賀有利

(甘肅農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，蘭州 730070)

推進“農(nóng)地出讓”新土改的理論探討

賀有利

(甘肅農(nóng)業(yè)大學 經(jīng)濟管理學院，蘭州 730070)

當前，中國農(nóng)村仍然主要以小農(nóng)經(jīng)濟為主, 許多村莊在一步步走向“鬼村”, 農(nóng)村沒有眾多的現(xiàn)代化的農(nóng)場(農(nóng)莊)。本文建議借鑒我國“城鎮(zhèn)土地出讓”的成功經(jīng)驗，參考英國、法國、美國等國的農(nóng)場(農(nóng)莊)經(jīng)濟，有序推行“農(nóng)地出讓”的新土改，發(fā)展民營農(nóng)場(農(nóng)莊)經(jīng)濟，經(jīng)過20年的有序建設，中國的農(nóng)村必將建設得像歐洲那樣美麗。本文論述了“農(nóng)地出讓”的提出背景，探討了“農(nóng)地出讓”的創(chuàng)新突破，闡述了“農(nóng)地出讓”的巨大意義，討論了“農(nóng)地出讓”的相關(guān)問題。

農(nóng)地出讓；民營農(nóng)場；農(nóng)業(yè)；農(nóng)村；農(nóng)民

一、引言

目前,中國農(nóng)村“70后”不愿種地，“80后”不會種地，“90后”不提種地，農(nóng)村青壯年大多離開農(nóng)村,有的選擇了打工,有的選擇了讀書,有的選擇了經(jīng)商,農(nóng)村的地大都是老人、婦女在家種,留守老人和留守婦女是農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力,許多村莊正在一步步走向“鬼村”。中國農(nóng)村仍然主要以小農(nóng)經(jīng)濟為主,沒有眾多的現(xiàn)代化的農(nóng)場(農(nóng)莊)，關(guān)鍵是農(nóng)村土地管理制度滯后,阻礙了現(xiàn)代化的農(nóng)場(農(nóng)莊)的建立和發(fā)展, 亟需改革滯后的農(nóng)地管理制度。

二、“農(nóng)地出讓”的提出背景

十一屆三中全會后，中國改革從農(nóng)村率先開始，農(nóng)村改革從實行家庭承包經(jīng)營開始，我國農(nóng)村發(fā)生了歷史性的變化，取得了舉世矚目的成就: 農(nóng)村生產(chǎn)力高速發(fā)展，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值和主要農(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)量高速增長; 農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷得到調(diào)整和優(yōu)化，由此也帶來了整個社會產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化; 農(nóng)民收入迅速增長，生活水平不斷提高。隨后中國逐漸開始了城市改革, 逐漸開始了國企改革,經(jīng)過30多年的改革開放, 中國的城市像歐洲，中國的農(nóng)村像非洲。

(一)城市改革建設的成功

中國的城市改革比農(nóng)村改革起步要晚,中國城市發(fā)展后來居上,取得了舉世矚目的輝煌成績, 中國的城市越來越像歐洲。1987年11月26日，深圳首次有償出讓土地使用權(quán),拉開了我國“城鎮(zhèn)國有土地有償有限期出讓”的序幕,這比1978年11月24日的安徽省小崗村“包產(chǎn)到戶(分田到戶) ”整整晚了9年。深圳的“城鎮(zhèn)國有土地有償有限期出讓”取得了空前的成功,全國迅速推行了“城鎮(zhèn)土地出讓”制度。“城鎮(zhèn)土地出讓”實現(xiàn)了城鎮(zhèn)土地的資本化，促進了房地產(chǎn)的快速發(fā)展，加快了城市建設，使中國城市建設得像歐洲。

(二)農(nóng)村建設發(fā)展的緩慢

黨中央和國務院非常重視“三農(nóng)”問題,每年的一號文件都是關(guān)于“三農(nóng)”的,國家為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入了巨額的資金,中國農(nóng)民的吃苦耐勞世界罕見,可自實行家庭承包經(jīng)營之后，我國農(nóng)村發(fā)展緩慢，農(nóng)村生產(chǎn)力提高不快；農(nóng)業(yè)占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例由1982年的33.0%下降到2015年的9.0%，33年來下降了24.0個百分點；農(nóng)業(yè)就業(yè)占總就業(yè)的比例由1982年的68.1%下降到2015年的28.3%，33年來下降了39.8個百分點；農(nóng)村仍然主要以小農(nóng)經(jīng)濟為主,沒有眾多的現(xiàn)代化的農(nóng)場(農(nóng)莊),農(nóng)村越來越像非洲一般貧窮,中國農(nóng)村發(fā)展滯后的關(guān)鍵原因是農(nóng)村土地管理制度滯后,阻礙了現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。

