級(jí)地方在權(quán)力劃分上的實(shí)踐探索

現(xiàn)行憲法對(duì)地方制度的規(guī)定較為抽象，僅僅是原則性的規(guī)定?！兜胤礁骷?jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱《組織法》)雖然規(guī)定了地方各級(jí)人大和政府的權(quán)力職責(zé)，但對(duì)地方各級(jí)政府之間的權(quán)力劃分規(guī)定得較為籠統(tǒng)，特別是縣級(jí)地方權(quán)力的劃分，仍然缺乏法律層面細(xì)致明確的描述。在具體的實(shí)踐中需要縣級(jí)地方在遵循憲法原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，因地制宜探索出合適的權(quán)力劃分模式，縣級(jí)地方權(quán)力劃分的適配性決定著能否有效推進(jìn)當(dāng)?shù)匕l(fā)展，因此必須把握縣級(jí)地方權(quán)力劃分變化的總體脈絡(luò)和發(fā)展趨勢(shì)。

1.市管縣模式的興起與推廣。市與縣的關(guān)系自建國(guó)以來發(fā)生過多次變化，實(shí)行過不同的模式，時(shí)而市領(lǐng)導(dǎo)縣，時(shí)而市縣分設(shè)*建國(guó)以來我國(guó)并非一直實(shí)行市管縣體制，更不是一個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)多個(gè)縣，1949年底，我國(guó)只有無錫(領(lǐng)導(dǎo)無錫縣)、徐州(領(lǐng)導(dǎo)銅山縣)、蘭州市(領(lǐng)導(dǎo)皋蘭縣)實(shí)行市管縣體制。此后，北京、天津、旅大(今大連)、本溪、杭州、重慶、貴陽(yáng)、昆明等市曾實(shí)行過市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。領(lǐng)導(dǎo)縣的市僅限于部分直轄市、省會(huì)和個(gè)別大城市。除旅大市領(lǐng)導(dǎo)過2個(gè)縣外，一般一個(gè)市只領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)縣。。自1982年現(xiàn)行憲法頒布以來，市管縣模式開始逐步興起，當(dāng)時(shí)為了破解我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)固有的矛盾，實(shí)施以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的發(fā)展戰(zhàn)略，各地市縣關(guān)系開始了大規(guī)模的向市管縣轉(zhuǎn)變。1982年中共中央51號(hào)文件發(fā)出了改革地區(qū)體制、實(shí)行市管縣體制的指示，首先在江蘇進(jìn)行試點(diǎn)，并逐步推廣至全國(guó)，至上世紀(jì)末全國(guó)大部分地區(qū)都實(shí)行了市管縣模式*進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國(guó)大陸地區(qū)地級(jí)市數(shù)量逐漸穩(wěn)定下來，截至2015年6月，在總計(jì)334個(gè)地級(jí)行政區(qū)中，其中僅有30個(gè)自治州、10個(gè)地區(qū)、3個(gè)盟，地級(jí)市達(dá)到291個(gè) ，約占87%，逐漸取代自治州、地區(qū)和盟成為地級(jí)行政區(qū)劃的主體。。

目前市管縣模式仍然是我國(guó)市縣關(guān)系的主體模式，市管縣模式對(duì)縣級(jí)地方在權(quán)力劃分方面的影響主要包括：縣與市之間存在直接的上下級(jí)隸屬關(guān)系，在地方內(nèi)部多出了一級(jí)機(jī)關(guān)，原本的縣與省權(quán)力對(duì)接，變成了縣與市之間權(quán)力的劃分，縣級(jí)地方的權(quán)力大為縮小。

2.浙江模式的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”體制改革。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)是在保持行政區(qū)劃和行政層級(jí)不變的情況下，擴(kuò)大部分縣的行政管理權(quán)限，提高工作效率。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)最早在浙江開始實(shí)施，浙江省縣域經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，在全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的排名中名列前茅，形成了獨(dú)樹一幟的浙江模式。浙江在1992年、1997年、2002年分別三次出臺(tái)擴(kuò)權(quán)政策，增強(qiáng)擴(kuò)權(quán)縣的管理權(quán)限。最早的放權(quán)肇始于財(cái)政領(lǐng)域，就浙江而言,“省管縣”財(cái)政體制即使在一定意義上制約了地級(jí)市的發(fā)展 ,但相對(duì)更為顯著、更為廣泛的縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效,以及顯著增強(qiáng)的省級(jí)政府的宏觀調(diào)控能力,這一體制也是利遠(yuǎn)大于弊[7]。

