柯偉明

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南京國民政府第一次全國財(cái)政會(huì)議新探*

柯偉明

［提 要］為改革財(cái)政稅收以鞏固國民黨政權(quán)的統(tǒng)治，南京國民政府財(cái)政部于1928年7月召開第一次全國財(cái)政會(huì)議。此次會(huì)議得到中央各部門、地方政府、商會(huì)代表及財(cái)政經(jīng)濟(jì)專家的積極響應(yīng)，其代表具有一定的廣泛性和專業(yè)性。在為期十天的會(huì)議上，代表們圍繞財(cái)政、稅制、債務(wù)、預(yù)算、裁兵等議題展開熱烈討論。經(jīng)審查和決議，會(huì)議制訂了統(tǒng)一財(cái)政、劃分國地稅收、整理舊稅和推行新稅的原則和辦法，對南京國民政府財(cái)稅政策產(chǎn)生重大影響。

［關(guān)鍵詞］南京國民政府 第一次全國財(cái)政會(huì)議 財(cái)政統(tǒng)一 稅收 宋子文

*本文系廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目“民國時(shí)期廣東地方稅收研究（1911-1937）”（項(xiàng)目號GD13YLS02）、中山大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)青年教師培育項(xiàng)目“民國營業(yè)稅史研究”（項(xiàng)目號14wkpy61）的階段性研究成果。

1927-1937年的南京國民政府時(shí)期是從傳統(tǒng)國家走向現(xiàn)代國家的重要階段。在此階段，中國資本主義工商業(yè)經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展，很多經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均達(dá)到歷史最高值。這些成績的取得無疑與這一時(shí)期的財(cái)稅政策有著非常密切的關(guān)系。1928年7月，在首都南京召開的第一次全國財(cái)政會(huì)議對南京國民政府財(cái)稅政策有著重大而深遠(yuǎn)的影響。就現(xiàn)有研究而言，武艷敏的《統(tǒng)一財(cái)政：1928年國民政府第一次財(cái)政會(huì)議之考察》一文分析了此次全國財(cái)政會(huì)議的緣起，重點(diǎn)考察了會(huì)議對統(tǒng)一財(cái)政的影響。①但在筆者看來，關(guān)于第一次全國財(cái)政會(huì)議代表的構(gòu)成和參會(huì)情況，提案的來源、類別和審查情況以及會(huì)議對財(cái)稅政策的影響均值得深入探討。有鑒于此，筆者擬利用有關(guān)歷史資料，對南京國民政府第一次全國財(cái)政會(huì)議作進(jìn)一步研究。

一、參會(huì)代表

南京國民政府成立以后，為統(tǒng)一中央財(cái)政權(quán)力，改變軍閥時(shí)代國地收支含混、稅收和金融制度紊亂的局面，財(cái)政部部長宋子文于1928年6月15日決定召開第一次全國財(cái)政會(huì)議，派財(cái)政部秘書長鄒琳負(fù)責(zé)會(huì)議籌備事宜。6月19日，鄒琳召開財(cái)政部職員會(huì)議，制定議事規(guī)程多項(xiàng)，同時(shí)致函各機(jī)關(guān)、團(tuán)體等選派代表來京參加會(huì)議。②根據(jù)《全國財(cái)政會(huì)議規(guī)程》規(guī)定，第一次全國財(cái)政會(huì)議的代表由財(cái)政監(jiān)理委員會(huì)委員、總司令及各集團(tuán)軍代表、政治分會(huì)代表、各省政府代表、財(cái)政部及其直轄機(jī)關(guān)代表、各省財(cái)政廳長或其代表、各特別市財(cái)政局長、財(cái)政部選聘的財(cái)政經(jīng)濟(jì)專家等組成。③根據(jù)財(cái)政部秘書處編制的《全國財(cái)政會(huì)議會(huì)員一覽》，筆者對參會(huì)代表進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，其中財(cái)政部及其直轄機(jī)關(guān)代表94人，各省市地方政府代表32人，專家會(huì)員23人，中央軍政代表10人，其他部門代表7人，共計(jì)166人。④

