趙思斯

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津　300350)

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服務(wù)型政府視角下地方政府績效評(píng)估研究

趙思斯

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津300350)

摘要：轉(zhuǎn)變政府職能建設(shè)服務(wù)型政府是我國政府改革的重要目標(biāo)，政府績效評(píng)估作為政府管理的有效工具對(duì)服務(wù)型政府的建設(shè)起推動(dòng)作用，建設(shè)服務(wù)型政府的理論為政府績效評(píng)估提供了制度創(chuàng)新和價(jià)值理念。目前,地方政府難以全面、科學(xué)、客觀地進(jìn)行績效評(píng)估，不利于地方政府績效改進(jìn)及行政能力的提高。因此，應(yīng)以服務(wù)型政府的價(jià)值理念為指導(dǎo)，改進(jìn)地方政府績效評(píng)估體系，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；地方政府；績效評(píng)估

現(xiàn)階段我國的公共產(chǎn)品和服務(wù)被政府部門壟斷，無形中提高了行政成本，造成了浪費(fèi)。政府績效評(píng)估，提高政府的行政效能，規(guī)范政府的行政行為，是一項(xiàng)重要的制度和有效方法。 十八屆三中全會(huì)提出了要“完善發(fā)展成果考核經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和行政體制深化,政府績效評(píng)估這一政府管理評(píng)價(jià)體系”, 十八大報(bào)告中提出建立讓人民滿意的服務(wù)型政府?！叭嗣駶M意”，為現(xiàn)代化的績效評(píng)估指明了方向。在服務(wù)型政府的核心價(jià)值理念下，根據(jù)地方政府的不同情況，不斷完善政府績效評(píng)估的實(shí)踐，為推動(dòng)我國服務(wù)型政府建設(shè)起到強(qiáng)大推動(dòng)作用，讓我國政府改革更進(jìn)一步，為實(shí)現(xiàn)“中國夢”提供強(qiáng)大的根基。服務(wù)型政府績效評(píng)估，以新公共管理理論、新公共服務(wù)理論、治理理論等服務(wù)型政府的基礎(chǔ)理論為指導(dǎo)，利用政府績效評(píng)估的工具理性和服務(wù)型政府理念指導(dǎo)下的價(jià)值內(nèi)涵進(jìn)行不斷磨合的過程，服務(wù)型政府、政府績效和政府績效評(píng)估這三個(gè)概念的關(guān)鍵來理解，首先，政府績效評(píng)估由政府績效產(chǎn)生，同時(shí)政府績效評(píng)估又推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，而服務(wù)型政府提供制度創(chuàng)新和理念價(jià)值改善了政府績效評(píng)估。即服務(wù)型政府與政府績效評(píng)估的價(jià)值內(nèi)涵是一致的。其核心是要深刻把握服務(wù)型政府的內(nèi)涵和價(jià)值，提高政府績效評(píng)估水平。 將政府績效評(píng)估置于服務(wù)型政府的視角下進(jìn)行研究，以便發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段政府績效評(píng)估中的問題，根據(jù)問題及時(shí)制定出相應(yīng)的對(duì)策，從而推動(dòng)政府績效評(píng)估體系的建設(shè)，提高政府績效評(píng)估的質(zhì)量。因此，用服務(wù)型政府的理念指導(dǎo)，從服務(wù)型政府的內(nèi)涵出發(fā)考察政府績效評(píng)估中存在的問題，在服務(wù)型政府的基礎(chǔ)理論的指導(dǎo)下，通過研究建設(shè)服務(wù)型政府的相關(guān)措施尋求政府績效評(píng)估的對(duì)策。