浙江首先從財(cái)經(jīng)體制放權(quán)，核心是擴(kuò)大有關(guān)縣的財(cái)政權(quán)力，使省與縣之間的財(cái)政直接對(duì)接，后來逐步擴(kuò)大到社會(huì)管理的各個(gè)領(lǐng)域，將原先由地級(jí)市享有的行政權(quán)力，慢慢下放到縣級(jí)地方，使擴(kuò)權(quán)縣在行政管理層面，享有近似于地級(jí)市的權(quán)力。經(jīng)過多輪的放權(quán)擴(kuò)權(quán)演變，現(xiàn)在浙江省擴(kuò)權(quán)縣的權(quán)限，在某種程度上已經(jīng)不亞于普通地級(jí)市的管理權(quán)限。積極推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革,充分發(fā)揮縣級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用,為最終實(shí)施省管縣行政體制創(chuàng)造條件，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn)省直管縣行政改革,打造省直管縣的扁平化公共行政體制[8]。

3.海南模式的“省直管縣”行政改革。省直管縣是指將原本由地級(jí)市管理的縣改變?yōu)橛墒≈苯庸芾恚∠泄芸h模式下市縣之間的隸屬關(guān)系。省直管縣改革的模式有多種，其中最為突出并且改革最為徹底的是海南模式。海南早在建省之初，就明確了市縣分離、縣由省直接管理的體制，海南省現(xiàn)下轄4個(gè)地級(jí)市，5個(gè)縣級(jí)市，10個(gè)縣，各個(gè)地級(jí)市下面各有市轄區(qū)，但沒有管理縣，縣全部由省直管。

海南省的省直管縣模式，注重從行政上進(jìn)行改革，首先確立了地級(jí)市和縣的級(jí)別，縣獨(dú)立于地級(jí)市之外，相互之間沒有行政上的隸屬關(guān)系，沒有管理范圍上的包含關(guān)系。海南通過確立縣獨(dú)立于地級(jí)市來逐步擴(kuò)大縣的的權(quán)力，將地級(jí)市的各項(xiàng)行政管理權(quán)力授予直管縣，使兩者之間僅僅存在行政級(jí)別上的區(qū)分，但在社會(huì)管理服務(wù)的權(quán)限上則并無二致。

三、從地方權(quán)力劃分的視角對(duì)三種模式的憲法學(xué)分析

以上三種模式雖然存在不同的權(quán)力劃分方式，但三者都是縣級(jí)地方在地方內(nèi)部進(jìn)行權(quán)力劃分的探索，屬于我國(guó)地方制度內(nèi)部的“層層分權(quán)”。只有找到符合憲法規(guī)定并適宜各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的地方權(quán)力劃分模式，才是與當(dāng)前國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求相符合的地方制度。筆者主要通過以上三種模式與現(xiàn)行憲法的匹配程度，縣級(jí)地方與上下級(jí)地方的關(guān)系和縣級(jí)地方權(quán)力變化的角度進(jìn)行分析。

1.對(duì)市管縣模式在地方權(quán)力劃分上的憲法學(xué)分析。

(1)與現(xiàn)行憲法的統(tǒng)一性契合度相對(duì)較差。通過對(duì)市管縣模式的簡(jiǎn)要介紹，可以看出市管縣模式對(duì)憲法規(guī)定的地方制度沖擊最大影響最深，在一定程度上超越了憲法關(guān)于地方制度的規(guī)定。我國(guó)地方行政層級(jí)主要分為省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)，市管縣模式在省與縣之間增加了地級(jí)市這一行政級(jí)別，使我國(guó)的行政區(qū)劃由三級(jí)變成了四級(jí)，地方內(nèi)部原本的兩層分權(quán)變成了三層分權(quán)。在上世紀(jì)八十年代，由于通訊條件和自然環(huán)境的制約，由省直接管理各個(gè)縣確實(shí)存在一定的困難，但為了解決現(xiàn)實(shí)中存在的管理障礙，而人為制造一級(jí)地方行政，破壞了憲法規(guī)定的地方層級(jí)架構(gòu)。在依憲治國(guó)的背景下，任何國(guó)家行為必須符合憲法上的規(guī)定，即使憲法規(guī)定與現(xiàn)實(shí)有不契合的地方，也不能以違背憲法條文的方式倒逼憲法契合現(xiàn)實(shí)，更科學(xué)的做法是通過修改憲法條文或者對(duì)憲法變通執(zhí)行，促使憲法與現(xiàn)實(shí)的契合，這樣才能樹立憲法的權(quán)威，營(yíng)造良好的憲法秩序。

