張少停

(山西大學(xué)，山西 太原 030006)

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資源型地區(qū)政治生態(tài)的生成邏輯與治理路徑

張少停*

(山西大學(xué)，山西 太原 030006)

我國資源密集型地區(qū)依靠資源稟賦推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也暴露出嚴(yán)重的腐敗問題，官商一體政治生態(tài)是資源型地區(qū)腐敗問題的癥結(jié)所在。資源型地區(qū)官商一體政治生態(tài)一方面源于其歷史悠久的官商文化；另一方面源于現(xiàn)實(shí)不合理的產(chǎn)權(quán)制度，資源權(quán)屬不清晰導(dǎo)致利益被分割，所有權(quán)虛置導(dǎo)致管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)“私營化”，行政官員通過資源型企業(yè)攫取了大量的不當(dāng)利益，從而形成了官商一體的政治生態(tài)。由此引發(fā)了生態(tài)環(huán)境惡化、社會矛盾叢生、利益沖突不斷、治理難度加大等問題?，F(xiàn)階段，亟需通過理清礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系、推動資源市場去行政化以及建立收益共享機(jī)制等措施，重構(gòu)益于促進(jìn)資源型地區(qū)健康發(fā)展的良性政治生態(tài)。。

資源型地區(qū)；政治生態(tài)；資源產(chǎn)權(quán)；官商一體

在資源型地區(qū)，基于豐富的資源開采、生產(chǎn)以及銷售而產(chǎn)生的官商勾結(jié)，官商一體的塌方式腐敗，是導(dǎo)致我國政治生態(tài)惡化的主要表現(xiàn)之一。所謂官商一體是指官員與商人以違反法律的手段，在商業(yè)經(jīng)營、資源分配等活動中形成權(quán)力與利益的交換關(guān)系，其結(jié)果是個別官員和商人為達(dá)到個人利益侵害公共利益。[1]官商一體現(xiàn)象古已有之，是中國政治生態(tài)中的一大頑疾。官商一體不可避免地跟官吏貪腐和政治黑暗勾連，成為一朝一代人亡政息的重要因素。如晚清的捐官制度，使得所謂紅頂商人盛極一時，加速了滿清的滅亡。當(dāng)年國民黨倒臺，即是官商一體導(dǎo)致盡失民心所致。[2]從近年來落馬官員的案例中也不難發(fā)現(xiàn)，腐敗背后幾乎都隱藏著官商勾結(jié)、權(quán)力尋租的內(nèi)在因素?！肮醇绱畋场钡墓偕桃惑w現(xiàn)象，特別是以山西省為典型的資源型地區(qū)更是出現(xiàn)了令人震驚的塌方式腐敗，嚴(yán)重侵蝕了我國的政治生態(tài)，對黨的威信、政府公信力造成了極其惡劣的影響。因此，重構(gòu)資源型地區(qū)的官商關(guān)系，優(yōu)化資源型地區(qū)的政治生態(tài)，成為資源型地區(qū)乃至全國性的課題。

一、資源型地區(qū)政治生態(tài)的生成邏輯

在我國，官商一體現(xiàn)象由來已久，是傳統(tǒng)中國政治生態(tài)惡化的主要表現(xiàn)之一，雖然在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，官商一體的政治生態(tài)曾隱匿了一段時期，但體制轉(zhuǎn)軌時期又開始出現(xiàn)，在資源型地區(qū)官商一體尤為嚴(yán)重。

(一)資源型地區(qū)政治生態(tài)的歷史與現(xiàn)實(shí)邏輯

戰(zhàn)國時期衛(wèi)國大商人呂不韋開創(chuàng)了中國官商一體的先例，在他看來，種田收益不過數(shù)倍，貨物買賣的收益最多百倍，如果能夠扶立一國之君，通過掌握國家大權(quán)而取得收益，這是一本萬利的大買賣。自呂不韋始，中國出現(xiàn)了官商結(jié)合或官商一體的奇特政治生態(tài)。然而在封建時代，“重本抑末”是大部分封建王朝的基本國策，商人長期處在社會階層的末位。不過，在宋元時代，這種狀況發(fā)生了一定的變化。為了增加財(cái)政收入，宋代統(tǒng)治者開始鼓勵發(fā)展手工業(yè)和商業(yè)，商人的地位也有所提高。元代重視商品貿(mào)易，商人空前活躍，地位遠(yuǎn)超平民，[3]高官得坐者也不乏其人。明代以來，商品經(jīng)濟(jì)空前發(fā)展，國家對商人的限制逐漸放松，隨著經(jīng)濟(jì)積累的增多，一些商人開始通過經(jīng)濟(jì)運(yùn)作打通和官府的通道，社會地位漸漸得到了提高，出現(xiàn)了以晉商、徽商為代表的官商合體家族，對當(dāng)時的政治、經(jīng)濟(jì)、社會產(chǎn)生了巨大的影響。民國時期的“四大家族”更是官商一體的“典范”，并最終導(dǎo)致國民黨喪失人心而倒臺。在改革開放之初的90年代，我國的市場經(jīng)濟(jì)不完善，法治不健全，官商勾結(jié)以及官商一體也是非常普遍，惡化了當(dāng)時的政治生態(tài)。有學(xué)者早已提醒過，“切莫誤入官商一體的歧途”，“廠長、經(jīng)理兼任黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)弊端多”。21世紀(jì)以來，尤其在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域，官商勾結(jié)、官商一體現(xiàn)象更加嚴(yán)重，成為我國政治生態(tài)狀況堪憂的根源之一。

