王 碩

(中南大學(xué)，湖南 長沙 410083)

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貴州省投融資改革中ppp模式研究

王 碩*

(中南大學(xué)，湖南 長沙 410083)

政府與社會資本合作(PPP模式)滿足了地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求，提高了公共產(chǎn)品及服務(wù)供給效率，也為減輕公共財政壓力風(fēng)險、轉(zhuǎn)變政府職能提供了機遇。貴州省投融資引入PPP模式有助于緩解地方政府財政支出的壓力，促進各類資本的整合，推動混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展，促進投融資渠道多元化，以此加速政府職能的轉(zhuǎn)變，并有效發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，融合政府與市場的關(guān)系。然而，要保證PPP模式在相關(guān)領(lǐng)域的有效應(yīng)用，應(yīng)從政府政策層面、監(jiān)管層面和具體操作層面強化各層級的作用。

投融資改革；PPP模式；應(yīng)用保障

一、引言

PPP模式(Public-PrivatePartnership，簡稱PPP，政府和社會資本合作)中的第一個“P”是指政府部門；第二個“P"是指非政府性的民營企業(yè)；第三個“P”指的是政府相關(guān)部門為了改進公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品質(zhì)量或服務(wù)的供給效率，與社會資本建立的相互合作關(guān)系。所以，PPP模式是指政府為改善公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能力和效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)等方式，與社會資本之間建立的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的長期合作關(guān)系。[1]

Ming Chang、Weihua Liu認為，PPP模式是基于政府部門和私營部門間的某種共同利益而建立的一種長期合作關(guān)系，在項目運作期間，彼此為對方或項目提供服務(wù)，共擔(dān)項目風(fēng)險，共享項目收益。[2]Wenxian Fu、Wen Hong、Shaohong Li結(jié)合澳大利亞新南鐵路項目進行案例分析，在此基礎(chǔ)上分析了合作雙方在PPP項目運行過程中的風(fēng)險管理以及風(fēng)險分擔(dān)的建議措施。[3]Jianping Ge、Ding Nie分析了PPP項目風(fēng)險因素，同時基于項目參與方各主體的利益角度，對風(fēng)險的評價方法與評價指標進行研究。[4]王培成認為，PPP模式是在某一公共項目中，通過合約作用將不同性質(zhì)所有制的生產(chǎn)要素有機整合起來，從而順利推動項目的融資、項目運營和維護等。[5]胡昊、謝忻玥認為，作為一級政府，對公共產(chǎn)品服務(wù)的供給具有剛性支出責(zé)任。在PPP市場化的推動下，政府職能也將由小到大、自上而下地進行逐步轉(zhuǎn)變，市場與政府的關(guān)系也將日趨融合，并使資源要素的市場化配置得到進一步優(yōu)化。[6]陳華、張梅玲研究了英國PPP模式的歷史背景、主要形式與特點，指出我國PPP模式中存在風(fēng)險未完全轉(zhuǎn)移、項目生命周期短、政府部門監(jiān)管力度弱等問題。[7]楊星、徐婷系統(tǒng)整理了國內(nèi)外有關(guān)PPP模式的文獻研究，通過比較分析法，從若干個方面對PPP模式進行了分析與測評，其中包括該模式下的內(nèi)涵、應(yīng)用意義、選擇標準及方法，對如何規(guī)避風(fēng)險也做了詳盡的概括與敘述。[8]

中共十八屆三中全會提出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。作為公共服務(wù)產(chǎn)品的公共基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)過多地由政府直接配置，而應(yīng)充分發(fā)揮民間資本的作用。2016年4月10日，貴州省PPP暨金政企融資項目推介會舉行，貴州省PPP融資項目推介會現(xiàn)場當(dāng)天簽約總金額近528億元。貴州PPP合作制項目在全省的推進將會促進各類資本的整合，推動混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展，促進投資渠道多元化，以此加速政府職能的轉(zhuǎn)變，并有效發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，融合市場與政府的關(guān)系。其中，政府應(yīng)該在遵循市場經(jīng)濟規(guī)律的前提下，充分扮演好自己的角色、發(fā)揮應(yīng)有職能，在完善市場配置機制中促進PPP模式市場規(guī)則的建立。本文基于貴州省投融資現(xiàn)狀的分析，試對貴州投融資引入PPP模式的必要性及應(yīng)用保障進行探討。