(2)縣與上下級(jí)地方關(guān)系的變化。市管縣模式對(duì)于縣與所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力劃分并無明顯的影響，縣鄉(xiāng)之間的權(quán)力劃分仍然遵循先例，其影響主要存在于縣與省之間。在沒有設(shè)立地級(jí)市之前，地方內(nèi)部權(quán)力的劃分，主要是縣與省之間的權(quán)力劃分。新中國(guó)成立以來，完全由省直接管理縣的歷史并不長(zhǎng)，但從之前省直接管理縣的實(shí)踐中可以推斷出，省直接管理縣使得行政層級(jí)減少，行政效率提高，有利于省級(jí)政策的傳達(dá)與執(zhí)行，方便省對(duì)縣的宏觀調(diào)控，也有利于明確縣與省之間權(quán)力的劃分，推動(dòng)地方發(fā)揮積極性主動(dòng)性。

(3)縣級(jí)地方權(quán)力范圍的縮小。從表面上看，市管縣模式不會(huì)對(duì)縣級(jí)權(quán)力造成直接的沖擊，但通過對(duì)比我們發(fā)現(xiàn)，地級(jí)市無形之中剝離了許多原本屬于縣的權(quán)力，縣級(jí)地方權(quán)力劃分的上限會(huì)縮小。增加地級(jí)市管理縣之后，縣的權(quán)力劃分上限針對(duì)的主要是地級(jí)市，同樣地級(jí)市與省之間也會(huì)存在權(quán)力劃分問題，理論上縣級(jí)地方權(quán)力劃分的上限為地級(jí)市的所有權(quán)力，而地級(jí)市權(quán)力劃分的上限為省級(jí)地方的權(quán)力，增加管理層級(jí)之后，縣級(jí)地方權(quán)力劃分的上限范圍會(huì)明顯縮小，由之前一層權(quán)力的不確定并為兩層權(quán)力的不確定?？h級(jí)地方實(shí)際劃分的權(quán)力會(huì)縮小，理論上縣級(jí)地方權(quán)力劃分的最大范圍為地級(jí)市的權(quán)力，但在行政管理中存在權(quán)力保留的事實(shí)，即上下兩級(jí)之間權(quán)力的劃分必然是一個(gè)妥協(xié)平衡的過程，不可能出現(xiàn)上級(jí)政府將所有權(quán)力劃分給下級(jí)政府，否則，上級(jí)政府根本沒有存在的必要。因此，地級(jí)市與縣之間的權(quán)力劃分范圍，必定會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于地級(jí)市與省之間的權(quán)力劃分范圍。

2.對(duì)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)模式在地方權(quán)力劃分上的憲法學(xué)探析。

(1)與現(xiàn)行憲法的統(tǒng)一性契合度相對(duì)較好。強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)模式雖然沒有改變省與縣之間存在地級(jí)市的現(xiàn)象，看似仍然不符合憲法對(duì)地方制度的規(guī)定，但從實(shí)質(zhì)上分析擴(kuò)權(quán)縣享有很多地級(jí)市才能享有的權(quán)力。當(dāng)前強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的發(fā)展趨勢(shì)大致可以推斷為先通過下放經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理方面的行政權(quán)力，然后逐步取消縣與地級(jí)市之間的行政隸屬關(guān)系，因此從未來發(fā)展來看，強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)向憲法規(guī)定的三級(jí)地方管理體制的過渡*強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的核心，并不只是縣級(jí)擁有更大的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，而是通過財(cái)政體制的“扁平化”，漸進(jìn)帶動(dòng)行政體制的“扁平化”。而政府管理體系隨著財(cái)政體制的“扁平化”，可以有效實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，降低行政運(yùn)行成本，促使政府職能合理定位，并提升整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水平。。從目前的實(shí)踐來看，一方面擴(kuò)權(quán)縣許多行政管理的權(quán)力都由省級(jí)政府直接下放，這一部分權(quán)力有些原來專屬于地級(jí)市，另一方面擴(kuò)權(quán)縣總體上仍然歸屬于所在地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)，特別是擴(kuò)權(quán)縣領(lǐng)導(dǎo)干部的人事管理主要依托于地級(jí)市。