一、服務(wù)型政府視角下地方政府績效評(píng)估現(xiàn)實(shí)困境

(一)地方政府職能轉(zhuǎn)變存在問題

我國地方政府1994年開始進(jìn)行行政機(jī)構(gòu)改革，其中轉(zhuǎn)變政府職能是一項(xiàng)重要的目標(biāo)。政府職能分為兩部分，一部分屬于功能性，如政治經(jīng)濟(jì)方面。另一部分屬于職責(zé)性。功能性職能是政府自帶的職能，必須履行，轉(zhuǎn)變職能指轉(zhuǎn)變政府職責(zé)性職能。對(duì)于地方政府來說，職能轉(zhuǎn)變更加注重社會(huì)職能，向社會(huì)提供公共產(chǎn)品服務(wù)。在政府職能轉(zhuǎn)變過程中，由于缺乏相關(guān)的法律制度規(guī)定，導(dǎo)致地方政府職責(zé)不清，因此地方政府績效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)置存在很嚴(yán)重的問題。多數(shù)地方政府都以GDP目標(biāo)為主，缺乏社會(huì)及公共服務(wù)方面的指標(biāo)，政府職能轉(zhuǎn)變?cè)诘胤娇冃гu(píng)估指標(biāo)體系中沒有體現(xiàn)。地方政府官員缺乏建設(shè)服務(wù)型政府的價(jià)值理念，只為上，不為民。地方政府官員自由裁量權(quán)較大，行政管理過程中關(guān)系復(fù)雜，不按程序辦事，造成績效評(píng)估缺乏合理性。

(二)地方政府績效評(píng)估缺乏制度化法律化保障

績效評(píng)估是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，包含指標(biāo)體系設(shè)定、信息反饋、結(jié)果的運(yùn)用等。我國地方政府績效評(píng)估屬于自發(fā)狀態(tài)，沒有出臺(tái)相關(guān)的法律政策，沒有建立規(guī)范化制度化的績效評(píng)估體系，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，評(píng)估結(jié)果不穩(wěn)定。績效評(píng)估中第三方參與，即民眾和媒體對(duì)績效評(píng)估的透明性需要加強(qiáng)。評(píng)估權(quán)在績效評(píng)估中發(fā)揮決定性作用,我國目前還沒有專門的政府績效評(píng)估法案,權(quán)力主體的來源、權(quán)力分配、權(quán)力行使沒有法律規(guī)定。評(píng)估權(quán)缺乏程序上的規(guī)范，不利于政府績效評(píng)估的開展。多數(shù)地方政府僅在政府內(nèi)部進(jìn)行績效評(píng)估，缺乏公開化、透明化，無法保障公民合法的知情權(quán)。建設(shè)為人民服務(wù)的服務(wù)型政府，用評(píng)估權(quán)的制度化保障評(píng)估主體多元化。

二、服務(wù)型視角下地方績效評(píng)估存在的問題及原因分析

(一)違背服務(wù)型政府的價(jià)值理念，公共服務(wù)職能缺位

有學(xué)者指出，我國政府效評(píng)估出現(xiàn)的價(jià)值沖突，主要在體現(xiàn)在以下三方面：第一，官本與人本；第二，管制與服務(wù)；第三，經(jīng)濟(jì)增長與公平分配。[1]對(duì)地方政府而言，政府和領(lǐng)導(dǎo)講話主導(dǎo)地方政府績效評(píng)估，忽視民眾在績效評(píng)估中的作用。行政文化滲透在政府績效評(píng)估的理念中，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的全能政府角色依然存在。地方政府以傳統(tǒng)的以“官本位”理念為主，用長官意志管理公眾，公眾的訴求難以表達(dá)，使得公眾權(quán)益無法得到更好的保障，公眾無法積極參與政府績效評(píng)估活動(dòng)，阻礙服務(wù)型政府的建設(shè)。行政生態(tài)理論強(qiáng)調(diào)，平衡政治、社會(huì)、文化這三個(gè)方面，才能充分利用系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)要素，發(fā)揮整個(gè)行政系統(tǒng)的巨大的作用。地方政府轉(zhuǎn)變行政方式，將行政理念指導(dǎo)下的行政方式與現(xiàn)階段我國建設(shè)服務(wù)型政府下經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)。 服務(wù)型政府重視為公民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)職能，多數(shù)地方政府績效指標(biāo)設(shè)置中公共產(chǎn)品和服務(wù)的比重小，一些地方政府沒有將公共產(chǎn)品與服務(wù)納入指標(biāo)體系。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府政績片面要求GDP，忽視環(huán)境問民生等問題。地方政府績效評(píng)估的文件中，對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)進(jìn)行了具體數(shù)字的描述，并且占大部分，公共產(chǎn)品與服務(wù)環(huán)境等指標(biāo)占總體指標(biāo)的比重不盡人意。有學(xué)者指出，地方政府績效中，往往數(shù)量化的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)多于社會(huì)發(fā)展指標(biāo)。[2]