(三)土地集體所有者的眾多

我國農(nóng)村土地主要是村委會集體所有，由于我國農(nóng)村有成千上萬個村委會，每個村委會都有土地所有權(quán)，我國農(nóng)村有成千上萬個土地所有者。通過實行家庭承包經(jīng)營，農(nóng)村土地由成億的農(nóng)民家庭使用。許多城鎮(zhèn)人都有鄉(xiāng)村情結(jié)，愿意投資在農(nóng)村建設自己的農(nóng)場(農(nóng)莊)，喜歡節(jié)假日、周末在自己的農(nóng)場(農(nóng)莊)從事種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，更喜歡直接消費自己農(nóng)場(農(nóng)莊)的綠色農(nóng)產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、漁產(chǎn)品，但由于土地屬于農(nóng)村集體所有，投資的保障不夠, 投資的需求無法實現(xiàn)，許多投資者甚至搶購法國、英國、澳大利亞、新西蘭、加拿大、美國等外國的農(nóng)場(農(nóng)莊)。

(四)“農(nóng)地出讓”的新土改

我國城鎮(zhèn)通過借鑒英聯(lián)邦的土地管理經(jīng)驗，實行“城鎮(zhèn)國有土地有償有限期出讓”，促進了房地產(chǎn)的發(fā)展，加快了城鎮(zhèn)建設，“城鎮(zhèn)土地出讓”使中國城鎮(zhèn)建設得像歐洲。建議借鑒我國“城鎮(zhèn)土地出讓”的成功經(jīng)驗，參考英國、法國、美國等國的農(nóng)場(農(nóng)莊)經(jīng)濟，有序推行“農(nóng)地出讓”的新土改，征收農(nóng)村土地成為國家所有,再出讓給投資者，投資者將擁有與城鎮(zhèn)房地產(chǎn)一樣的產(chǎn)權(quán)，可以轉(zhuǎn)讓(包括繼承)、出租、抵押，從而保障了投資，調(diào)動了對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投資的積極性,發(fā)展民營農(nóng)場(農(nóng)莊)經(jīng)濟，預計經(jīng)過20年的有序建設，中國的農(nóng)村必將建設得像歐洲那樣富饒美麗。

(五)“農(nóng)地出讓”的范圍

“農(nóng)地出讓”是“農(nóng)村土地出讓”“農(nóng)村用地出讓”的簡稱，包括“農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地出讓”、“農(nóng)村建設用地出讓”?！稗r(nóng)地出讓”是“農(nóng)地有償出讓”，是“農(nóng)地有償有限期出讓”、“農(nóng)地出讓”是“農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地有償出讓”、“農(nóng)村建設用地有償出讓”，是“農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地有償有限期出讓”.“農(nóng)村建設用地有償有限期出讓”。“農(nóng)地出讓”是農(nóng)村土地制度的新改革，是建立和發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的新抓手，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村現(xiàn)代化的新舉措?！稗r(nóng)地出讓”應該先將農(nóng)村集體所有的農(nóng)業(yè)用地和建設用地征收為國家所有，然后有序進行“農(nóng)地出讓”。

(六)“農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地出讓”

“農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地出讓”的新土改，是指在符合規(guī)劃和土地用途管制的前提下，政府征收集體農(nóng)業(yè)用地，把農(nóng)業(yè)用地從集體所有變?yōu)閲宜?然后通過招標、拍賣、掛牌出讓給企業(yè)或個人,優(yōu)先出讓給當?shù)氐霓r(nóng)民或企業(yè),土地歸國家所有，農(nóng)業(yè)用地出讓期限50年,企業(yè)或個人有50年的使用權(quán),但農(nóng)業(yè)用地只能仍然作為農(nóng)業(yè)用途，發(fā)展民營農(nóng)場(農(nóng)莊)，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟。“農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地出讓”是“農(nóng)地出讓”的主體，是“農(nóng)地出讓”的關(guān)鍵，是“農(nóng)地出讓”的根本。

(七)“農(nóng)村建設用地出讓”

“農(nóng)村建設用地出讓”的新土改是指在符合規(guī)劃和土地用途管制的前提下，政府征收集體建設用地,把集體建設用地從集體所有變?yōu)閲宜?然后通過招標、拍賣、掛牌出讓給企業(yè)或個人,優(yōu)先出讓給當?shù)氐霓r(nóng)民或企業(yè),土地歸國家所有，建設用地出讓期限50年,企業(yè)或個人有50年的使用權(quán)。農(nóng)村建設用地出讓期限、用途等也可與城鎮(zhèn)國有建設用地相同?！稗r(nóng)村建設用地出讓”是“農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地出讓”的補充，有利于出讓農(nóng)業(yè)用地進行配套建設，促進民營農(nóng)場(農(nóng)莊)的發(fā)展。