(2)縣與上下級(jí)地方關(guān)系的變化。與市管縣模式一樣，擴(kuò)權(quán)縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系仍然無較大改變，變化主要體現(xiàn)在擴(kuò)權(quán)縣與省和地級(jí)市的關(guān)系方面。在擴(kuò)權(quán)縣與省的關(guān)系上，省將許多權(quán)力直接下放到擴(kuò)權(quán)縣，使擴(kuò)權(quán)縣與省之間存在一定的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在擴(kuò)權(quán)縣與地級(jí)市關(guān)系上，一方面擴(kuò)權(quán)縣與地級(jí)市之間仍然存在行政隸屬關(guān)系，需要接受地級(jí)市的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面擴(kuò)權(quán)縣的某些權(quán)力與地級(jí)市相同，兩者之間存在協(xié)商合作關(guān)系。因此，擴(kuò)權(quán)縣與省市之間存在雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，與所在地級(jí)市之間存在隸屬關(guān)系的同時(shí)也有合作協(xié)商關(guān)系*擴(kuò)權(quán)縣與地級(jí)市既存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，又存在著協(xié)商、合作與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，出現(xiàn)了省與縣兩級(jí)積極性高漲、地市一級(jí)政府消極應(yīng)付的現(xiàn)象。實(shí)際操作中，擴(kuò)權(quán)縣既要主動(dòng)維護(hù)對(duì)省一級(jí)部門的話語(yǔ)權(quán)，又要維護(hù)與市相關(guān)部門的關(guān)系，對(duì)任何一方都不敢怠慢。。

(3)縣級(jí)地方權(quán)力范圍的擴(kuò)大。相對(duì)于市管縣模式下的縣級(jí)地方，擴(kuò)權(quán)縣權(quán)力范圍的擴(kuò)大主要表現(xiàn)在以下方面：在分權(quán)上限層面，擴(kuò)權(quán)縣與省之間權(quán)力的劃分主要是省級(jí)權(quán)力的下放，其權(quán)限范圍的上限是省級(jí)地方的權(quán)力，但其權(quán)力劃分的范圍小于地級(jí)市與省權(quán)力劃分的范圍，因?yàn)槭〖?jí)地方雖然將很多地級(jí)市的權(quán)力下放給擴(kuò)權(quán)縣，但并沒有將所有地級(jí)市的權(quán)力都放給擴(kuò)權(quán)縣，更不存在將某些權(quán)力超越地級(jí)市單獨(dú)下放給擴(kuò)權(quán)縣。另外，在省級(jí)地方?jīng)]有將權(quán)力下放給擴(kuò)權(quán)縣的領(lǐng)域，仍然存在擴(kuò)權(quán)縣與地級(jí)市之間的分權(quán)。擴(kuò)權(quán)縣在權(quán)力的來源上，既有省級(jí)權(quán)力的下放，又有地市級(jí)與擴(kuò)權(quán)縣之間權(quán)力的劃分，但主要來源于省級(jí)權(quán)力的下放，使擴(kuò)權(quán)縣獲得了很多地級(jí)市才具有的權(quán)力。