根據(jù)發(fā)生學(xué)原理，資源型地區(qū)是指該地區(qū)的生產(chǎn)和發(fā)展與當(dāng)?shù)刭Y源開發(fā)有密切關(guān)系。隨著資源開采力度的不斷加大，對當(dāng)?shù)厝嗣竦纳a(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重危害。為了繼續(xù)維持對礦產(chǎn)資源的利益索取權(quán)，礦產(chǎn)資源采掘上與當(dāng)?shù)毓賳T勾結(jié)在一起，不斷惡化當(dāng)?shù)氐恼紊鷳B(tài)。在這些因素的疊加下，資源型地區(qū)的生態(tài)、政治、經(jīng)濟(jì)、社會互相影響，各種問題相互疊加，致使轉(zhuǎn)型發(fā)展遙遙無期。普遍的邏輯是良好的資源稟賦，特別是優(yōu)質(zhì)豐富的礦產(chǎn)資源是資源型地區(qū)工業(yè)化起步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和“引擎”，[4]而目前在我國資源型地區(qū)遭遇到的“資源詛咒”現(xiàn)象值得反思。

首先，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政企關(guān)系。改革開放前，我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，在國家全面壟斷資源配置的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)下，國有資源型企業(yè)受政府領(lǐng)導(dǎo)，由政府管理和控制，其管理機(jī)構(gòu)由政府組建，管理人員由政府任命。礦產(chǎn)資源開采的主要目標(biāo)是為國家工業(yè)化提供原材料。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家壟斷了礦產(chǎn)資源的生產(chǎn)、交換、消費(fèi)、分配等各個環(huán)節(jié)，把各種指標(biāo)下達(dá)給國有資源型企業(yè)，企業(yè)只需要按照計(jì)劃完成指標(biāo)即可，由于不存在任何市場交易行為，企業(yè)成了政府的附屬。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政企關(guān)系有如下表現(xiàn)：其一，資源配置權(quán)力掌握在各級行政部門及其官員手里，礦產(chǎn)資源完全按照國家工業(yè)化建設(shè)指標(biāo)和居民生活的部分需要進(jìn)行有計(jì)劃開采和無償使用，這些礦產(chǎn)資源大都有固定的供應(yīng)對象。其二，國有重點(diǎn)礦產(chǎn)企業(yè)和地方國有礦產(chǎn)企業(yè)都僅僅是生產(chǎn)組織，其行為動機(jī)是完成國家計(jì)劃的開采任務(wù)，并不從事經(jīng)營活動。因此，在資源領(lǐng)域很難形成特殊的利益集團(tuán)。其三，國有資源型企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和職工的工資與行政級別和生產(chǎn)任務(wù)掛鉤，政府行政官員與企業(yè)官員的關(guān)系與資源開采任務(wù)和指標(biāo)密切相關(guān)。生產(chǎn)任務(wù)能否完成，直接關(guān)系到國家計(jì)劃目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，也是決定政府官員、企業(yè)官員和職工工資的關(guān)鍵因素。最后，礦產(chǎn)資源開采任務(wù)是由國家根據(jù)企業(yè)規(guī)模和當(dāng)時的技術(shù)條件確定，并委托給國有企業(yè)和集體企業(yè)執(zhí)行，資源價格由國家統(tǒng)一確定。沒有市場競爭，也不存在利潤壓力，不會出現(xiàn)資源掠奪式開采的問題。

由上可見，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，礦產(chǎn)資源開發(fā)與經(jīng)營完全由國家壟斷，在資源開發(fā)領(lǐng)域基本上不存在權(quán)力尋租的空間，也不會出現(xiàn)官商勾結(jié)謀取私利的腐敗現(xiàn)象。然而，在這種體制下，盡管不存在官商一體、官商勾結(jié)的政治生態(tài)問題，但存在官商一體的“基因”，一有條件就會生根發(fā)芽。