三、“農(nóng)地出讓”的創(chuàng)新突破

我國農(nóng)村集體土地在實行家庭承包經(jīng)營后,一直沒有突破, 農(nóng)地無法轉(zhuǎn)讓、抵押,無法資本化。“農(nóng)地出讓”的新土改不同于當前的土地流轉(zhuǎn),也不同于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市由于土地的集體所有存在法理上的缺陷,“農(nóng)地出讓”的創(chuàng)新之處主要如下。

(一)農(nóng)村用地從集體所有征為國家所有的“統(tǒng)一征收”突破

現(xiàn)在,征收農(nóng)業(yè)用地從集體所有變更為國家所有,然后改變農(nóng)業(yè)用途,成為城鎮(zhèn)建設用地?；蛘魇辙r(nóng)村建設用地從集體所有變更為國家所有,成為城鎮(zhèn)建設用地。城鎮(zhèn)建設用地通過出讓或劃撥,由城鎮(zhèn)的行政機關(guān)、企事業(yè)單位、個人使用?！稗r(nóng)地出讓”是為了加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,征收農(nóng)村用地從集體所有變更為國家所有,是農(nóng)村用地所有制的大突破,是從集體所有這個土地“小公有制”變更為國家所有這個土地“大公有制”,加強了土地公有制,增大了國家的財富,提高了國家的實力?！稗r(nóng)地出讓”為集體所有的農(nóng)村用地開辟了一個新的出口,完善了集體所有制,是集體所有制的補充。“農(nóng)地出讓”的征收突破了現(xiàn)在農(nóng)村土地征收的范圍，為了農(nóng)村土地征收的公平、公開、公正，農(nóng)村土地征收必須實行征收價格一致的“全面統(tǒng)一征收”。

(二)農(nóng)村用地招標、拍賣、掛牌出讓的突破

農(nóng)業(yè)用地現(xiàn)在主要靠農(nóng)戶自己耕種;其次就是通過農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn),由種植大戶和合作社進行耕種;再就是通過托管、代種等形式耕種,地還是農(nóng)民自己的, 合作社收取服務費,進行統(tǒng)一播種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收割。“農(nóng)地出讓”是征收農(nóng)村用地從集體所有變更為國家所有, 通過招標、拍賣、掛牌出讓給單位、個人,要求單位、個人繼續(xù)在農(nóng)村進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展, “農(nóng)地出讓”進行招標、拍賣、掛牌是農(nóng)村土地制度的大突破。

(三)農(nóng)村用地出讓后轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的突破

農(nóng)業(yè)用地的經(jīng)營權(quán)現(xiàn)在可以流轉(zhuǎn)、出租,但無法像城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)一樣進行高效的轉(zhuǎn)讓(繼承)、出租、抵押。通過“農(nóng)地出讓”的招標、拍賣、掛牌出讓獲得農(nóng)村用地的單位、個人,將可以建設民營農(nóng)場(農(nóng)莊), 民營農(nóng)場(農(nóng)莊)將可以像城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)一樣進行高效的轉(zhuǎn)讓(繼承)、出租、抵押,實現(xiàn)農(nóng)村土地的交換價值,實現(xiàn)農(nóng)村土地的資本化, 實現(xiàn)農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地的一體化?！稗r(nóng)地出讓”的農(nóng)村用地像城鎮(zhèn)的房地產(chǎn)一樣進行高效的轉(zhuǎn)讓(繼承)、出租、抵押,是農(nóng)村土地制度的大突破。

(四)農(nóng)村用地受讓企業(yè)和個人建設民營農(nóng)場的突破

現(xiàn)在企業(yè)或個人只能通過農(nóng)業(yè)用地的流轉(zhuǎn),建設農(nóng)業(yè)合作社,但由于農(nóng)業(yè)用地屬于集體所有,屬于所有者村委會,變化和風險很大,投資的保障不夠?！稗r(nóng)地出讓”通過征收從集體所有變更為國家所有, 單位、個人通過招標、拍賣、掛牌受讓農(nóng)村用地,建設民營農(nóng)場(農(nóng)莊), 實現(xiàn)了資本化, 實現(xiàn)了農(nóng)地交換價值。民營農(nóng)場(農(nóng)莊)及農(nóng)業(yè)用地受到國家像對城鎮(zhèn)房地產(chǎn)一樣的保護,將真正開啟中國現(xiàn)代化的民營農(nóng)場(農(nóng)莊)的建設,使民營農(nóng)場(農(nóng)莊)的所有者獲得了基本與美國、法國、英國、澳大利亞等一樣的農(nóng)業(yè)用地的使用權(quán),國內(nèi)的投資者沒有必要再去外國購買農(nóng)場(農(nóng)莊),可以在國內(nèi)建設現(xiàn)代化的農(nóng)場(農(nóng)莊)。