3.對(duì)省直管縣模式在地方權(quán)力劃分上的憲法學(xué)分析。

(1)與現(xiàn)行憲法高度統(tǒng)一契合。省直管縣的模式最能體現(xiàn)憲法規(guī)定的三級(jí)管理體制，在省直管縣模式下，地級(jí)市往往被取消，由省直接管理縣，減少了行政層級(jí)，真正成為省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)管理模式。即使在地級(jí)市被保留的地方，地級(jí)市往往只是提高了行政級(jí)別，可以管轄市轄區(qū)但不能管轄縣，地級(jí)市與縣之間只有行政級(jí)別的高低卻沒有行政隸屬關(guān)系，兩者之間是平行關(guān)系統(tǒng)一由省領(lǐng)導(dǎo)。地方內(nèi)部權(quán)力劃分重新變?yōu)閮蓪?，僅存在省與市縣權(quán)力劃分及縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力劃分。

(2)縣與上下級(jí)地方關(guān)系的變化。與以上兩種模式相同，省直管縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力劃分沒有變化，權(quán)力劃分的不同只存在直管縣與省之間。在取消地級(jí)市之后，地級(jí)市行政級(jí)別高于直管縣，僅有直管縣與省之間的隸屬關(guān)系，省與縣權(quán)力的劃分同省與地級(jí)市權(quán)力劃分類似，僅僅涉及到名稱上的變化，將省市權(quán)力劃分變?yōu)槭】h權(quán)力劃分。

(3)縣級(jí)地方權(quán)力范圍擴(kuò)大?？偟膩碚f省直管縣模式下縣級(jí)地方權(quán)力與市管縣模式下地級(jí)市權(quán)力相當(dāng)。其權(quán)利范圍的擴(kuò)大主要表現(xiàn)在：在分權(quán)的上限方面，省直管縣模式下，只存在省與縣權(quán)力的劃分問題，理論上縣級(jí)地方能夠獲取權(quán)力的上限為省級(jí)地方的權(quán)力。直管縣實(shí)際獲得的權(quán)力相比于前兩種模式會(huì)大幅度增加，理論上地級(jí)市的權(quán)力會(huì)完全轉(zhuǎn)移到直管縣。但實(shí)踐中直管縣與省權(quán)力劃分的范圍可能會(huì)略小于地級(jí)市，因?yàn)樵谛姓芾碇猩弦患?jí)機(jī)關(guān)管理的事務(wù)相對(duì)來說更加重要更加宏觀。普通縣與地級(jí)市之間權(quán)力范圍差別明顯，省一級(jí)層面會(huì)將相對(duì)重要的權(quán)力下放到地級(jí)市政府，若取消地級(jí)市，考慮到直管縣相對(duì)地級(jí)市來說無論是行政級(jí)別還是管理能力都存在一定差距，為了保證下放權(quán)力的有效行使，省級(jí)地方或許會(huì)將原來下放給地級(jí)市的權(quán)力，收回到省統(tǒng)一行使。不過，這一部分權(quán)力相對(duì)于省授予直管縣的權(quán)力將微乎其微，不會(huì)影響直管縣權(quán)力增大的整體趨勢(shì)。

三種模式下縣級(jí)地方權(quán)力劃分相關(guān)參數(shù)對(duì)比。

表1

四、縣級(jí)地方權(quán)力劃分合理化走向的預(yù)期判斷

改革開放以來縣級(jí)地方經(jīng)過三十多年權(quán)力劃分的探索，逐步形成了當(dāng)前以市管縣模式為主，不斷推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和省直管縣的試點(diǎn)改革。從未來的發(fā)展路徑來看，地方縣制改革必將減少行政層級(jí)擴(kuò)大縣級(jí)地方權(quán)力，逐步實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的三級(jí)行政體制和地方積極主動(dòng)發(fā)展的模式。不管是從財(cái)政、民生方面逐步下放權(quán)力的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)體制，還是從行政體制改革著手，將縣與地級(jí)市的隸屬關(guān)系分離開來，逐步擴(kuò)大直管縣的權(quán)力，最終目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)各個(gè)地方的良性發(fā)展，找到一條更加適合當(dāng)?shù)氐膬?nèi)部權(quán)力劃分方法。通過對(duì)以上模式的對(duì)比和分析，筆者認(rèn)為將來我國(guó)縣級(jí)地方權(quán)力劃分合理化的走向必將包含以下趨勢(shì)：