其次，不完全市場經(jīng)濟(jì)條件下的官商關(guān)系。改革開放之初，在先富帶后富理念的指導(dǎo)下，國家為了讓資源豐富的地區(qū)依靠資源富裕起來，出臺了“有水快流”的政策。政策初衷是，在資源領(lǐng)域國有企業(yè)讓出一部分資源讓群眾開采，由國有企業(yè)向他們提供技術(shù)指導(dǎo)，國家也可以獲得部分稅收收入。此后，在許多國有企業(yè)的邊沿、外圍、小礦脈等無法使用大型機(jī)械開采的礦產(chǎn)資源都讓予私人開采。有了“有水快流”的政策支持，再加上“GDP”主義至上的政績觀，地方政府也大力支持私人辦礦。雖然地方政府不能直接參與國有礦產(chǎn)資源的利益分配，卻可以獲得一定的財(cái)政收入。地方官員無視開采規(guī)律，熱衷追求短期效益，放任私采濫挖。這一時期，資源型地區(qū)依賴礦產(chǎn)資源大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，產(chǎn)生了一系列的負(fù)面影響，特別是生態(tài)破壞、環(huán)境污染以及頻繁發(fā)生的礦難，嚴(yán)重影響了礦區(qū)居民的生產(chǎn)和生活，制約了資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展。

再者，“政府的特許、配額、許可證、批準(zhǔn)、同意、特許權(quán)分配——這些密切相關(guān)的詞的每一個都意味著由政府造成的任意或人為的稀缺”。[5]“有水快流”的政策是在沒有建立完善的市場經(jīng)濟(jì)條件下出臺的，政府不但擁有礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，而且壟斷了礦產(chǎn)資源的開發(fā)權(quán)、管理權(quán)以及經(jīng)營權(quán)，由此給權(quán)力尋租留下了巨大的操作空間。

因此，市場經(jīng)濟(jì)體制不完善的條件下，政府對資源的高度控制和人們追求利益的強(qiáng)烈沖動相互結(jié)合、交織、疊加在一起，形成了極具資源型地區(qū)特色的官商一體現(xiàn)象，無視生態(tài)環(huán)境、無視公共利益、無視道德法律等破壞政治生態(tài)的行為也就難以避免。

(二)資源型地區(qū)政治生態(tài)產(chǎn)權(quán)與政治邏輯

產(chǎn)生資源型地區(qū)官商一體政治生態(tài)的現(xiàn)實(shí)因素主要有三個方面：一是制度因素。由于產(chǎn)權(quán)權(quán)屬不清導(dǎo)致資源利益被地方和部門利益分割，管理機(jī)制不完善為權(quán)力尋租制造了空間，所有權(quán)虛置導(dǎo)致政府和礦企背離公共利益；二是市場因素。政府通過行政審批等干預(yù)手段導(dǎo)致礦權(quán)市場難以形成，滯后的礦權(quán)市場建設(shè)導(dǎo)致礦權(quán)出讓機(jī)制難以建構(gòu)并有效運(yùn)轉(zhuǎn)，利益分配和財(cái)稅體制不合理造成地方政府過于看重地方利益和部門利益；三是政策因素。資源稅收依據(jù)不當(dāng)引發(fā)資源型企業(yè)投機(jī)行為，資源整合政策不穩(wěn)定加劇權(quán)力尋租，行政指令的隨意性強(qiáng)化官商一體關(guān)系。

一是產(chǎn)權(quán)界限模糊使官商一體成為可能。當(dāng)前，我國資源市場存在的突出問題之一是產(chǎn)權(quán)界線模糊。產(chǎn)權(quán)制度的起源與資源的稀缺性有關(guān)。資源稀缺性的特點(diǎn)決定了資源需要一套法律上完善并且強(qiáng)有力的產(chǎn)權(quán)制度，否則在資源的開發(fā)和利用過程當(dāng)中，必將產(chǎn)生資源的濫用，更為重要的是產(chǎn)權(quán)不清引發(fā)各利益主體之間的矛盾和沖突，并有可能出現(xiàn)以暴力手段來占有和維護(hù)排他性產(chǎn)權(quán)。[6]產(chǎn)權(quán)不清晰為官員權(quán)力尋租提供了機(jī)會，為商人以不正當(dāng)手段獲取資源提供了條件，進(jìn)而造成市場配置資源失靈，權(quán)力配置資源盛行。因此，資源產(chǎn)權(quán)不清晰是導(dǎo)致官商一體的根本原因。