四、“農(nóng)地出讓”的巨大意義

在中國農(nóng)村，土地屬于集體所有，實行家庭承包經(jīng)營制度,初步解決了集體所有土地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán),但農(nóng)地無法轉(zhuǎn)讓、抵押,無法實現(xiàn)資本化, 無法實現(xiàn)農(nóng)地交換價值。農(nóng)地資本化是農(nóng)村土地(包括宅基地)制度改革的最終指向，因為任何物品的資本化都是以發(fā)揮其最大效用為目的，也是實現(xiàn)物品價值最為高效最為快捷的途徑。實行“農(nóng)地出讓”既維護了土地公有制，又可以進行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押,實現(xiàn)農(nóng)地資本化, 實現(xiàn)農(nóng)地交換價值,有利于現(xiàn)代化的民營農(nóng)場(農(nóng)莊)的建設。“農(nóng)地出讓”新土改的巨大意義主要如下:

(一)“農(nóng)地出讓”能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)地資本化

通過招標、拍賣、掛牌將農(nóng)地出讓給企業(yè)或個人,實現(xiàn)了農(nóng)地的轉(zhuǎn)讓(包括繼承)、出租、抵押, 實現(xiàn)了農(nóng)地的資本化, 增加了資本總量。農(nóng)地資本化的最大作用在于使農(nóng)地的隱性價值顯形化，如果按照平均每畝耕地5萬元，2015年底全國耕地面積是20.25億畝,全國耕地資產(chǎn)的價值就是101.25萬億元。在8億農(nóng)民被100萬億土地資本“武裝起來”之后，全方位地參與到國民經(jīng)濟活動的方方面面，將徹底改變中國經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)、儲蓄結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu),從而使中國經(jīng)濟的增長更加穩(wěn)定。

(二)“農(nóng)地出讓”能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)地交換價值

農(nóng)民手中的土地具有交換價值，估計70%以上的農(nóng)民將可以通過經(jīng)營土地和征收土地而擺脫經(jīng)濟和金融的雙重困境，通過征收補償可以增加農(nóng)民的財富和資產(chǎn),使農(nóng)村經(jīng)濟活躍起來, 使農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展起來。進入城市和小城鎮(zhèn)的農(nóng)民，可以攜帶最低限度的資本,他們的投資活動、消費能力對于促進經(jīng)濟發(fā)展，增強消費能力，促進全社會可持續(xù)發(fā)展都具有積極作用。

(三)“農(nóng)地出讓”是穩(wěn)經(jīng)濟最有效的好措施

通過“農(nóng)地出讓”的新土改，發(fā)展民營農(nóng)場(農(nóng)莊)經(jīng)濟，開辟了民營農(nóng)場(農(nóng)莊)這個投資新領(lǐng)域,將極大地調(diào)動城鄉(xiāng)企業(yè)或個人的投資積極性，將會出現(xiàn)一個農(nóng)場(農(nóng)莊)投資的高潮，將推動經(jīng)濟增長，這是當前穩(wěn)定經(jīng)濟最有效最簡單的好措施，這是事半功倍的好措施，據(jù)估算，每年可以帶動經(jīng)濟增長1個百分點。

(四)“農(nóng)地出讓”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

習近平總書記在最近召開的經(jīng)濟形勢專家座談會上強調(diào)，堅定信心，增強定力，堅定不移推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。“農(nóng)地出讓”在城鎮(zhèn)國有土地出讓供給的基礎上，增加了農(nóng)村土地(原集體農(nóng)業(yè)用地和集體建設用地)的出讓供給，是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革?！稗r(nóng)地出讓”在城鎮(zhèn)民間投資——民營工廠、商場等基礎上，拓展了農(nóng)村民間投資——民營農(nóng)場(農(nóng)莊)，是投資領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

(五)“農(nóng)地出讓”有利于推動民間投資增速回升

從2015年四季度以來，民間投資增速出現(xiàn)了明顯回落現(xiàn)象。李克強總理在各省(區(qū)、市)政府負責人促進社會投資健康發(fā)展工作會議上強調(diào)，依靠改革創(chuàng)新破障礙、優(yōu)環(huán)境、拓空間，更大激活社會有效投資，更好促進發(fā)展升級。“農(nóng)地出讓”的新土改將促進民間投資建設民營農(nóng)場(農(nóng)莊)，為民間投資開拓了新的投資領(lǐng)域，必將推動民間投資增速的明顯回升。

(六)“農(nóng)地出讓”有利于保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投資

把集體農(nóng)業(yè)用地和集體建設用地轉(zhuǎn)為國有,通過招標、拍賣、掛牌出讓給投資者, 投資者可以對土地及農(nóng)場(農(nóng)莊)進行轉(zhuǎn)讓(繼承)、出租、抵押,可以充分保障投資者的利益,消除農(nóng)村集體組織負責人變化帶來的投資風險,將激發(fā)民營農(nóng)場(農(nóng)莊)投資和建設的積極性，必將建成眾多的現(xiàn)代化的民營農(nóng)場(農(nóng)莊)，中國的農(nóng)村也許會建設得像歐洲一樣漂亮。