(二)績效評(píng)估主體單一、缺乏獨(dú)立性

正如俞可平所說:“到目前為止,幾乎所有對(duì)政基礎(chǔ)。政府績效評(píng)價(jià)的價(jià)值功能沒真正有效發(fā)揮出來。 從地方政府績效評(píng)估實(shí)踐來看,我國目政府的評(píng)估都是上級(jí)評(píng)下級(jí)或組織、宣傳人事部門評(píng)價(jià)其他部門,說到底是政府自己的內(nèi)部評(píng)價(jià)?！盵3]一般從公民參與程度看出，公民無參與，象征參與，完全不參與。我國地方政府績效評(píng)估中，大部分公民參與屬于公民無參與，而少數(shù)參與地方政府績效評(píng)估的公民在第二個(gè)階段屬于象征性參與，然而參與過程在政府的主導(dǎo)下，并沒有提出自己的觀點(diǎn)。因此，地方政府績效評(píng)估始終停留在政府為主導(dǎo)的階段，不利于評(píng)估的全面性、客觀性、公正性。無法進(jìn)行正確的績效改進(jìn)，難以滿足民眾對(duì)政府的訴求，影響了民眾對(duì)政府的滿意度。流于形式，表面做文章，參與方式非常單一，人數(shù)少，群體局限，僅有部分與政府有關(guān)的民眾代表參與評(píng)估。更有甚者有些地方政府打著民眾參與的“幌子”，實(shí)際上只用簡單的會(huì)議，或者一些無效的反饋表來引入所謂“多元”的績效評(píng)估主體。即使一些地方政府提供不同渠道使公民參與，其參與過程中獲得信息的有限性，獲得方式的局限性都使其受政府的主導(dǎo)與影響，主體缺乏獨(dú)立性與判斷力。

(三)管制為主，績效評(píng)估動(dòng)力機(jī)制不完善

西方國家推動(dòng)政府績效評(píng)估的重要因素是公民對(duì)政府的不信任。我國政府屬于管制型政府，公民習(xí)慣了政府管理的模式，服從于政府的工作，對(duì)政府的工作很少產(chǎn)生質(zhì)疑。非政府組織的發(fā)展存在一定滯后性，缺少物質(zhì)資源、管理人才、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)費(fèi)、技術(shù)等。因此非政府組織對(duì)政府產(chǎn)生了很大的依賴感，受政府的控制，無法代表民眾表達(dá)自己的意見，難以在地方績效評(píng)估中發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用，嚴(yán)重影響績效評(píng)估結(jié)果的客觀性、公正性。

(四)缺乏法治，績效評(píng)估尚未形成體系，沒有法制保障

服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)政府工作的法制化，要求政府的管理方式從主觀以人治為主轉(zhuǎn)向以客觀公平的法治為主,實(shí)現(xiàn)運(yùn)行機(jī)制的法制化。地方政府缺少制度化的保障，暫行規(guī)定零散，沒有形成體系。績效評(píng)估制度不夠完善,評(píng)估指標(biāo)體系不健全。諾斯《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》指出，制度是為了決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約,它的主要作用是通過向人們提供一個(gè)日常生活的結(jié)構(gòu)來減少不穩(wěn)定性。我國政府績效評(píng)促從上級(jí)到下級(jí)都忽略制度法律因素的重要性。從績效評(píng)的指標(biāo)設(shè)置，績效評(píng)估到績效評(píng)估的監(jiān)督機(jī)制與信息公開機(jī)制這一系列績效評(píng)估過程不夠公開透明，并未形成一系列制度，隨意性較大，影響績效評(píng)估準(zhǔn)確性。我國政府績效評(píng)估缺少相關(guān)法律性規(guī)定，地方政府缺少與地方政府實(shí)際配套的法律規(guī)定，造成政府績效評(píng)估的盲目性 。

