吳永江

(西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所，四川南充637002)

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行政決策法治化優(yōu)化研究

吳永江

(西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所，四川南充637002)

行政決策體現(xiàn)多數(shù)人意志、保障和實(shí)現(xiàn)多數(shù)人利益，行政決策法治化是推進(jìn)現(xiàn)代政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，也是保障公民權(quán)利的重要途徑，更是實(shí)現(xiàn)偉大“中國夢(mèng)”的必然要求。目前我國存在著行政決策權(quán)限的法治化缺失，行政決策法定程序虛化，行政決策的法律責(zé)任缺失等方面的問題?？梢酝ㄟ^加快行政決策的立法進(jìn)程，完善行政決策的程序保障，建立健全行政決策的監(jiān)督機(jī)制等方面來推進(jìn)行政決策法治化建設(shè)。

行政決策； 法治化；決策權(quán)限

“行政決策法治化是行政決策體現(xiàn)多數(shù)人意志、保障和實(shí)現(xiàn)多數(shù)人利益并使之規(guī)范化的過程?！盵1]行政決策本身就是公共決策的重要表現(xiàn)形式，是政府行政管理的首要環(huán)節(jié)和中心活動(dòng)。行政決策不僅要從效率出發(fā)，去提升行政管理的科學(xué)化水平，還需要根據(jù)現(xiàn)代法治的精神和理念，去接受法治的支配與制約，即實(shí)現(xiàn)行政決策的法治化。隨著我國行政環(huán)境的變化和全面依法治國的推進(jìn)，建設(shè)法治、廉潔、高效的服務(wù)型政府是現(xiàn)代政府建設(shè)的發(fā)展方向。顯然，行政決策的法治化必然是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。

一、行政決策法治化的意義

行政決策法治化既可以看作是行政決策的目標(biāo)，也可以被視為行政決策的要求。行政決策法治化對(duì)于促進(jìn)法治政府、服務(wù)政府建設(shè)，保障公民權(quán)利，助推實(shí)現(xiàn)偉大“中國夢(mèng)”都具有重要的意義。

(一)行政決策法治化是推進(jìn)現(xiàn)代政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要

現(xiàn)代政府是理性、法治、服務(wù)型的政府。現(xiàn)代社會(huì)呼喚建設(shè)理性政府，就是運(yùn)用法律對(duì)權(quán)力進(jìn)行理性監(jiān)督，其內(nèi)在邏輯是對(duì)知識(shí)和理性思維的尊重。行政決策法治化是對(duì)多數(shù)人利益和意志的規(guī)范性確認(rèn)和保障，是在尊重客觀規(guī)律、立足客觀事實(shí)基礎(chǔ)之上，對(duì)公眾利益訴求的理性選擇和對(duì)行政權(quán)力的理性規(guī)范。所以行政決策法治化有利于推進(jìn)理性政府建設(shè)；現(xiàn)代社會(huì)著力建設(shè)法治型政府就是要保證政府從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的整個(gè)過程都納入法制化軌道。在法治政府的標(biāo)準(zhǔn)中，權(quán)從法出是法治政府的根本，依法行政是法治政府的核心。法治政府建沒的內(nèi)容主要包括決策、執(zhí)行與監(jiān)督的法治化三個(gè)方面。政府的管理服務(wù)行為始于行政決策，如果決策本身是不適當(dāng)?shù)幕蛘呤清e(cuò)誤的，那么由此產(chǎn)生的執(zhí)行活動(dòng)和監(jiān)督行為也會(huì)偏離正確的軌道。政府的決策，特別是對(duì)重大事項(xiàng)的決策，都是政府履職、行使某項(xiàng)權(quán)力的體現(xiàn)，如果決策的主觀隨意性過大，缺乏制度性的剛性約束。這種決策的權(quán)力不受制約，不用法治加以規(guī)范，就會(huì)滋生行政權(quán)力的腐敗，損害多數(shù)人的利益，進(jìn)而就會(huì)有損政府形象，降低政府權(quán)威。由此可見，建設(shè)法治政府首先應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府決策行為，行政決策的法治化有利于加強(qiáng)法治政府建設(shè)。黨的十八大報(bào)告也提出，要按照建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。而服務(wù)型政府建設(shè)與行政決策法治化在內(nèi)在動(dòng)力和價(jià)值追求上具有一致性，二者耦合于公眾權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)。[2]現(xiàn)代服務(wù)型政府要保證權(quán)力的正常行使，就必須接受社會(huì)大眾的參與和監(jiān)督，就必須滿足社會(huì)公眾利益的需要。由此可見，行政決策法治化是推進(jìn)現(xiàn)代政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。