(七)“農(nóng)地出讓”有利于加快民營農(nóng)場建設

我國借鑒英聯(lián)邦的土地管理經(jīng)驗，實行了“城鎮(zhèn)土地出讓”，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)土地的資本化和價值交換，投資者可以買地(受讓土地)建設工廠、商場、住宅等，那么投資者應該也可以買地建設農(nóng)場(農(nóng)莊)。我國在農(nóng)村沒有實行“農(nóng)地出讓”，則無法實現(xiàn)農(nóng)地資本化和價值交換?！稗r(nóng)地出讓”可以使投資者買地(受讓土地)建設農(nóng)場(農(nóng)莊)，實現(xiàn)出讓的城鄉(xiāng)一致，加快民營農(nóng)場(農(nóng)莊)建設。

(八)“農(nóng)地出讓”有利于加快城鄉(xiāng)一體化

“農(nóng)地出讓”在“以城補鄉(xiāng)、以工補農(nóng)、以服補農(nóng)”的基礎上，在“財政補貼農(nóng)業(yè)和農(nóng)村”的基礎上，通過城鎮(zhèn)企業(yè)和個人投資建設民營農(nóng)場(農(nóng)莊)，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。農(nóng)民轉(zhuǎn)型的農(nóng)場(農(nóng)莊)所有者和產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)工人進城，將加快城鎮(zhèn)化的進程,特別是加快縣域中心的城鎮(zhèn)化進程，這樣就可以真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)互動、城鄉(xiāng)融合，真正加快城鄉(xiāng)一體化。

(九)“農(nóng)地出讓”有利于解決“三農(nóng)”問題

實行“農(nóng)地出讓”，通過城鎮(zhèn)企業(yè)和個人投資農(nóng)業(yè),投資農(nóng)村的民營農(nóng)場(農(nóng)莊),發(fā)展綠色農(nóng)業(yè),發(fā)展有機農(nóng)業(yè),發(fā)展環(huán)保農(nóng)業(yè),有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展，有利于農(nóng)村發(fā)展，有利于農(nóng)民就業(yè)，必將為新農(nóng)村建設注入活力，必將加快新農(nóng)村建設,有利于解決“三農(nóng)”問題。

(十)“農(nóng)地出讓”將促進農(nóng)業(yè)品牌企業(yè)的發(fā)展

“城鎮(zhèn)國有土地出讓”推動投資者在城鎮(zhèn)投資建設民營工廠、民營商場等,形成了許多有很大影響的品牌企業(yè),形成了許多有很大影響的品牌產(chǎn)品?！稗r(nóng)地出讓”將推動投資者在農(nóng)村投資建設民營農(nóng)場(農(nóng)莊)，將加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的現(xiàn)代化，將形成許多品牌農(nóng)業(yè)企業(yè)，將形成許多品牌農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，將提高中國農(nóng)業(yè)企業(yè)的競爭力。

(十一)“農(nóng)地出讓”將促進農(nóng)民轉(zhuǎn)型為農(nóng)業(yè)工人

由于農(nóng)地的價格遠遠低于城鎮(zhèn)土地，“農(nóng)地出讓”不會造成貧富分化。通過“農(nóng)地出讓”使一些農(nóng)民成為農(nóng)場(農(nóng)莊)所有者，一些失地農(nóng)民轉(zhuǎn)型成為農(nóng)業(yè)工人，一些失地農(nóng)民轉(zhuǎn)型成為產(chǎn)業(yè)工人，失地農(nóng)民轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)工人、農(nóng)業(yè)工人都將獲得城鎮(zhèn)戶口，享受城鎮(zhèn)的養(yǎng)老金等社會保障，通過城鎮(zhèn)社會保障為失地農(nóng)民“托底”。

(十二)“農(nóng)地出讓”可以去產(chǎn)能化庫存穩(wěn)房價

實行“農(nóng)地出讓”，發(fā)展民營農(nóng)場(農(nóng)莊),將加快民營農(nóng)場(農(nóng)莊)的投資和建設,可以緩解鋼鐵和水泥等行業(yè)供過于求的矛盾。實行“農(nóng)地出讓”，許多被征地農(nóng)民將用征收土地補償款,購買城市特別是縣域中心的商品房,可以化解房地產(chǎn)庫存，穩(wěn)定縣域中心的房價，推動經(jīng)濟健康發(fā)展。

(十三)“農(nóng)地出讓”可以抑制特大城市房價

實行“農(nóng)地出讓”將促進城鎮(zhèn)企業(yè)和居民特別是特大城市的企業(yè)和居民投資購買農(nóng)地(受讓農(nóng)業(yè)土地)，在農(nóng)村建設民營農(nóng)場(農(nóng)莊)，將相對減少在特大城市的置業(yè)購房，從而抑制特大城市的房價。一些企業(yè)和居民甚至在春天、夏天、秋天離開特大城市，在農(nóng)村的農(nóng)場(農(nóng)莊)享受田園生活，將疏解特大城市的人口。