1.減少行政層級(jí)，促進(jìn)地方制度與憲法的高度契合。世界各國(guó)地方制度的設(shè)計(jì)，大多本著精兵簡(jiǎn)政的原則，從減少層級(jí)提高效率入手，不管是大國(guó)還是小國(guó)，基本實(shí)行兩級(jí)或者三級(jí)的地方管理模式。我國(guó)歷史上從秦始皇統(tǒng)一中國(guó)直至現(xiàn)在，只有極少歷史階段存在四級(jí)管理體制，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，通信設(shè)備的日臻完善，從技術(shù)層面上完全有實(shí)行三級(jí)管理體制的條件。另外，當(dāng)初為了破解城鄉(xiāng)二元發(fā)展的困境，逐步推進(jìn)市管縣體制，形成了事實(shí)上的四級(jí)管理模式，但隨著現(xiàn)實(shí)條件的變化，這種體制對(duì)于推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的目標(biāo)效果并不明顯。因此從當(dāng)前治理體系現(xiàn)代化的角度來看，逐步改變市管縣模式實(shí)施三級(jí)行政體制更為合理。

十八大報(bào)告提出優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革。黨的十八大報(bào)告指出，優(yōu)化行政層級(jí)和行政區(qū)劃設(shè)置，有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革。創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力，推進(jìn)政府績(jī)效管理。從依憲治國(guó)的目標(biāo)出發(fā)，更有必要從憲法規(guī)范的視角來看待地方制度設(shè)置問題。政府的權(quán)力來源于人民的授予，人民通過制定憲法將授予的權(quán)力用法律的形式固定下來，政府只有在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力才具有合法性。我國(guó)憲法并沒有明確市管縣的憲法地位，從市管縣的實(shí)際執(zhí)行來看，與憲法規(guī)定的三級(jí)管理體制相違背?？梢酝ㄟ^憲法法規(guī)為某些特定的制度提供特殊保護(hù)(在此指地方自治制度)，憲法的目標(biāo)就是防止用普通立法的手段廢棄地方自治制度本身[9]。因此，地級(jí)市能否有權(quán)力管理轄區(qū)內(nèi)的縣缺乏明確的憲法依據(jù)，且不宜用法律的形式來對(duì)抗憲法的強(qiáng)制性規(guī)定，唯有逐步取消縣與地級(jí)市之間的隸屬關(guān)系，才能與憲法規(guī)定相符，促進(jìn)地方權(quán)力來源的合憲性合法性。

2.擴(kuò)大縣級(jí)地方權(quán)力真正充分發(fā)揮地方積極性主動(dòng)性。減少行政層級(jí)取消縣與地級(jí)市之間的行政隸屬關(guān)系，從根本上來說是為了擴(kuò)大縣級(jí)地方的權(quán)力，推動(dòng)地方發(fā)揮積極性主動(dòng)性。

(1)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，完善行政管理，需要擴(kuò)大縣級(jí)地方權(quán)力。當(dāng)前我國(guó)縣級(jí)地方權(quán)力總體來說較為有限，但縣級(jí)地方經(jīng)常是社會(huì)矛盾集中爆發(fā)之地，各種群體性事件大多在縣級(jí)地方爆發(fā)?？h如果有足夠的資源，合理應(yīng)對(duì)當(dāng)?shù)氐母鞣N矛盾，群體性事件就會(huì)消滅于無形之中或得以消解，避免矛盾升級(jí)擴(kuò)大，保證基層政權(quán)的順利運(yùn)行。另外縣級(jí)地方在我國(guó)地方制度中處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，中央和省里政策需要通過縣級(jí)地方宣導(dǎo)和執(zhí)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政權(quán)的實(shí)際運(yùn)行情況，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)民生發(fā)展目標(biāo)，又需要縣總體規(guī)劃，只有擴(kuò)大縣級(jí)地方權(quán)力，才能有效保障以上目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