礦產(chǎn)資源權(quán)屬不清晰導(dǎo)致資源權(quán)益被分割。我國是社會主義公有制國家，按法律規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，也就是全民所有，而所有權(quán)的行使主體是國務(wù)院。但具體到操作層面并非如此，從國務(wù)院到地方各級政府之間產(chǎn)權(quán)界線不清晰。國務(wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，缺乏明確的人格化責(zé)任主體，實(shí)際上中央政府和地方政府之間形成了“委托——代理”關(guān)系。在委托代理過程中，國務(wù)院、地方各級政府分別扮演了礦產(chǎn)資源所有權(quán)的代表者、開發(fā)經(jīng)營的參與者和實(shí)施者的角色。資源規(guī)劃的編制、資源政策的制定以及資源利用與保護(hù)的宏觀調(diào)控屬于國務(wù)院負(fù)責(zé)，最為重要的審批發(fā)證工作由省級行政主管部門負(fù)責(zé)，兼具地方立法和礦產(chǎn)資源合理利用、保護(hù)與監(jiān)督。而資源補(bǔ)償費(fèi)的征收、較小規(guī)模礦產(chǎn)資源的審批發(fā)證工作則由市縣級煤炭行政主管部門負(fù)責(zé)，并負(fù)有資源的合理利用和保護(hù)監(jiān)督的責(zé)任。從以上分析不難發(fā)現(xiàn)，資源所有權(quán)收益實(shí)際上是被地方和部門所分割，國家所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上未能得到真正體現(xiàn)，在法治規(guī)則還未成為調(diào)整利益主體之間關(guān)系的主要方式之前，地方政府、以及各利益集團(tuán)甚至個人合謀分割了礦產(chǎn)資源的全部利益。

管理機(jī)制不完善導(dǎo)致管理失效。在礦產(chǎn)資源管理中，分級管理的方式是除了“委托——代理”式管理的另外一種重要管理方式。首先，資源管理權(quán)和開發(fā)權(quán)由各類資源管理部門接受國務(wù)院委托進(jìn)行管理，資源勘探權(quán)和開采權(quán)則由各級地方政府受資源管理部門委托進(jìn)行管理，資源審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)則由地方資源管理部門受各級地方政府委托來施行。這種層層委托、分級管理的關(guān)系，由于缺乏相應(yīng)的“約束——激勵”機(jī)制，加上中央目標(biāo)和地方目標(biāo)不同，最終產(chǎn)生了利益分割和利益沖突。其次，由于分稅制的財(cái)政稅收分配政策和“GDP”的考核機(jī)制，導(dǎo)致國家利益在地方利益面前被地方政府拋棄，使得中央目標(biāo)的代理失效。中央委托、授權(quán)地方的礦產(chǎn)資源管理模式，事實(shí)上造就了地方政府集所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)于一身，為官商勾結(jié)或官商一體創(chuàng)造了良好的土壤條件。[7]

所有權(quán)虛置導(dǎo)致管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)“私營化”。對于國有企業(yè)來說，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，采礦企業(yè)只負(fù)責(zé)按計(jì)劃指標(biāo)完成生產(chǎn)任務(wù)，無須負(fù)責(zé)資源開采的成本增值、收益分配和地下資源生態(tài)保護(hù)。因財(cái)政來源主要是集體或個體小煤礦，不參與國有礦產(chǎn)的利益分配，在“有水快流”的政策下，地方政府為追求地方財(cái)政收入，因而支持開辦小型礦廠的積極性很高。在這種情況下，地方官員很可能會與國有企業(yè)達(dá)成一致，對集體或個人在國有礦產(chǎn)周邊違規(guī)開辦小礦視而不見。在礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)價值實(shí)現(xiàn)的過程中，作為所有權(quán)主體的國家沒有獲得資源所有權(quán)收益，作為管理權(quán)主體的地方政府也沒有獲得資源使用權(quán)收益，礦產(chǎn)資源的巨大經(jīng)濟(jì)利益被實(shí)際開采者和經(jīng)營者的企業(yè)和個人攫取了，[8]礦區(qū)生活的群眾則少量收益?？梢?，各級地方政府通過手中的資源管理權(quán)、企業(yè)和個人通過具體的資源經(jīng)營權(quán)在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用過程中出于追求自身利益的動機(jī)而忽視了國家利益和公共利益。