(十四)“農(nóng)地出讓”有利于解決食品安全

實行“農(nóng)地出讓”，可以吸引城鎮(zhèn)企業(yè)和個人投資建設民營農(nóng)場(農(nóng)莊),城鎮(zhèn)許多家庭可以成為農(nóng)場(農(nóng)莊)的會員,農(nóng)場(農(nóng)莊)的農(nóng)產(chǎn)品可以直供投資者——城鎮(zhèn)企業(yè)和個人的家庭,實現(xiàn)農(nóng)場(農(nóng)莊)農(nóng)產(chǎn)品的直接消費或銷售,可以降低農(nóng)產(chǎn)品的安全風險,有利于解決食品安全。

(十五)“農(nóng)地出讓”有利于遏制土地腐敗

農(nóng)村土地腐敗的根本原因在于集體產(chǎn)權(quán)難以落實，出現(xiàn)“產(chǎn)權(quán)虛置”，由于“產(chǎn)權(quán)虛置”，就涉及到“代理人”村委會領(lǐng)導的問題，有的村委會領(lǐng)導奉公守法，但也有一些村委會領(lǐng)導搞權(quán)錢交易，利用手中的權(quán)力謀取私利。如果實行“農(nóng)地出讓”，土地成為國家所有,落實了每塊土地的真正使用者，就會大大壓縮腐敗的尋租空間。

五、“農(nóng)地出讓”的相關(guān)問題

“農(nóng)地出讓”的新土改是農(nóng)村土地制度的重大改革,涉及的方面眾多, 涉及的問題重大,不能把耕地改少了, 不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了, 不能把農(nóng)民利益損害了, “農(nóng)地出讓”新土改涉及的相關(guān)問題主要如下:

(一)“農(nóng)地出讓”的用途管制

土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度較為完善的國家和地區(qū)廣泛采用的土地管理制度,通過土地利用總體規(guī)劃等國家強制力，規(guī)定土地用途，明確土地使用條件，土地使用者必須嚴格按照規(guī)劃所確定的土地用途和條件使用土地的制度。政府要切實加強土地用途管制,不允許企業(yè)或個人私自改變農(nóng)業(yè)用地的性質(zhì),不允許農(nóng)業(yè)用地隨意撂荒,從而防止農(nóng)業(yè)用地面積的減少,從而防止耕地面積的減少,從而防止糧食生產(chǎn)能力的減弱。

(二)“農(nóng)地出讓”的農(nóng)民權(quán)益

政府在“農(nóng)地出讓”中, 要加強廉政建設，要防止損農(nóng)害農(nóng)事件的發(fā)生，要把好事辦好，不能損害農(nóng)民利益,要充分保障農(nóng)民的權(quán)益，給予被征地農(nóng)民合理足額補償, 給予被征地農(nóng)民縣城或本縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)居民戶口, 給予被征地農(nóng)民各種社會保障(特別是養(yǎng)老金), 被征地農(nóng)民在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)購買首套商品房給予稅費優(yōu)惠,同時保留農(nóng)民在農(nóng)村的宅基地和住房，這樣被征地農(nóng)民可以冬天農(nóng)閑在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的樓房居住，有利于提高生活質(zhì)量，夏天、秋天、春天可以在民營農(nóng)場(農(nóng)莊)工作，轉(zhuǎn)型為農(nóng)業(yè)工人。

(三)“農(nóng)地出讓”的土地征收

我國實行土地公有制，一種是土地國家所有，是土地的“大公有制”；一種是土地的集體所有，是土地的“小公有制”，土地的集體所有實質(zhì)有成千上萬個農(nóng)村集體組織村委會，每個村委會都是土地所有者。需要明確指出的是，我國土地的集體所有，是一種有限所有權(quán)。國家應該對所有的農(nóng)村集體土地不分用途進行征收即“全面統(tǒng)一征收”。區(qū)別用途進行征收必將帶來價格的高低不同，必將帶來集體土地征收的混亂和無序，不利于穩(wěn)定農(nóng)村的社會秩序。

(四)“農(nóng)地出讓”的征收價格

在“農(nóng)地出讓”新土改的調(diào)查中，農(nóng)民最關(guān)心的是“農(nóng)地出讓”的征收價格。建議基層政府與農(nóng)民協(xié)商，縣級政府對農(nóng)地征收實行價格管制制度和價格公示制度，要依據(jù)現(xiàn)在的國家建設的征收標準,結(jié)合物價上漲的幅度,每年適時調(diào)整確定農(nóng)地征收價格并進行公示，所有農(nóng)地征收(鐵路、公路、水利等項目，商業(yè)、住宅、工業(yè)等項目,“農(nóng)地出讓”項目)都按公示價格征收，實現(xiàn)農(nóng)地征收的公開、公平、公正。