(2)必須從政治穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重視角看待地方權(quán)力問題。當(dāng)前不少縣級(jí)地方權(quán)力范圍過小，無法有效落實(shí)充分發(fā)揮地方積極性、主動(dòng)性原則。憲法規(guī)定了在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方積極性、主動(dòng)性，但實(shí)踐中過多地強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，較少發(fā)揮地方主動(dòng)性。誠(chéng)然，我國(guó)是單一制國(guó)家且更偏向于中央集權(quán)，應(yīng)該維護(hù)中央權(quán)威，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)來看，必須更加重視地方特色，積極提高地方的主動(dòng)性和積極性。不少人認(rèn)為在我國(guó)部分民族地方存在著民族分裂的危險(xiǎn)，必須站在保持國(guó)家統(tǒng)一的立場(chǎng)上，為了維護(hù)領(lǐng)土完整，可以犧牲一部分地方自主權(quán)。這種觀點(diǎn)較為片面，沒有辯證看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治穩(wěn)定的關(guān)系，殊不知經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，在我國(guó)存在民族分裂風(fēng)險(xiǎn)的地方，莫不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏活力的地方，只有加速當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，才能更好地維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一，從深層次增強(qiáng)當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)國(guó)家的認(rèn)同度，因此擴(kuò)大縣級(jí)地方權(quán)力尤其是擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的權(quán)力尤為重要。

(3)歷史上我國(guó)各級(jí)地方權(quán)力范圍一直較為有限。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律來看，我國(guó)歷史上長(zhǎng)期實(shí)行中央集權(quán),以“中央高度集權(quán)”為指導(dǎo)的利益關(guān)系格局，突出了中央政府的主導(dǎo)和支配地位，限制了地方政府的利益主體資格，也抑制了地方政府的利益表達(dá)意愿[10]。特別是在改革開放之前，長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，過于強(qiáng)調(diào)“全國(guó)一盤棋”的思維，地方權(quán)力范圍始終較為有限。目前更需要擴(kuò)大地方權(quán)力，以彌補(bǔ)歷史的欠缺。如我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好較快的地方，都是充分實(shí)施地方制度改革，擴(kuò)大地方自主權(quán)力的地區(qū)，從改革開放初期的農(nóng)村土地制度改革、深圳等五個(gè)特區(qū)的設(shè)立、浦東新區(qū)等一系列高新區(qū)的建立，無不是通過擴(kuò)大地方自主權(quán)來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的案例。

(4)域外國(guó)家特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高的國(guó)家，縣級(jí)地方權(quán)力范圍往往較大且有明確的法律規(guī)范，能有效防止上級(jí)對(duì)下級(jí)的非法干涉?？h級(jí)地方權(quán)力范圍過于狹小，根本沒有發(fā)揮主動(dòng)性和積極性的空間。法國(guó)雖然實(shí)行中央集權(quán)體制，但中央與地方政府之間的權(quán)力有法律的明確規(guī)定，中央政府不得越過法律干涉地方政府行使權(quán)力。我國(guó)地方政府之間的權(quán)力劃分缺乏明確的法律規(guī)定，即使有相關(guān)法律規(guī)定也較為籠統(tǒng)，經(jīng)常以地方管理地方性事務(wù)來表述，問題是對(duì)于何為“地方性事務(wù)”以及“地方性事務(wù)”的范疇如何界定，這些直接關(guān)系到立法實(shí)施的關(guān)鍵性問題卻在立法及立法解釋中始終缺乏一個(gè)相對(duì)統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)[11]，執(zhí)行起來有較大的彈性空間，不利于防止上級(jí)對(duì)下級(jí)權(quán)力的不當(dāng)干涉。在憲法和法律的范圍內(nèi),對(duì)于積極的改革成果，要及時(shí)用法律固定下來；對(duì)于存在法律障礙的，要按照法定程序修改相關(guān)法律。健全政府職責(zé)體系,在條件成熟時(shí)制定《中央與地方關(guān)系法》, 將各級(jí)地方之間的職責(zé)權(quán)限在法律上作出明確規(guī)定,實(shí)現(xiàn)中央與地方政府之間府際關(guān)系的法治化[12]。