三、服務(wù)型政府視角下政府績效評(píng)估改進(jìn)

(一)用實(shí)際行動(dòng)來確立“服務(wù)至上”的行政理念

將政府的性質(zhì)重新定位，將“公民本位”理念貫穿到政府的績效評(píng)估的整個(gè)過程中，從績效評(píng)估指標(biāo)體系的設(shè)置，績效評(píng)估方法確立，績效評(píng)估民眾參與，評(píng)估結(jié)果反饋，向外界開放，構(gòu)建新型的政府與社會(huì)關(guān)系模式。我國地方政府績效評(píng)估起步時(shí)間不一，差距較大，起步早的地方政府績效評(píng)估程序方法很落后，起步較晚的地方政府績效評(píng)估程序雖有改進(jìn)，但民眾參與還是少數(shù)。這歸因于傳統(tǒng)落后的“官本位”思想，注重管制的行政理念。應(yīng)確立現(xiàn)代先進(jìn)的“民本位”思想，重視服務(wù)的行政理念。首先，服務(wù)至上、以人文本的理念滲透到相關(guān)規(guī)定中，專門列出公共產(chǎn)品與服務(wù)有關(guān)的方面，將公共服務(wù)的指標(biāo)體系進(jìn)行細(xì)化，明確列出公共服務(wù)的內(nèi)容，注重公共利益、公共服務(wù)職能、民眾滿意度等。其次，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、如微博、微信等及時(shí)公布有關(guān)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)方面的信息，鼓勵(lì)不同年齡段、不同職業(yè)、不同性別的民眾打分，提出意見建議，從小事與細(xì)節(jié)中為公眾著想，真正做到“服務(wù)至上”。最后，政府自身建設(shè)方面，切實(shí)轉(zhuǎn)政府職能，優(yōu)化公共服務(wù)，建立職能科學(xué)的服務(wù)型政府。

(二)正確把握政府績效評(píng)估價(jià)值取向的變化方向

服務(wù)型政府的視角下，地方政府要把握以下三個(gè)方面的價(jià)值取向：以人為本的價(jià)值取向，公共利益的價(jià)值取向，公平正義的價(jià)值取向。第一，指標(biāo)體系內(nèi)容設(shè)置方面進(jìn)行調(diào)整，核心指標(biāo)中要體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)，明確列出環(huán)境指標(biāo)、教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等不同方面的指標(biāo)，并且單列出公共產(chǎn)品與服務(wù)的指標(biāo)。第二，設(shè)置指標(biāo)體系征求群眾的意見。指標(biāo)體系設(shè)置前可以利用地方政府的官方微博、鼓勵(lì)媒體發(fā)揮信息傳播擴(kuò)散，征求民眾的意見，政府不斷改進(jìn)指標(biāo)體系，重視民眾重視的指標(biāo)。第三，不斷接受民眾意見及反饋信息。指標(biāo)體系設(shè)置初步設(shè)置后，可以再次征求民眾的意見，進(jìn)行指標(biāo)體系的改進(jìn)，在在近過程中不斷吸收民眾意見及建議。