(二)行政決策法治化是保障公民權(quán)利的重要途徑

現(xiàn)代民主政治的不斷推進(jìn)必然要求政治形態(tài)由權(quán)力本位走向權(quán)利本位，當(dāng)前我國正處于從傳統(tǒng)政治形態(tài)向現(xiàn)代政治形態(tài)轉(zhuǎn)型的過程中。從總體上看，權(quán)利與權(quán)力還不平衡、不協(xié)調(diào)。主要表現(xiàn)為公共權(quán)力的過度擴(kuò)張，這就是我們通常所說的“越位”現(xiàn)象。但是，從現(xiàn)代民主政治的基本走向來看，實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利本位仍然是必然趨勢，規(guī)范權(quán)力有利于保障和實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利，而在權(quán)力體系中，行使立法權(quán)具有時(shí)間和空間上的局限性，司法權(quán)的行使也具有中立性和被動(dòng)性，這使得立法權(quán)和司法權(quán)都很難適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)各方面的變化，只有行政權(quán)才天生具有主動(dòng)性和積極性，它可以經(jīng)常地、廣泛地、直接地參與到社會(huì)發(fā)展的方方面面，能夠最大限度地滿足現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要。也正是由于行政權(quán)力的重要性，自然就決定了其對(duì)公民權(quán)利保障的至關(guān)重要性。在行使行政權(quán)力的過程中，行政決策是首要環(huán)節(jié)，要想保障公民權(quán)利，就必須努力促進(jìn)行政決策法治化，行政決策法治化對(duì)公民權(quán)利的保障主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是行政決策法治化能夠幫助公眾參與到行政決策的過程中，關(guān)注多數(shù)人的意志和需求，防止個(gè)人專斷。二是行政決策法治化能夠保證程序公正，通過信息公開和民主決定的方式，促進(jìn)公眾做出理性的判斷和選擇，確認(rèn)和規(guī)范多數(shù)人的意志，從而使公民利益得到保障。三是行政決策法治化能夠明確行政決策者的責(zé)任，主要監(jiān)督其行為是否符合程序，是否侵犯了人民的權(quán)利。由此可見，實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利是行政決策法治化的核心價(jià)值，行政決策法治化是保障公民權(quán)利的重要途徑。

(三)行政決策法治化是實(shí)現(xiàn)偉大“中國夢(mèng)”的必然要求

習(xí)近平總書記在參觀“復(fù)興之路”展覽時(shí)指出：“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，就是中華民族近代以來最偉大的夢(mèng)想”，這是習(xí)近平對(duì)中國夢(mèng)的最早闡述。在十二屆全國人大一次會(huì)議閉幕會(huì)上進(jìn)一步指出：“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)，就是要實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福?！薄皣腋粡?qiáng)，民族振興，人民幸?！弊鳛榧?lì)全社會(huì)共同奮斗的精神旗幟，必須轉(zhuǎn)化為每一個(gè)中國人的理想信念和精神追求，通過全體中國人的艱苦拼搏、不懈努力才能實(shí)現(xiàn)；同時(shí)，建立公平制度要成為實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”的社會(huì)基石。要實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值、激發(fā)人人奮斗，公平正義是前提。沒有公平正義，整個(gè)社會(huì)成員就不能感受到自己的尊嚴(yán)和價(jià)值，就會(huì)失去奮斗的動(dòng)力；此外，解決現(xiàn)實(shí)問題要成為實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”的民心工程，實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”就是在發(fā)展的同時(shí)，從實(shí)際出發(fā)，有效地解決老百姓在生活中面臨的具體問題，而不是空談之下的遙不可及、難以實(shí)現(xiàn)的“烏托邦”。[3]而要實(shí)現(xiàn)人的價(jià)值，建立公平制度，解決現(xiàn)實(shí)問題可以具體到行政決策的法治化過程，只要在行政決策過程中關(guān)注大多數(shù)的利益，充分聽取大多數(shù)人的意見和建議，著重解決民眾的現(xiàn)實(shí)問題，就能為實(shí)現(xiàn)偉大“中國夢(mèng)”提供強(qiáng)有力的保障。所以行政決策法治化是實(shí)現(xiàn)偉大“中國夢(mèng)”的必然要求。