二、貴州省投融資引入PPP模式的必要性分析

(一)貴州省投融資困境下亟需引入PPP模式融資

貴州省地方政府投融資平臺大體可以為三種類型：第一類主要是縣級平臺企業(yè)，這類平臺主要是由貴州省縣級地方政府設(shè)立的，平臺通過銀行貸款等簡單方式融到資金后，由政府或其職能部門投入到相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施項目中。這類平臺從屬于政府某一職能部門，較多采用“一套班子、兩塊牌子”的組織結(jié)構(gòu)，平臺只是政府建設(shè)和實施項目的代理人，其獨立性很低。第二類主要是市級的平臺企業(yè)，主要進行土地運作，例如貴陽云巖貴中土地開發(fā)基本建設(shè)投資管理有限公司、貴陽觀山湖建設(shè)投資發(fā)展有限公司等，平臺采用項目配套土地、成立土地儲備分中心或直接將土地儲備中心納入平臺系統(tǒng)，以土地為運作核心。第三類多為省市級別平臺，省級的平臺如貴安新區(qū)開發(fā)投資有限公司，市級平臺如貴陽高科控股(集團)有限公司、貴陽市公共住宅投資建設(shè)(集團)有限公司、貴陽市資產(chǎn)投資經(jīng)營管理公司等。

從貴州省地方政府投融資平臺中貸款投向看，主要投資于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。其中最主要的是市政基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、水利設(shè)施、交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施、開發(fā)區(qū)及園區(qū)建設(shè)。據(jù)中國人民銀行官方網(wǎng)站上發(fā)布的中國人民銀行貴陽市支行信息專報第128期資料，截止2016年6月末，市政基礎(chǔ)設(shè)施貸款余額575.8億元，較年初增加70億元；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施貸款余額93億元，較年初增加6億元；水利設(shè)施貸款余額33.6億元，較年初增加7億元；交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施貸款余額84.4億元，較年初增加20億元；用于開發(fā)區(qū)、園區(qū)建設(shè)的貸款余額32億元，較年初增加3.7億元。

貴州省地方政府投融資平臺貸款主要于2009年前后發(fā)放，貸款期限以5年以上為主，目前普遍進入還款期。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示:2014年下半年，累計到期的地方投融資平臺貸款為120億元，占2014年6月末平臺貸款余額的12.3%；2015年，累計到期的平臺貸款為140.2億元，占2014年6月末平臺貸款余額的14.4%[10]；2016年7月，累計到期的平臺貸款為144.1億元，占2014年6月末平臺貸款余額的14.8%。未來2年內(nèi)累計到期的平臺貸款額達404.3億元，集中還款壓力明顯。*數(shù)據(jù)來源:中國人民銀行貴陽支行信息專報第128期。

貴州省投融資平臺貸款資產(chǎn)質(zhì)量較低，還款來源較不穩(wěn)定。據(jù)中國人民銀行官方網(wǎng)站上發(fā)布的中國人民銀行貴陽市支行信息專報第128期資料顯示，2014年6月末，貴州省政府投融資平臺不良貸款余額多達36.25億元，較年初上升3.79億元，不良貸款率高達3.72%。而根據(jù)2014年9月中國政府網(wǎng)公布的全國地方政府投融資平臺不良貸款率為0.06%，比2011年末下降0.23個百分點，貴州省地方政府投融資平臺不良貸款率顯著高于全國平均水平。從貸款償還來源看，2014年貴州省靠財政性資金償還的貸款額613.9億元，占63%；靠自身收益償債的貸款余額198.4億元，占比20.4%；靠非財政性資金償債的貸款余額162.1億元，占比16.6%。

在城鎮(zhèn)化項目與基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域面臨極大融資需求，而地方政府土地財政難以為繼的情況下，PPP模式有助于緩解地方政府財政支出的壓力。[11]2015年推介會上推出的PPP項目，貴州省發(fā)展和改革委員會在對接和跟蹤服務(wù)方面做了大量工作，建立貴州省政府與各地方、各部門的長期合作機制，加強溝通和協(xié)調(diào)，推動投資政策、信貸政策與產(chǎn)業(yè)政策的有效銜接，實現(xiàn)政府與社會投融資良性互動、合作共贏。