二是礦業(yè)權(quán)市場不規(guī)范為官商一體埋下隱患。地方政府通過增設(shè)管理機(jī)構(gòu)強(qiáng)化和擴(kuò)大公共資源管控權(quán)，在監(jiān)管和控制煤礦的審批、生產(chǎn)、經(jīng)營過程中形成龐大的利益鏈條。以煤礦從成立到運(yùn)營所需要的“六證”為例，《煤炭經(jīng)營資格證》的審批權(quán)屬于安監(jiān)局，《采礦許可證》的審批權(quán)屬于國土局，《經(jīng)營許可證》的審批權(quán)屬于工商和稅務(wù)部門等。煤炭的經(jīng)營與政府采購、物價、供應(yīng)、質(zhì)檢、安檢、稱重、財(cái)務(wù)等部門密切相關(guān)。企業(yè)要想獲得資源開采權(quán)和經(jīng)營權(quán)需要邁過一道又一道坎，疏通一道又一道關(guān)，權(quán)力尋租的空間非常大，[9]官商勾結(jié)、官商一體就不難理解了。

對于官員來說，面對巨大的利益誘惑，普遍通過各種方式參與礦產(chǎn)經(jīng)營。盡管中央一再強(qiáng)調(diào)禁止政府官員參與礦產(chǎn)經(jīng)營，但高額的利潤回報(bào)使中央的禁令成為一紙空文，地方官員通過入股、委托他人辦礦等方式，成為地方煤礦的實(shí)際受益者和最大受益者。部分官員利用手中的采礦許可權(quán)、開采審批權(quán)收取企業(yè)的賄賂，放寬對企業(yè)的監(jiān)管，甚至非法侵占國有礦產(chǎn)資源，違法幫助企業(yè)偷稅漏稅，置普通群眾與公共利益于不顧。

再者，產(chǎn)權(quán)政策不合理促使企業(yè)綁架政府。企業(yè)往往利用資源稅收政策漏洞采取投機(jī)行為。我國的礦產(chǎn)資源稅征收不是以實(shí)際擁有量為依據(jù)征稅，而是依據(jù)資源的生產(chǎn)量和銷售量征稅，礦產(chǎn)企業(yè)不用為其占有的資源負(fù)責(zé)，只需為開采的資源交稅即可，從而造成了哈丁提出的“公地悲劇”，因此，礦產(chǎn)企業(yè)的行為動機(jī)必然是以短時間內(nèi)的利益最大化，而忽視資源開采帶來的負(fù)外部成本。在資源型地區(qū)，地方經(jīng)濟(jì)命脈掌握在礦商手中，政府治理不得不以資源型企業(yè)為主體，并迎合礦商的需求。

行政化的礦產(chǎn)整合政策制造尋租空間。朝令夕改的資源產(chǎn)權(quán)改革政策導(dǎo)致企業(yè)一方面依附政府官員進(jìn)行掠奪式開采，另一方面依附官員整合資源。山西省的煤礦整合標(biāo)準(zhǔn)2004年為9萬噸/年，[10]2006年為30萬噸/年，[11]2009年為90萬噸/年。[12]這種政策變化盡管在減少煤炭安全隱患、提升煤礦技術(shù)水平方面做出過重要貢獻(xiàn)，但也增加了行政權(quán)力向煤礦進(jìn)行權(quán)力尋租的空間。

行政指令的隨意性強(qiáng)化了官商一體關(guān)系。在山西，為了躲避責(zé)任以及降低治理成本，大多數(shù)地方政府往往通過最簡單的手段處理煤礦安全事故，即只要某個地方發(fā)生礦難，無論什么原因，這一地方的全部煤礦都被關(guān)閉，由此導(dǎo)致很多企業(yè)都被無辜牽連。小礦的違規(guī)審批和生產(chǎn)，必然的結(jié)果是安全事故難以避免，企業(yè)也因此經(jīng)常性停工停產(chǎn)，利益損失嚴(yán)重。再加上我國的資源市場機(jī)制不完善，礦企應(yīng)對市場風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，對政府依賴性較強(qiáng)。在這種情況下，企業(yè)大多通過向政府官員尋租的方式明停暗開，以減少損失。地方政府官員也有意無意擴(kuò)大關(guān)停范圍，坐收不當(dāng)利益。

二、資源型地區(qū)政治生態(tài)的不良后果

恩格斯說過，“我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都報(bào)復(fù)了我們”。[13]由于官商一體的政治生態(tài)，自然資源由此成了地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的“詛咒”，引發(fā)了生態(tài)環(huán)境惡化、社會矛盾叢生、利益沖突不斷等諸多不良后果，嚴(yán)重威脅到資源型地區(qū)居民的生存狀態(tài)和社會的安全穩(wěn)定，必須加以重視。