二、我國行政決策法治化存在的現(xiàn)實(shí)問題

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和快速發(fā)展，整個(gè)社會(huì)對(duì)建設(shè)法治政府、全面推進(jìn)依法行政有了新的期待。為此，黨和國家一直在不斷地探索適合于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)要求的行政決策法治化道路，經(jīng)過多年的法治實(shí)踐，我國行政決策法治化取得了很多成就，但還是不能完全滿足現(xiàn)代社會(huì)的要求，行政決策法治化仍然面臨著許多問題?？偨Y(jié)起來，問題主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

(一)行政決策權(quán)限的法治化缺失

決策權(quán)限的法治化缺失，主要有兩個(gè)表現(xiàn)：一是行政決策者違反權(quán)限范圍，越權(quán)決策。行政機(jī)關(guān)行政決策的權(quán)限有其法定范圍，越權(quán)決策將會(huì)導(dǎo)致決策行為的無效?！岸趯?shí)踐中卻有行政決策者越權(quán)進(jìn)行政府立法，擅自制定規(guī)范性文件，違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政收費(fèi)等”；二是集權(quán)決策，缺乏對(duì)行政決策權(quán)力的監(jiān)督和制約。[4]由于我國長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，在行政部門中，許多決策者仍然以“管制社會(huì)秩序、給予公眾福利”為宗旨，他們決策的基本理念還是停留在“為民做主”的層面，他們以老百姓文化素質(zhì)低、不懂政治為由“替民做主”。由此就會(huì)出現(xiàn)很多決策者的個(gè)人決策權(quán)力過分集中，權(quán)力決定決策的現(xiàn)象。在這種情況下，決策權(quán)還是集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)手中，而這些少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)決策的結(jié)果必然過多地依賴于決策者個(gè)人的素質(zhì)、能力和決策水平，這便會(huì)極大的增加行政決策的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)行政決策的法定程序虛化

我國政府在長期的行政決策實(shí)踐中，有決策權(quán)的官員習(xí)慣于從個(gè)人的主管愿望、意志、經(jīng)驗(yàn)去進(jìn)行決策。近年來來，國家加快了依法行政的步伐，各級(jí)政府越來越重視行政決策程序的公平正義。2004年3月，國務(wù)院頒發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)行政行為的程序正當(dāng)有具體的規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的外，應(yīng)當(dāng)公開，要注意聽取公民、法人和其他組織的意見?！盵5]2010年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，行政決策的法治化成為法治政府建設(shè)的重要目標(biāo)。2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)也強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。但實(shí)際情況表明我國的行政決策程序出現(xiàn)了虛化現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，公開程序形式化。大量細(xì)節(jié)型的、過程性的關(guān)鍵信息公開較少，程序公開更多是為形式合法服務(wù)；其次，民主程序的虛化。在做行政決策時(shí)聽取各方意見的渠道較窄，普通民眾參與程度不高，參與的效果和質(zhì)量不佳，行政決策的“長官意志”較濃。最后，行政決策難以實(shí)現(xiàn)科學(xué)化?！凹礇Q策者對(duì)科學(xué)程序產(chǎn)生的結(jié)果沒有接納的耐心和勇氣，公眾和專家只能建議而不能決定，最終往往還是按照個(gè)人的愿望和經(jīng)驗(yàn)行事”。

(三)行政決策的法律責(zé)任缺失

行政決策法治化必須嚴(yán)格規(guī)范、厘清行政決策的法律責(zé)任?！靶姓Q策的法律責(zé)任不僅是現(xiàn)代民主政治的一種基本價(jià)值理念，也是一種對(duì)政府決策行為進(jìn)行民主控制的制度保證”。[6]而事實(shí)上行政決策的法律責(zé)任追究起來卻很難，其原因一是歷史長期發(fā)展形成的官本位傳統(tǒng)，追責(zé)理念的缺乏和法律責(zé)任意識(shí)的薄弱；二是法律規(guī)定不健全，行政決策在情況調(diào)查、預(yù)設(shè)方案、科學(xué)類論證等在行政決策程序中最重要的步驟方面沒有明確的法律規(guī)范，各項(xiàng)權(quán)力間缺乏制約，主觀隨意性大，行政決策違法行為的責(zé)任追究還沒有達(dá)到預(yù)期的效果；三是法律責(zé)任在形式上不完備。就目前的情況來看，在追究行政決策主體的責(zé)任時(shí)從主觀上重過錯(cuò)責(zé)任，較多關(guān)注政治責(zé)任和道德責(zé)任，而忽視了法律責(zé)任；四是責(zé)任監(jiān)督的缺失。“任何行政責(zé)任的承擔(dān)形式都產(chǎn)生于既成事實(shí)之后”。[7]一旦做出行政決策，必然根據(jù)“有權(quán)必?fù)?dān)責(zé)”的邏輯，科學(xué)有效的監(jiān)督行政決策主體的行為。實(shí)際上這種監(jiān)督多停留于理論性文件之上，行政決策的法律保障監(jiān)督機(jī)不健全，誰來追責(zé)、如何追責(zé)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)還不明確。