(二)貴州省投融資引入PPP模式的必要性分析

目前，貴州省投融資模式主要有三種：一是政府財政投融資模式，在這種模式下，政府部門是投融資主體，主要通過政府財政投入來協(xié)調(diào)和組織實施項目，政府作為擔(dān)保人在融資活動中發(fā)揮主導(dǎo)作用。這種融資方式速度快，成本低，可以在短時間內(nèi)集中資金使用，有利于加快項目的進度，但不足之處是難以建立起激勵約束機制。二是市場化投融資模式，即商業(yè)投融資模式，通過商業(yè)貸款、股票、債券等商業(yè)融資工具，進行項目融資、項目運作、債務(wù)服務(wù)等。[9]這種融資方式有利于政府緩解資金短缺問題，但缺陷是融資速度慢，成本高，不利于緩解還款壓力。三是混合投融資模式，即政府與社會資本合作，共同完成公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。在這種投融資方式中，政府擁有項目的主導(dǎo)權(quán)或所有權(quán)，并與社會資本分享項目利益。這種方式有利于引入競爭機制，有效降低項目運營成本，提高公共服務(wù)水平和運營效率，保障公眾利益。

1.引入PPP模式融資可吸引民間資本、增加融資渠道、減輕政府投資負擔(dān)。以貸款為主的融資平臺，一直以來是我國最為傳統(tǒng)的間接融資渠道，而PPP模式的出現(xiàn)，使直接融資基于股權(quán)和新型債券之上，為該模式下的政府融資開啟了直接融資的“大時代”。[12]一是PPP模式可以吸引更多民營資本，政府通過給予財政補貼、貸款擔(dān)保等政策支持，激發(fā)民間資本投資的積極性。政府公共部門和私營企業(yè)在特許經(jīng)營協(xié)議的基礎(chǔ)上充分合作，項目運作期的所有事項都是由雙方共同承擔(dān)，這不僅有利于降低項目投資風(fēng)險，同時也可以較好地保障政府、企業(yè)及各方利益。二是PPP模式可以為一些社會經(jīng)濟發(fā)展必須的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目提供融資支持。三是PPP模式既給社會資本找到了大顯身手的舞臺，也促進包括自然壟斷行業(yè)競爭性業(yè)務(wù)在內(nèi)的競爭性領(lǐng)域進一步開放，進一步助推經(jīng)濟體制改革進程，混合所有制經(jīng)濟實現(xiàn)法治運行也有了新的保障。貴州省大力推廣PPP模式和政金企合作，將為社會資本創(chuàng)造發(fā)展空間，為項目搭建融資平臺，為金融機構(gòu)提供有利可圖的機會。

2. 引入PPP模式融資可實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，提高服務(wù)質(zhì)量。通過政府積極吸引社會資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施項目中來，一方面，能改善地區(qū)投資環(huán)境，促進招商引資，培植財源，增加地區(qū)國民收入；另一方面，民營企業(yè)能實現(xiàn)多元化投資組合，降低投資整體風(fēng)險，增加企業(yè)利潤。PPP融資模式與以前的私人企業(yè)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施項目融資方式相比，在全局上沒有多大的改變，但帶來的影響卻是巨大的。[13]實現(xiàn)為超過項目投資者自身籌資能力的大型項目和盈利性差的公益性項目提供融資，通過公私合作，實現(xiàn)投資人與項目所在地方政府共擔(dān)風(fēng)險。通過私人資本的介入，政府部門和社會企業(yè)共同參與基礎(chǔ)設(shè)施的項目與運營，雙方可以在長期互利雙贏上達成共識，可以大幅度提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的經(jīng)營效率和服務(wù)質(zhì)量，降低成本，更好地為社會和民生提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在PPP融資模式下有可能增加項目的資本金投入，進而降低企業(yè)的資產(chǎn)負債率。同時，項目的各種風(fēng)險可以由借款人、當(dāng)?shù)卣?、貸款人，即與項目開發(fā)有直接或間接關(guān)系的合作伙伴共同承擔(dān)。