從代表的構(gòu)成來看，財(cái)政部及其直轄機(jī)關(guān)代表最多，約占57％；各省市地方政府代表僅占19％，所以很難形成維護(hù)地方利益的力量，以至于會(huì)議伊始便有地方代表抱怨此次財(cái)政會(huì)議“多顧及中央收入，而忽略地方支出”。⑤從地方政府代表的構(gòu)成來看，有19省市派代表參會(huì)：安徽4人，河南、山東、廣東各3人，江西、浙江、南京、江蘇各2人，湖北、上海、河北、貴州、陜西、云南、四川、廣西、湖南、福建、甘肅各1人。⑥值得注意的是，四川、云南、廣西等當(dāng)時(shí)尚未處于南京國民政府統(tǒng)治之下的地區(qū)也有代表參加會(huì)議。雖然地方代表所占比重不大，但其地區(qū)分布已經(jīng)相當(dāng)廣泛，故此次財(cái)政會(huì)議是名符其實(shí)的“全國財(cái)政會(huì)議”。

一般來說，與會(huì)代表應(yīng)在會(huì)議開幕前提前到達(dá)。從到會(huì)實(shí)際情況來看，6月30日上午報(bào)到的代表僅33人，至當(dāng)天晚上八時(shí)，報(bào)到者才67人。⑦7月1日上午繼續(xù)報(bào)到者30余人，中午及下午報(bào)到者有二三十人。⑧據(jù)統(tǒng)計(jì)，在會(huì)議開幕當(dāng)天累計(jì)報(bào)到人數(shù)120人，至?xí)h結(jié)束后報(bào)到人數(shù)累計(jì)達(dá)166人。也就是說，有40多名代表是在會(huì)議開幕以后才陸續(xù)趕到。⑨在這些“遲到”的代表當(dāng)中，某些地方政府代表值得注意。大會(huì)開幕后，兩廣代表一直遲遲沒有現(xiàn)身，財(cái)政部為此“迭電催請”，結(jié)果是“聞已有一人在途”。⑩福建省財(cái)政廳廳長陳培錕、福建鹽運(yùn)使何公敢、福建煙酒局局長史家麟于7月7日才來報(bào)到。四川省財(cái)政廳廳長以未能及時(shí)收到代電為由，“托中央執(zhí)行委員會(huì)宣傳部函牘科科長林墨代為列席”。也許是隨著第一次全國財(cái)政會(huì)議“效應(yīng)”的迅速擴(kuò)大，兩廣、福建、四川等這些本對會(huì)議“漠不關(guān)心”的地方因擔(dān)心不參加會(huì)議會(huì)給其帶來不利影響，所以才派代表“姍姍來遲”。

7月1日中午，第一次全國財(cái)政會(huì)議正式開幕。財(cái)政部部長宋子文（會(huì)議主席）代表財(cái)政部首先作了報(bào)告，其后譚延闿、楊樹莊、劉紀(jì)文分別代表中央、國民政府、軍事委員會(huì)致詞，在財(cái)政部次長張壽鏞致詞后，貴州省政府代表譚星閣、浙江省政府代表莊崧甫、山東省財(cái)政廳廳長魏宗晉、山西財(cái)政廳廳長李鴻文紛紛發(fā)表演說。出席開幕式的正式代表、黨政要員、商界領(lǐng)袖及其他嘉賓達(dá)200余人。此次財(cái)政會(huì)議共舉行五次全體大會(huì)，其報(bào)到人數(shù)、出席人數(shù)和出席率在一定程度上反映了代表們的參會(huì)情況。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，第一次大會(huì)報(bào)到人數(shù)127人，出席人數(shù)110人，出席率為87％；第二次大會(huì)報(bào)到人數(shù)134人，出席人數(shù)110人，出席率為82％；第三次大會(huì)報(bào)到人數(shù)144人，出席人數(shù)114人，出席率為79％；第四次大會(huì)報(bào)到人數(shù)154人，出席人數(shù)96人，出席率為62％；第五次大會(huì)報(bào)到人數(shù)158人，出席人數(shù)109人，出席率為69％。出席人數(shù)并未隨報(bào)到人數(shù)的增加而相應(yīng)增加，以致出席率在前四次大會(huì)呈連續(xù)下降的趨勢，但每次大會(huì)的出席率均遠(yuǎn)超過50％的法定出席率，從而保證了會(huì)議的合法性。