3.以點(diǎn)帶面加速推進(jìn)地方制度改革。我國(guó)地方內(nèi)部權(quán)力劃分在縣級(jí)層面的探索經(jīng)歷了三十多年的時(shí)間，特別是最近十多年來大力推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣和省直管縣改革，經(jīng)過多年的試點(diǎn)，從試點(diǎn)區(qū)域的實(shí)施效果來看，總體上進(jìn)步明顯較有成效。當(dāng)前省下放給擴(kuò)權(quán)縣的有關(guān)財(cái)政經(jīng)濟(jì)和民生方面的權(quán)力，已經(jīng)與地級(jí)市差別不大，基本沒有額外權(quán)力可以下放了；海南建省實(shí)施省直管縣制度后，運(yùn)行良好，提高了行政管理效率，提高了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性和主動(dòng)性。我國(guó)地大物博，各個(gè)省域之間的發(fā)展?fàn)顩r差別很大，還存在民族地方等特殊區(qū)域，要完全統(tǒng)一各個(gè)地區(qū)的地方制度需要較長(zhǎng)的時(shí)間。但不管是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣還是省直管縣改革，總體來說進(jìn)展不是很快，目前仍然停留在試點(diǎn)摸索階段，沒有大面積地推廣。當(dāng)前縣級(jí)地方權(quán)力劃分改革不能廣泛推進(jìn)一個(gè)重要原因來自于取消地級(jí)市之后，相關(guān)人員的人事安排問題以及今后縣處級(jí)干部的上升渠道問題*省管縣改革箭在弦上，有多種路徑之選擇和設(shè)計(jì)。湖北省的天門潛江仙桃改革試點(diǎn)，隱含了一個(gè)必須面對(duì)的命題：由于受制于改革配套，雖有獨(dú)立于地級(jí)市之財(cái)權(quán)和行政權(quán)，但也不得不面對(duì)一個(gè)閉合型的人事升遷圖譜。，這完全可以通過精兵簡(jiǎn)政，擴(kuò)大分流，財(cái)政保底來解決其后顧之憂。從各個(gè)試點(diǎn)區(qū)域的實(shí)施效果來看，擴(kuò)大縣級(jí)地方權(quán)力十分必要，并且我國(guó)在推進(jìn)縣制改革方面已經(jīng)積累了較為豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于深刻轉(zhuǎn)型階段，經(jīng)濟(jì)下行的壓力較大，如果不能抓住時(shí)機(jī)盡快擴(kuò)大縣級(jí)地方權(quán)力，增強(qiáng)地方發(fā)展的主動(dòng)性積極性，則可能失去發(fā)展良機(jī)，不利于地方經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

五、結(jié)語(yǔ)——地方權(quán)力合理劃分的理論現(xiàn)實(shí)契合點(diǎn)

中央與地方關(guān)系一直以來是困擾我國(guó)法治進(jìn)程的重大課題。近30年以來，我國(guó)的中央與地方關(guān)系調(diào)整以“放權(quán)”為基本特征，逐步改變了傳統(tǒng)的中央權(quán)力高度集權(quán)的關(guān)系格局，卻依然無法有效應(yīng)對(duì)實(shí)踐中的諸多困難和挑戰(zhàn)[10]。我國(guó)地方制度改革的關(guān)鍵點(diǎn)是縣級(jí)地方權(quán)力劃分問題，通過以上分析可以看出，逐步取消行政層級(jí)，實(shí)現(xiàn)行政管理體制與憲法的契合，逐步擴(kuò)大縣級(jí)地方權(quán)力是我國(guó)縣級(jí)地方權(quán)力劃分的總體走向。不論是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)還是省直管縣，這兩種模式在實(shí)踐中都得到了檢驗(yàn)，具有可取之處，在實(shí)施中也碰到了一定困難，遇到了種種障礙?；蛟S這兩種模式并不是最優(yōu)的模式，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)還是應(yīng)該因地制宜，選擇適合本地的發(fā)展模式，宜多模式、多樣化，不宜簡(jiǎn)單化、單一化、一刀切[13]。但無論構(gòu)建何種模式的地方制度，擴(kuò)大縣級(jí)地方權(quán)力，保證在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的積極性、主動(dòng)性，則是地方制度改革的總體目標(biāo)和最終歸宿。

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(責(zé)任編輯：胡先硯)

收稿日期：2015-12-13

作者簡(jiǎn)介：李雷(1988-)，男，湖北孝感人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D923.6

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4824(2016)02-0103-07

羅昭(1980-)，男，湖南邵陽(yáng)人，湖南邵長(zhǎng)律師事務(wù)所二級(jí)律師，碩士。