(一)生態(tài)惡化威脅居民生存

礦產(chǎn)資源開采本身就是一種對地質(zhì)和生態(tài)環(huán)境有一定破壞的產(chǎn)業(yè)類型，由于企業(yè)過于追求經(jīng)濟(jì)利益，而政府又缺乏有效的監(jiān)督和監(jiān)管，企業(yè)肆無忌憚的掠奪，必然導(dǎo)致生態(tài)破壞和地質(zhì)災(zāi)害越來越嚴(yán)重。如煤炭含量豐富的山體被采空后引發(fā)地面塌陷，長期開采而又缺乏保護(hù)措施導(dǎo)致植被破壞、水土流失等，最為嚴(yán)重的后果是礦區(qū)居民的生產(chǎn)生活條件被破壞。煤炭開采過程產(chǎn)生的工業(yè)污水導(dǎo)致礦區(qū)居民生活用水被污染，土壤被污染，采礦留下的大量尾礦固體廢料等，嚴(yán)重威脅到礦區(qū)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。據(jù)專家估計(jì)，山西每年因挖煤遭受的損失高達(dá)300多億元，采空區(qū)面積多達(dá)5000多平方公里，采煤塌陷區(qū)面積達(dá)3000平方公里，目前仍有2000多平方公里采煤塌陷區(qū)亟待治理。[14]

另外，粗放式經(jīng)營造成礦產(chǎn)資源浪費(fèi)嚴(yán)重。劉京希認(rèn)為良好的政治生態(tài)需要堅(jiān)持市場和政府的有限性原則。市場范圍或政府權(quán)力的擴(kuò)張容易導(dǎo)致金錢與權(quán)力的交易和共謀，以及由此而生的權(quán)力腐敗和市場外部性問題。[15]在資源型地區(qū)，由于官商一體的政治生態(tài)，企業(yè)必然會選擇掠奪式開采和粗放式經(jīng)營，造成資源低效利用和嚴(yán)重浪費(fèi)。根據(jù)國家安全監(jiān)督管理總局公布的數(shù)據(jù)，2005年中國煤礦開采量超過3400億噸，其中回采率只有10%至15%的小煤礦開采量超過2200億噸。而且礦企和地方政府官員只顧在資源開采和經(jīng)營中牟取暴利，不管資源利用中的技術(shù)開發(fā)，其中蘊(yùn)藏的高價值成分白白流失掉了。

(二)貧富分化誘發(fā)利益沖突

嚴(yán)重的貧富差距是導(dǎo)致社會分裂，產(chǎn)生社會矛盾與沖突的基本的經(jīng)濟(jì)根源。[16]在礦產(chǎn)資源開采和開發(fā)利用中，部分官員利用手中國家和人民賦予的權(quán)力在礦場審批和經(jīng)營中收受賄賂，大量攫取本屬于國家和人民的財(cái)富，甚至將國家財(cái)產(chǎn)直接占為己有。礦企在腐敗官員的庇護(hù)下通過非法開采和偷稅漏稅獲取了大量財(cái)富，卻逃避礦區(qū)恢復(fù)與治理的外部成本，也成為資源利益的最大獲得者。與之形成鮮明對比的是貧困礦區(qū)居民。礦產(chǎn)開采造成的地質(zhì)災(zāi)害和生態(tài)破壞，使他們失去了生存環(huán)境和生產(chǎn)生活條件，只能依靠外出打工維持生計(jì)。在官商一體的政治生態(tài)中，資源型地區(qū)存在巨大的貧富差距。

馬克思認(rèn)為產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是人與人(階級與階級)之間的利益分配關(guān)系，而非人與物的關(guān)系。[17]34由于官商一體的政治生態(tài)，部分商人依靠官員，通過非法手段利用國有礦產(chǎn)資源暴富起來，其財(cái)富獲得是建立在損害礦區(qū)農(nóng)村和礦區(qū)居民利益的基礎(chǔ)之上。在財(cái)富二次分配機(jī)制不完善的情況下，暴富起來的商人寧可移民，也不會主動放棄既得利益為礦區(qū)損失做出補(bǔ)償。面對因資源開采而不斷惡化的生存環(huán)境，礦區(qū)居民也會采取各種方式維護(hù)自己的權(quán)力，以“弱者的武器”甚至有時采取過激的手段阻止礦企正常生產(chǎn)，迫使礦企為居民的利益損失做出一定補(bǔ)償。有些礦企老板無視法紀(jì)，甚至雇傭黑惡勢力打擊報(bào)復(fù)當(dāng)?shù)鼐用?。此時，一些與礦企關(guān)系密切的地方政府官員不僅不會維護(hù)礦區(qū)居民利益，反而會與礦企一道打擊維權(quán)居民，加劇利益沖突和社會矛盾。