3. 引入PPP模式融資，可增加項目中的民間資本參與，提高項目運行效率和投資回報率。進行PPP模式融資可以使參與項目的部門和民營企業(yè)進行新的整合，組成戰(zhàn)略合作聯(lián)盟，對協(xié)調(diào)各方目標起到了實質(zhì)性的作用。鼓勵民營企業(yè)參與項目，使具先進管理方法和技術(shù)的民營企業(yè)與豐富的項目結(jié)合，可以有效縮短項目周期，提高項目運行效率，提高項目投資回報率。以項目為主體，可以用項目本身融資或擔(dān)保，與傳統(tǒng)融資方式相比，可以獲得較高的貸款比例，通常可以滿足60-75%的資本需求量。

三、貴州省投融資PPP模式的應(yīng)用保障

目前，貴州省政府成立了推廣運用PPP模式專項小組，也建立了對社會開放的PPP項目庫，PPP培訓(xùn)相繼展開，其他一系列工作正有條不紊進行。總體上來說，相較于全國水平而言，雖然貴州省在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目上投資額的絕對值還比較低，但其增長速度十分明顯。按照這樣的增長速度，在城鎮(zhèn)化加速的時代背景下，貴州省公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模會呈現(xiàn)一個急劇擴張的態(tài)勢，公共基礎(chǔ)設(shè)施項目將面臨巨額的融資需求。引入PPP模式融資已成為一種新的發(fā)展趨勢，應(yīng)采取有效措施，積極應(yīng)對復(fù)雜融資模式的出現(xiàn)，以滿足公共財政和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。

(一)政策層面

目前，在國家層面上己經(jīng)相繼出臺了一系列PPP法律法規(guī)文件，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》、《關(guān)于印發(fā)促進和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》等相關(guān)文件都建議逐步放寬投資領(lǐng)域，鼓勵和引導(dǎo)民間投資以合資、參股、投資、合作、特許經(jīng)營等方式，參與基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項目的運營?！秶鴦?wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》詳細闡述建立健全PPP機制，提出要推廣PPP模式、規(guī)范合作關(guān)系、保障各方利益、健全風(fēng)險防范和監(jiān)督機制、健全退出機制。[14]我國財政部《關(guān)于政府和社會資本合作示范項目實施有關(guān)問題的通知》頒布，其中重點指出要“保證PPP示范項目質(zhì)量，形成可復(fù)制、可推廣的實施范例，充分發(fā)揮示范效應(yīng)”。國家發(fā)改委在其官網(wǎng)上發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》。與此同時，財政部也在其官網(wǎng)上公布《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》，這兩份文件分別從國家政策方面與實際操作運行方面對政府和社會資本的合作予以指導(dǎo)。李克強總理在今年的《政府工作報告》中說：“在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，積極推廣政府和社會資本合作模式。”貴州省2015年《政府工作報告》也明確地提出了要推廣PPP這一模式。

隨著PPP項目融資模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施項目領(lǐng)域中的不斷運用，還會根據(jù)項目實踐中所產(chǎn)生的問題出臺相應(yīng)的法律法規(guī)。諸如公共交通、道路及相關(guān)設(shè)施、環(huán)境污染治理等純公益性建設(shè)項目的投融資及其收入分配等等方面，都需要制定相關(guān)的法律法規(guī)和相關(guān)政策加以規(guī)范，保證項目有效實施。要明確PPP項目立法的參與機構(gòu)，協(xié)調(diào)好各職能部門之間的相關(guān)工作職責(zé)，加快完善貴州省推廣PPP項目的相關(guān)法律法規(guī)體系，明確政府和社會資本參與PPP項目建設(shè)各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)、權(quán)責(zé)利關(guān)系等。要加強PPP項目文件和內(nèi)容的規(guī)范和管理，制定統(tǒng)一規(guī)范的管理制度及優(yōu)惠政策，從土地、稅收、投資、信貸、審批手續(xù)等方面給予政策支持，推動PPP項目投資和制度環(huán)境的完善，為社會資本參與PPP項目建設(shè)營造良好的政策環(huán)境。

(二)管理層面

在PPP項目中，建立健全政府監(jiān)督管理機制是必要的，是維護社會公眾利益的需要。在項目的投資運營過程中，民營投資者存在為了減少運營成本而降低生產(chǎn)服務(wù)質(zhì)量的利益沖動。這就需要政府監(jiān)管部門嚴格監(jiān)管，執(zhí)法部門秉公執(zhí)法，維護人民群眾的切身利益。一個社會中的監(jiān)督體系主要包括了政府監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管、自我監(jiān)管以及社會公眾媒體監(jiān)督幾個組成部分。[15]但在實踐中，出于自我利益的維護，自我監(jiān)管機制很難有效地實施。因此，這就需要加強政府監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管和社會公眾媒體監(jiān)督在項目投資運營過程中的監(jiān)督作用。