(三)建立多元化的主體評(píng)估體系

首先，在效評(píng)估中政府要扮演合適的角色。第一，設(shè)置科學(xué)合理，體現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的評(píng)估指標(biāo)體系。第二，要加強(qiáng)政民互動(dòng)。建立健全政府績效評(píng)估的信息公開制度，利用新型的方式，不局限于政府網(wǎng)站上的政務(wù)公開，引進(jìn)多種平臺(tái)，如微博、微信及時(shí)將績效評(píng)估的指標(biāo)體系，評(píng)估結(jié)果及評(píng)估程序、評(píng)估方法等及時(shí)向公眾公開，便于公眾了解政府績效評(píng)估的動(dòng)態(tài)，及時(shí)聽取群眾的意見與心聲。其次，發(fā)揮公眾的績效評(píng)估的主體作用。新公共管理理論中提出，公民是政府的“顧客”，對(duì)政府績效評(píng)估有著重要的發(fā)言權(quán)，“顧客滿意”“顧客至上”是政府的目標(biāo)。改變地方政府召開大會(huì)填表，為公眾參與政府績效評(píng)估提供多種參與渠道，通過媒體發(fā)布政府績效評(píng)估的相關(guān)信息，不斷與公眾互動(dòng)來改進(jìn)政府績效評(píng)估，對(duì)提出可行意見與建議的群眾進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性。最后，重視專家學(xué)者、新聞媒體的作用。第一，加強(qiáng)與附近高校的學(xué)者聯(lián)系，針對(duì)績效評(píng)估現(xiàn)狀構(gòu)建政府績效評(píng)估體系。第二，利用大眾傳媒，報(bào)道公民對(duì)政府績效評(píng)估意見建議，通過新聞媒體的參與向公眾傳遞出政府績效的有關(guān)信息，促進(jìn)信息的公開化與時(shí)效性。

(四)建立健全政府效評(píng)估的法律體系

地方政府績效評(píng)估中的監(jiān)督機(jī)制不完善、激勵(lì)機(jī)制不合理、指標(biāo)體系設(shè)置不全面等，這些問題的產(chǎn)生有一個(gè)很重要的原因就是缺乏法律的保障。政府績效評(píng)估制度化的最基本與最主要的方式將政府績效評(píng)估法律化。立法對(duì)政府績效評(píng)估能夠產(chǎn)生重要的作用，保障政府績效評(píng)估的有效性。首先，對(duì)于績效評(píng)估相關(guān)文件及政策上升為法律，體現(xiàn)了績效評(píng)估地位的上升，一定程度上體現(xiàn)了保障政府績效評(píng)估穩(wěn)定性績效評(píng)估作為一項(xiàng)重要的日常工作,引起公眾的重視。其次，通過法律明確規(guī)定政府績效評(píng)估中的信息公開制度，結(jié)果反饋制度，避免政府的隨意性、主觀性、相對(duì)封閉性，加強(qiáng)政府績效評(píng)估信息的透明度，為公眾提供多樣的政府績效評(píng)估參與途徑與渠道結(jié)果運(yùn)用機(jī)制的合理性。再次，利用法律完善政府績效評(píng)估中的監(jiān)督制度，明確規(guī)定監(jiān)督的主體民眾的權(quán)利與義務(wù)，使政府績效評(píng)估監(jiān)督主體的在政府績效評(píng)估過程中的權(quán)利得到法律的保障?？梢岳帽O(jiān)督主體對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督，減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，有利于廉政建設(shè)。最后，將制定的立法體系在地方政府開展試行工作，及時(shí)反饋試行結(jié)果，征求政府各部門領(lǐng)導(dǎo)及政府工作人員對(duì)政府績效評(píng)估立法體系的意見與建議，并不斷修改，從法律上保障政府績效評(píng)估的客觀、公正、有效。

參考文獻(xiàn)：

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責(zé)任編輯：何玉付

Research on Local Government Performance Evaluation under the Perspective of Service-oriented Government

ZHAO Sisi

Abstract:It is an important goal of our government reform to transform government functions and build a service-oriented government. As an effective tool for government management, government performance evaluation promotes the construction of service-oriented government. And the theory of building service-oriented government provides system innovation and value concept for government performance evaluation. At present, the local government performance evaluation is difficult to be carried out comprehensively, scientifically and objectively, and is not conducive for the improvement of performance and administrative capacity of local government. Therefore, guided by the value concept of service-oriented government, local government performance evaluation should be improved, and the construction of service-oriented government should be promoted.

Key words:service-oriented government; local government; performance evaluation

中圖分類號(hào)：D63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-8275(2016)02-0122-03

作者簡介：趙思斯(1991-)，女，滿族，寧夏銀川人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)2015級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)榻M織理論。

收稿日期：2016-02-01