(三)治理異化引發(fā)社會沖突

官商一體不僅造成官員腐敗，損害黨和政府的形象，而且擾亂了正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序，構(gòu)成了對政權(quán)和干部隊(duì)伍的腐蝕，對我國社會制度和社會穩(wěn)定構(gòu)成了潛在威脅。[18]礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致地方政府只關(guān)心地方財(cái)政或官員個人利益，在資源管理和審批中通過官商勾結(jié)和權(quán)錢交易獲取暴利，而對礦區(qū)居民利益關(guān)注不足，引發(fā)礦區(qū)居民對地方政府的不滿。在資源型地區(qū)，許多礦場經(jīng)營者擁有黨代表、人大代表、政協(xié)委員、勞動模范等榮譽(yù)性政治身份，還有的直接就是黨政干部、村干部等實(shí)質(zhì)性政治身份，致使礦企與礦區(qū)居民的矛盾演變成黨群、干群矛盾，加大了礦區(qū)居民對地方官員以及地方政府的不滿。有些地方官員在處理群眾上訪等事件中，有意不作為，偏袒企業(yè)，打壓上訪群眾，導(dǎo)致地方治理陷入癱瘓。清廉的官員是善治主要的內(nèi)容。[19]而在官商一體的政治生態(tài)下，很難出現(xiàn)清廉的官員，因此，地方治理很難實(shí)現(xiàn)“善治”。

三、優(yōu)化資源型地區(qū)政治生態(tài)的現(xiàn)實(shí)路徑

實(shí)際上自2006年開始，全國范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源整合工作就已經(jīng)展開，到2011年整合工作基本完成，基本解決了大礦小開、一礦多開和礦山企業(yè)“多、小、散”等問題，實(shí)現(xiàn)了辦礦體制大變革、辦礦布局大調(diào)整、生產(chǎn)方式大轉(zhuǎn)變，走進(jìn)了規(guī)?；?、集約化、機(jī)械化、多元化和可持續(xù)發(fā)展的大礦時代。[20]通過整合，把開采和經(jīng)營礦產(chǎn)資源的權(quán)利收歸國有大型能源企業(yè)。另外，近年來經(jīng)濟(jì)不景氣尤其是煤炭行業(yè)遭遇“市場寒冬”，加之中央反腐力度的加大，資源型地區(qū)官商勾結(jié)謀取暴利的現(xiàn)象得以遏制。然而，滋生官商一體的土壤依然存在，為進(jìn)一步優(yōu)化資源型地區(qū)的政治生態(tài)，需從以下方面入手：

(一)理清產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立科學(xué)的利益分配機(jī)制

官商一體的政治生態(tài)，造成了資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方治理的雙重困境。通過分析不難發(fā)現(xiàn)，礦產(chǎn)資源不清晰是導(dǎo)致官商一體政治生態(tài)的關(guān)鍵因素。產(chǎn)權(quán)制度安排是礦產(chǎn)資源得到有效利用的制度基礎(chǔ)，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革必須明晰礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，保障資源所有者對資源的索取權(quán)和控制權(quán)。只有通過深化資源產(chǎn)權(quán)改革，才能從根本上消除官商一體的政治現(xiàn)象，減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構(gòu)政治生態(tài)。[21]需要強(qiáng)調(diào)的是，在產(chǎn)權(quán)改革過程中，必須防止部分學(xué)者受西方資本主義產(chǎn)權(quán)理論(科斯定理*科斯定理通常指的是科斯的產(chǎn)權(quán)理論，西方學(xué)者普遍認(rèn)為源于科斯1960年《社會成本問題》中的案例。)影響的資源產(chǎn)權(quán)私有化傾向，堅(jiān)持按照馬克思的所有制理論和產(chǎn)權(quán)理論，堅(jiān)持以公有制為主體，多種產(chǎn)權(quán)制度并存。[17]25正確處理國家和地方政府在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中的利益關(guān)系，建立中央政府、各級相關(guān)部門以及地方政府之間合理的利益分配機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)與地方利益的一致性，實(shí)現(xiàn)資源收益共享。

(二)推動資源市場去行政化，建立規(guī)范的資源監(jiān)管機(jī)制

優(yōu)化資源型地區(qū)政治生態(tài)的根本是政府向企業(yè)賦權(quán)，并采取清權(quán)、簡政、曬權(quán)等措施推動資源市場去行政化，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。同時要更好地發(fā)揮政府作用，用市場規(guī)則規(guī)范企業(yè)行為，以優(yōu)質(zhì)服務(wù)助力當(dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展。要完善探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度，推進(jìn)礦業(yè)權(quán)有形市場建設(shè)。同時深化礦產(chǎn)資源價格改革，建立反映資源稀缺程度的價格機(jī)制。市場經(jīng)濟(jì)本身也是法治經(jīng)濟(jì)，把礦產(chǎn)資源管理納入法治軌道，建立完善的礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系，統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源保護(hù)與合理利用。要明確相關(guān)部門的管理職責(zé)，理清不同部門間的權(quán)責(zé)界限，建立權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的管理體制。