政府監(jiān)管是建立在法律法規(guī)政策文件的剛性約束條件下的，沒有法律作為支撐的政府監(jiān)管是無力的，且不具有法理依據(jù)。所以，建立相關(guān)的法律法規(guī)政策體系是實現(xiàn)政府監(jiān)管的先決條件。

要實現(xiàn)政府監(jiān)管，必須建立強有力的組織，明確各級政府部門的責(zé)任。[16]首先是要建立政府決策協(xié)調(diào)機制，負責(zé)開發(fā)PPP項目、實施項目規(guī)劃、建立政策支持體系、管理和有效配置土地財政資源；其次是負責(zé)審批地方的購買力平價項目，建立PPP項目管理部門負責(zé)規(guī)劃和項目的實施，完成項目的協(xié)調(diào)工作；再次是為購買力平價項目的參與者提供情報服務(wù)和參考咨詢，完善PPP項目的運營體系，提供項目的智力支持，等等。要明確和規(guī)范政府在PPP項目中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，更好地發(fā)揮政府作為PPP項目監(jiān)督者和合作者的角色作用，充分激發(fā)社會資本參與PPP項目建設(shè)的活力和積極性，進而提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，更好地發(fā)揮政府對社會資本參與PPP項目建設(shè)的引導(dǎo)和推動作用。

(三)操作層面

建立PPP項目專業(yè)行業(yè)協(xié)會，促進社會力量推動項目的順利運作，因為購買力平價項目涉及更多的專業(yè)領(lǐng)域，每個參與者可能在法律、財務(wù)、合同管理、風(fēng)險分擔(dān)和談判等方面缺乏專業(yè)技能和實踐經(jīng)驗，通過建立PPP項目的專業(yè)化咨詢機構(gòu)，以吸引參與者，能夠充分利用專業(yè)方的優(yōu)勢，提高項目融資的供應(yīng)效率，并積累寶貴的經(jīng)驗。

政府和私營部門都應(yīng)建立專業(yè)化的PPP人才培養(yǎng)機制的公私合作模式，促進公私合作模式的順利實施。[17]加強對PPP項目相關(guān)人員的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，實行全方位、多層次培訓(xùn)，使相關(guān)人員能夠熟悉掌握PPP項目的運行特點、操作規(guī)程及要點，制定相關(guān)培訓(xùn)規(guī)劃，整合培訓(xùn)資源。加強PPP項目專家人才庫的建設(shè)，加強對PPP項目的指導(dǎo)。

加強PPP項目服務(wù)平臺建設(shè)。對于主要從事園區(qū)土地一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具有管理土地資源的能力的，可以轉(zhuǎn)型為項目建設(shè)和運營管理公司，利用土地當(dāng)做資本，和民營企業(yè)同時參與平臺旗下具有收益性的項目；對于可設(shè)立單獨的子公司作為與民營企業(yè)的合作方，尋找出一條互惠互利的道路，平臺公司自身可轉(zhuǎn)型為一般的經(jīng)營性國有企業(yè)。同時，強化項目的信息發(fā)布和管理功能及跟蹤指導(dǎo)，加強項目的管理和增強其示范效應(yīng)，確保項目的順利實施。

四、結(jié)語

綜上所述，在貴州省城鎮(zhèn)化不斷加速帶來城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求快速增加的背景下，貴州省面臨財政收支矛盾不斷加劇帶來的融資困境，而過去依賴土地收入和地方政府性債務(wù)融資又不可持續(xù)，使得貴州省公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運用PPP模式融資已成為一種新的發(fā)展趨勢。應(yīng)采取有效措施，積極應(yīng)對復(fù)雜融資模式的出現(xiàn)，以滿足公共財政和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。

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[責(zé)任編輯：秋 泥]

王碩，中南大學(xué)商學(xué)院博士研究生，主要研究方向：工商管理。

F127

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1002-6924(2016)12-148-152