(五)“農(nóng)地出讓”的出讓價格

“農(nóng)地出讓”實行價格管制制度和價格公示制度，以農(nóng)地征收價格為標準，以招標出讓的方式為主，實行“統(tǒng)一出讓”，防止農(nóng)業(yè)用地價格暴漲。在“農(nóng)地出讓”中，要堅持“取之于農(nóng)，用之于農(nóng)”，“農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地出讓”中政府收取的農(nóng)地出讓金要全部用于補償農(nóng)地承包者，農(nóng)業(yè)用地征收價格與農(nóng)業(yè)用地出讓價格(出讓金)一致，防止農(nóng)民的權(quán)益受損，防止農(nóng)業(yè)用地價格高漲。

(六)“農(nóng)地出讓”的回收問題

在“農(nóng)地出讓”中，要明確規(guī)定縣級政府對出讓農(nóng)業(yè)用地的征收實行價格管制制度和價格公示制度，要明確規(guī)定國家建設征收“農(nóng)地出讓”的土地，必須同意征收，并按當時當?shù)毓嫉霓r(nóng)業(yè)用地征收價格進行征收，實行國有出讓農(nóng)業(yè)用地與集體所有農(nóng)業(yè)用地征收價格的一致，實行“全面統(tǒng)一征收”，防止國家建設征收價格高漲。征收土地上政府批準修建的建筑物、構(gòu)筑物給予合理補償，政府沒有批準的，一律不予補償，防止國家征收時搶建。

(七)“農(nóng)地出讓”的用途利益

國家征收集體建設用地和集體農(nóng)業(yè)用地，出讓或劃撥的用途不同，出讓或劃撥的價格相差懸殊。劃撥的鐵路、公路、水利等項目建設用地只能以征收價格劃撥，出讓的農(nóng)業(yè)用地也只能以征收價格出讓，都沒有差額的土地收益。出讓的商業(yè)、住宅、工業(yè)等項目用地常常高于征收價格，常常帶來巨額的土地收益。建議城市的商業(yè)、住宅、工業(yè)等項目建設用地出讓的純收益的適當比例如15%，應該返還土地的所有者村委會，用于村集體的公用設施和公益事業(yè)。土地增值主要是國家和城市投資造成的，但所有者村委會應該得到適當?shù)姆颠€和受益。

(八)“農(nóng)地出讓”的有序推進

在“城鎮(zhèn)土地出讓”中,首先在廣東省深圳市進行了“城鎮(zhèn)國有土地出讓”的試點,取得了巨大的成功,才逐漸在全國推廣“城鎮(zhèn)土地出讓”制度?！稗r(nóng)地出讓”應該先在一些個別縣進行試點,積累經(jīng)驗,發(fā)現(xiàn)問題, 取得成功后,在全國有序推進“農(nóng)地出讓”,有序推進民營農(nóng)場(農(nóng)莊)發(fā)展，一定要防止和急于求成一哄而上。

(九)“農(nóng)地出讓”的同意原則

不論是進行“農(nóng)地出讓”的試點,還是將來大規(guī)模推行“農(nóng)地出讓”,都必須堅持農(nóng)民同意的原則,充分發(fā)揮農(nóng)民的主體地位, 充分發(fā)揮農(nóng)民的主導作用,政府要以引導為主,要做好對農(nóng)民的說服工作?！稗r(nóng)地出讓”的農(nóng)地征收工作不能像城鎮(zhèn)拆遷，出現(xiàn)強迫農(nóng)地征收的事情，一旦出現(xiàn)一定要按照損農(nóng)害農(nóng)事件，依法依規(guī)依紀嚴肅處理相關(guān)人員。

(十)“農(nóng)地出讓”的因地制宜

我國面積廣大，人口眾多，全國各地農(nóng)村情況千差萬別，因緯度、日照、積溫、農(nóng)業(yè)機械化程度、農(nóng)耕農(nóng)藝措施及技術(shù)水平不同，各地農(nóng)業(yè)情況同樣千差萬別，各地農(nóng)業(yè)情況和農(nóng)村情況的千差萬別，又決定了農(nóng)民情況的千差萬別，“三農(nóng)”情況的千差萬別要求在“農(nóng)地出讓”中，我們一定要實事求是，結(jié)合實際，因地制宜。

(十一)“農(nóng)地出讓”的補充形式

農(nóng)地國有在我國現(xiàn)在普遍存在,主要是國有林地,還有國有草場,再就是國有漁場特別是國有海洋漁場, 國有耕地相對集體所有的耕地要少得多, 國有耕地主要是國營農(nóng)場使用,主要是農(nóng)墾部門使用?！稗r(nóng)地出讓”要先行試點,要循序漸進。因此,“農(nóng)地出讓”的農(nóng)地國有是集體所有的新探討,是集體所有的新補充,是完善集體所有的新探索。