(三)確保群眾共享資源利益，建立規(guī)范的社會參與機(jī)制

資源開發(fā)利用過程中利益分配不公平是引發(fā)大量社會矛盾的主要原因，合理分配資源利益，防止貧富差距拉大就成了當(dāng)前解決人民內(nèi)部矛盾的一個關(guān)鍵性問題。應(yīng)當(dāng)從政治上看待收入分配不公的問題，[16]確立“發(fā)展成果由人民共享”的基本原則，讓人民群眾尤其是礦區(qū)居民參與資源占有、使用和分配的過程，確保資源利益能夠公平分享，既有利于資源開采中的負(fù)外部成本內(nèi)部化，也有利于監(jiān)督企業(yè)和政府行為。與此同時，需要聯(lián)合廣泛的社會力量，包括新聞媒體、公益組織、社會團(tuán)體、職業(yè)律師等的廣泛參與，因此要鼓勵社會力量參與和監(jiān)督填補(bǔ)資源型地區(qū)開采過程中的監(jiān)督空缺。

四、結(jié)論

官商一體古已有之，不可避免地與政治腐敗勾連在一起，是不良政治生態(tài)的重要表現(xiàn)。當(dāng)前，官商一體導(dǎo)致以山西省為典型的資源型地區(qū)出現(xiàn)了塌方式腐敗，嚴(yán)重侵蝕了我國的政治生態(tài)。盡管資源型地區(qū)官商一體的政治生態(tài)有歷史的原因，但更是現(xiàn)實(shí)不合理產(chǎn)權(quán)制度的產(chǎn)物。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，礦產(chǎn)資源的開發(fā)與經(jīng)營完全由國家壟斷，在資源開發(fā)領(lǐng)域基本上不存在權(quán)力尋租的空間，但存在官商一體的“基因”。改革開放之初，市場機(jī)制沒有完全建立，法律制度也不健全，地方政府對資源的高度控制和人們追求利益的強(qiáng)烈沖動交織在一起，形成了極具資源型地區(qū)特色的官商一體現(xiàn)象。更深層次的原因在于不合理的產(chǎn)權(quán)制度，盡管法律明文規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國家所有，然而現(xiàn)實(shí)情況卻是中央政府和地方政府之間沒有清晰的產(chǎn)權(quán)界線，只能以“委托——代理”的方式，中央政府將礦產(chǎn)資源的具體管理權(quán)交給地方政府和各級部門，導(dǎo)致了資源收益權(quán)被分割為所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)。由于缺乏相應(yīng)的“約束——激勵”機(jī)制，加上分稅制和“GDP”主義考核機(jī)制，地方政府官員往往會傾向于選擇地方利益和個體利益而背離國家利益，礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)收益變相轉(zhuǎn)化為地方政府、管理部門甚至是個人或利益集團(tuán)的利益。管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)實(shí)際上變成了“私營”，資源型企業(yè)需依附官員才能獲得礦產(chǎn)資源的開采權(quán)和經(jīng)營權(quán)，行政官員通過資源型企業(yè)攫取了大量的不當(dāng)利益，從而形成了官商一體的政治生態(tài)。由此引發(fā)了生態(tài)環(huán)境惡化、社會矛盾叢生、利益沖突不斷、治理難度加大等問題。

近年來經(jīng)濟(jì)不景氣尤其是煤炭行業(yè)遭遇“市場寒冬”，加之中央反腐力度的加大，資源型地區(qū)官商勾結(jié)謀取暴利的現(xiàn)象在一定程度上得以遏制。然而，滋生官商一體的土壤依然存在，仍需要進(jìn)一步優(yōu)化資源型地區(qū)的政治生態(tài)。首先要理清礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立科學(xué)合理的利益分配機(jī)制，在資源開發(fā)中實(shí)現(xiàn)國家利益與地方政府、各級部門之間的利益一致。其次要推動資源市場化，確定市場在資源配置中起決定性作用，同時加強(qiáng)資源開發(fā)利用過程中的監(jiān)督和管理，維護(hù)良好的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序。第三要建立收益共享機(jī)制，確立“發(fā)展成果由人民共享”的基本原則，讓人民群眾尤其是礦區(qū)居民分享資源利益。

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[責(zé)任編輯：丁 勝]

“全國優(yōu)秀博士學(xué)位論文作者專項(xiàng)資金資助項(xiàng)目”(201408)；國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“產(chǎn)權(quán)視角下資源型地區(qū)政治生態(tài)優(yōu)化機(jī)制研究”(104021901049)。

張少停，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生，主要研究方向：政治學(xué)理論。

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1002-6924(2016)12-018-024