三、我國行政決策法治化的優(yōu)化策略

目前，我國在行政決策法治化的實(shí)踐過程中存在的問題影響了法治政府和服務(wù)政府的建設(shè)步伐，不利于提高政府的公信力，影響了政府自身的形象。因此，針對(duì)這些問題，找出相應(yīng)的對(duì)策就顯得非常必要。

(一)加快行政決策的立法進(jìn)程，明確行政決策的權(quán)限

有法可依，是依法治國的法律前提，也是依法治國的首要環(huán)節(jié)。針對(duì)目前行政決策中存在著權(quán)限不明，集權(quán)決策的問題，就必須加快決策權(quán)限立法，通過立法明確不同決策主體間的決策權(quán)限，做到行政決策權(quán)力分配的法治化。具體來講，就是要從法律層面理順決策系統(tǒng)中各決策主體之間的關(guān)系，明確執(zhí)政黨、人大和政府三者各自的決策權(quán)限、職責(zé)和范圍，既要保證黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，又要維護(hù)人大的決策權(quán)威，還要保證政府決策的應(yīng)有地位。要明晰中央和地方、上下級(jí)政府、政府各組成部門之間的決策權(quán)限，做好權(quán)力的下放和上收工作。通過制度和完善行政決策的相關(guān)法律法規(guī)，來提高行政決策的法治化、科學(xué)化、民主化水平，把行政系統(tǒng)內(nèi)部行政主體的權(quán)限劃分以規(guī)范的形式穩(wěn)定下來，避免隨意“越位”決策。

(二)完善行政決策的程序保障，實(shí)現(xiàn)程序的公平正義

韋德曾指出，“程序不是次要的事情，隨著政府權(quán)力持續(xù)、不斷地急劇增長，只有依靠程序公正，權(quán)力才能變得讓人忍受”。[8]可見，必要的程序規(guī)則是政府做出行政決策時(shí)必須遵循的，而且這些程序規(guī)則必須反映現(xiàn)代法治國家的正當(dāng)法律程序精神，也就是既要符合程序性正當(dāng)法律程序，又要符合實(shí)質(zhì)性正當(dāng)法律程序。程序本身是為了達(dá)到“善”的目的，正當(dāng)法律程序必然彰顯程序上的正義。通過正當(dāng)?shù)男姓绦?，可以?guī)范和控制行政權(quán)，提高行政效率，改善官民關(guān)系，促進(jìn)實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)?？梢詮囊韵聨讉€(gè)層面來完善行政決策的程序保障：一是完善公眾聽證程序。[9]因此在聽證的主體方面，要爭取讓有各種不同意見的人平等參與其中。在聽證的過程中，要充分保證聽證人員對(duì)草案內(nèi)容提問、質(zhì)證的權(quán)利，各方有權(quán)交叉盤問并展開辯論。聽證結(jié)束后，聽證筆錄交給參與人員審核無誤后簽字。[10]二是提高行政決策程序的科學(xué)水平。既要充分聽取廣大民眾的意見，又要讓各行各業(yè)的專家就草案進(jìn)行充分的論證，決策者要有接受不同意見的雅量，要崇尚科學(xué)理性，而不是光憑自己的經(jīng)驗(yàn)和感情決策。三是完善信息公開程序。政府在決策的過程中除涉密及個(gè)人隱私外，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公眾公布。適合公開的內(nèi)容，便通過報(bào)紙、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及廣播、電視等多種方式公開。