(十二)“農(nóng)地出讓”的投資保障

“農(nóng)地出讓”也可以探討集體“農(nóng)地出讓”，但集體“農(nóng)地出讓”投資者將受政府和土地所有者村委會的雙重管理，村委會由于選舉換屆等原因，村委會主要負責人和負責人經(jīng)常發(fā)生變化，一些村委會負責人甚至進行土地的尋租腐敗。由于出讓農(nóng)地屬于村委會所有，投資的保障不夠，影響對民營農(nóng)場(農(nóng)莊)投資的積極性，無法吸引大量的城鎮(zhèn)投資。國有“農(nóng)地出讓”投資者只接受政府管理，政府同時代表了土地所有者。

(十三)“農(nóng)地出讓”的再次出讓

國有“農(nóng)地出讓”50年到期后，須與政府有關(guān)部門重新簽訂出讓合同，繳納農(nóng)地出讓金；集體“農(nóng)地出讓”50年到期后，須與集體土地所有者村集體重新簽訂出讓合同，繳納農(nóng)地出讓金。需要明確指出的是，“農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地出讓”首次出讓的土地出讓金包括了土地的征收成本，為了支持農(nóng)業(yè)，防止農(nóng)業(yè)用地價格上漲，純土地出讓金實質(zhì)為零；而“農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地出讓”再次出讓的土地出讓金不再包括土地的征收成本。因此，再次出讓的土地出讓金應該為當時當?shù)赝恋卣魇粘杀镜倪m當比例5%左右。

(十四)“農(nóng)地出讓”的農(nóng)墾試點

全國農(nóng)墾占國土面積37.1萬平方公里(合5.57億畝)，其中國有耕地9316萬畝、國有草地2.3億畝、國有林地5955萬畝。2015年12月，中共中央、國務院發(fā)布的《關(guān)于進一步推進農(nóng)墾改革發(fā)展的意見》明確要求，將推進農(nóng)墾土地資源資產(chǎn)化和資本化。國有農(nóng)場的農(nóng)地本來就是國家所有，建議先在一些國有農(nóng)場進行“農(nóng)地出讓”的農(nóng)墾試點。

(十五)“農(nóng)地出讓”的試點成本

先在一些個別縣進行“農(nóng)地出讓”的試點,沒有什么大的風險,也沒有什么大的嚴重后果,即使“農(nóng)地出讓”的試點失敗,也就是極少數(shù)的集體所有的農(nóng)業(yè)用地變?yōu)閲宜械霓r(nóng)業(yè)用地,出現(xiàn)了極少數(shù)的國家所有農(nóng)業(yè)用地的民營農(nóng)場(農(nóng)莊),也是國營農(nóng)場的補充, 也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)新的組織形式。

六、研究結(jié)論

中國農(nóng)村要改變以小農(nóng)為主的經(jīng)濟, 要建設眾多的現(xiàn)代化的農(nóng)場(農(nóng)莊) ,要讓村莊一步步脫離“鬼村”,要把農(nóng)村建設得越來越像歐洲,必須借鑒我國“城鎮(zhèn)土地出讓”的成功經(jīng)驗，參考英國、法國、美國等國的農(nóng)場(農(nóng)莊)經(jīng)濟，有序推行“農(nóng)地出讓”的新土改，實現(xiàn)農(nóng)村用地從集體所有征為國家所有的“全面統(tǒng)一征收”突破，實現(xiàn)農(nóng)村用地招標、拍賣、掛牌出讓的突破，實現(xiàn)農(nóng)村用地出讓后轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的突破,實現(xiàn)農(nóng)村用地受讓企業(yè)和個人建設民營農(nóng)場(農(nóng)莊)的突破,實現(xiàn)農(nóng)地交換價值,實現(xiàn)農(nóng)地資本化,加快民營農(nóng)場(農(nóng)莊)的發(fā)展，經(jīng)過二十年的有序建設，中國的農(nóng)村必將建設得像歐洲。

[1]張玉芳,劉華男.《2015中國三產(chǎn)化/服務化排行報告》出爐 服務化撐起經(jīng)濟半邊天[N]. 中國甘肅網(wǎng)，2016-1-21.

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[責任編輯：支建強]

2016-05-08

本文系國家軟科學研究計劃項目“農(nóng)產(chǎn)品價格波動對策研究”(2012GXS4D102)的階段性研究成果。

賀有利(1965-)，甘肅景泰人，甘肅農(nóng)業(yè)大學教授、博士，中國服務業(yè)科技創(chuàng)新人物，中國三產(chǎn)化和服務化著名學者，主要從事中國三產(chǎn)化經(jīng)濟研究。

F321.1

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1003-4307(2016)05-0138-06