(三)建立健全行政決策的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)違法者的責(zé)任追究

就目前行政決策中存在著的責(zé)任監(jiān)督的缺失，就必須加強(qiáng)對(duì)行政決策的監(jiān)督力度，建立并完善行政決策的監(jiān)督體系。完善監(jiān)督體系就是既要強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)決策的監(jiān)督，這種監(jiān)督應(yīng)該貫穿決策的全過程，例如，重大決策事先報(bào)告人大制度。又要將行政決策納入司法審查的范圍，要擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，將抽象行政決策行為也納入司法審查的范圍。同時(shí)，行政決策的過程，就是決策者運(yùn)用行政權(quán)力來決策，因此決策者必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。也就是說還要健全行政決策的責(zé)任追究制度。具體來講，一是要逐漸明確歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不同影響的后果進(jìn)行量化，這樣既便于操作，又體現(xiàn)了責(zé)任追究的統(tǒng)一性、規(guī)范性。二是要完善責(zé)任追究的形式，提高責(zé)任追究的威懾力。從多層面追究違法者的責(zé)任，既要有行政責(zé)任，也有民事責(zé)任，還要承擔(dān)刑事責(zé)任。從責(zé)任追究中形成一定的威懾警示效應(yīng)，達(dá)到懲前毖后的效果。另外，在行政決策的責(zé)任界定過程中，要從主客觀兩個(gè)層面來具體分析。要清楚“過錯(cuò)”是承擔(dān)法律責(zé)任的主觀要件，但還要注意區(qū)分造成決策失誤的的客觀因素與非客觀因素。也就是說由客觀因素引起的決策失誤，因?yàn)槠湫袨槭呛戏ǖ?，所以造成損害的決策者不承擔(dān)責(zé)任。由主觀過錯(cuò)引起的決策失誤，其行為本身就是違法行為，決策者應(yīng)承擔(dān)決策失誤責(zé)任?？傊?，只有做到明確決策權(quán)限，完善監(jiān)督機(jī)制，權(quán)責(zé)分明，有責(zé)必究，追究必嚴(yán)，行政決策的法治化才能在實(shí)踐中不斷向前推進(jìn)。

[1]張華民.關(guān)于行政決策法治化的理論思考[J].天府新論,2009(02)：93-97.

[2]張華民.論行政決策法治化與服務(wù)型政府建設(shè)的耦合[J].廈門特區(qū)黨校學(xué)報(bào),2009(04)：6-9.

[3]戴木才.實(shí)現(xiàn)“中國夢(mèng)”的重要支柱——關(guān)于“中國夢(mèng)”成為精神旗幟的若干思考[J].道德與文明,2013(05)：5-8.

[4]李進(jìn)成.對(duì)我國行政決策法治化的思考[J].法治與社會(huì),2012(10)：132-133.

[5]新華網(wǎng).授權(quán)發(fā)布：全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要(全文)[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/newscenter/2004-04/20/content_1430493.htm.

[6]衛(wèi)泳震.略論我國行政決策的法律監(jiān)控[J].法治與社會(huì),2007(1)：46-48.

[7]王軍.健全我國行政決策機(jī)制的若干問題[J].中共中央黨校學(xué)報(bào),2006(02)：81-85.

[8][英]威廉·韋德.行政法[M].徐炳,譯.中國大百科全書出版社,1997:121.

[9]李玉忠.論正當(dāng)行政程序的價(jià)值及其構(gòu)建[J].菏澤學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(3)：67-68.

[10]魏建新.論我國行政決策聽證制度的完善[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2005(03):72-75.

(責(zé)任編輯：王佩)

Study on Optimization of Administrative Decision Legalization

WU Yong-jiang

(Research Institute of Political Science, China West Normal University, Nanchong Sichuan 637002, China)

Administrative decisions embodies the will of the majority, protects and realizes the interests of most people, the legalization of administrative decision is a practical need to promote the construction of modern government, an important way to protect the rights of citizens and the inevitable requirement to achieve the great Chinese Dream. At present, there are some problems including the lack of decision-making authority legalization, the deficiency of legal procedure and the lack of legal responsibility in administrative decision. Accelerating the legislative process, perfecting the procedure guarantee and improving the supervision mechanism can be used to promote the construction of administrative decision legalization.

administrative decision; legalization; decision authority

1673-2103(2016)04-0058-04

2016-05-21

吳永江(1988-)，男，四川巴中人，助教，碩士，研究方向：基層社會(huì)治理。

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