作為全國財(cái)政會(huì)議的“總策劃師”，宋子文可謂“參與度最高”的代表之一。由于需要主持第一次全國經(jīng)濟(jì)會(huì)議，直至6月30日晚財(cái)政部部長宋子文、次長張壽鏞及賦稅司司長賈士毅等才乘夜車從上海趕回南京，準(zhǔn)備參加次日召開的財(cái)政會(huì)議。7月1日上午，宋子文“特邀武漢政治分會(huì)財(cái)政委員會(huì)委員白志鹍，詳詢湖北財(cái)政狀況”，爭取了白對統(tǒng)一財(cái)政計(jì)劃的支持。按照計(jì)劃，宋子文得于7月1日下午接見山西、河南等北方各省軍民代表，7月2日接見湖北、湖南、廣東等南方各省軍民代表以及部屬各機(jī)關(guān)人員。7月1日和2日晚上，宋子文分別宴請了全國財(cái)政會(huì)議代表和財(cái)政會(huì)議秘書處全體職員。宋子文不斷與各省市地方政府代表會(huì)晤，聽取他們的意見，爭取他們的支持。

實(shí)際上，除了主持財(cái)政會(huì)議之外，宋子文還需要處理很多其他事務(wù)，這可從他在開會(huì)期間的行程略見一斑。6月30日，宋子文從上海趕回南京主持財(cái)政會(huì)議，在開完第二次大會(huì)之后，宋子文于7月3日連夜前往上海，5日又返回南京，準(zhǔn)備主持第三次大會(huì)。此時(shí)，宋子文接到蔣介石在北平發(fā)來的“電召”，要其趕赴北平，“協(xié)商軍政費(fèi)問題及接收舊財(cái)部事項(xiàng)”。宋子文原擬7月5日晚乘夜車趕往上海，再轉(zhuǎn)赴北平，后經(jīng)與各代表商議，決定赴上海后仍返回南京，待大會(huì)結(jié)束后再赴北平，并“電蔣總司令，陳述暫緩北上之意”。可見，為全面參與此次財(cái)政會(huì)議的各項(xiàng)議程，宋子文不得不將蔣介石的“電召”暫時(shí)“擱置”。

二、會(huì)議提案

提案是參會(huì)者密切關(guān)注的問題，能夠反映相關(guān)利益主體的迫切要求，我們亦可借此窺見會(huì)議的主題。根據(jù)規(guī)定，提案應(yīng)當(dāng)在開會(huì)前三天提交，其內(nèi)容包括提出的緣由、解決的辦法等方面；如有臨時(shí)提案，須經(jīng)會(huì)員十人以上連署，用書面形式送交主席，酌量編入議事日程。開會(huì)前秘書處收到的提案已有80多項(xiàng)，會(huì)議期間陸續(xù)有代表提出臨時(shí)提案。如7月3日劉大鈞、過之翰、黃實(shí)、譚星閣等人提出6項(xiàng)臨時(shí)議案，7月5日李培天、劉大鈞及湖北省財(cái)政廳代表等共提出21項(xiàng)臨時(shí)議案。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，財(cái)政部秘書處編輯出版的《全國財(cái)政會(huì)議日刊》所載議案共176項(xiàng)：財(cái)政部及其直轄機(jī)關(guān)提案多達(dá)70項(xiàng)（約占40％），地方政府提案36項(xiàng)（約占20％），經(jīng)濟(jì)會(huì)議移送提案26項(xiàng)，商會(huì)代表及財(cái)政經(jīng)濟(jì)專家提案24項(xiàng)，中央軍政代表提案14項(xiàng)，大學(xué)院、司法部和內(nèi)政部等部門提案6項(xiàng)。

從地方政府提案的分布來看，山東、浙江、南京等11個(gè)省市政府代表及財(cái)政廳（局）長提交議案36項(xiàng)：山東8項(xiàng)，浙江、南京、廣東各5項(xiàng)，湖北4項(xiàng)，江蘇、陜西、江西各2項(xiàng)，安徽、貴州、上海各1項(xiàng)。提案多少大致可反映各地參加財(cái)政會(huì)議的積極性及其在南京國民政府中的影響力。山東省財(cái)政廳廳長魏宗晉對財(cái)政會(huì)議相當(dāng)積極，提交議案最多；廣東省政府在會(huì)議開始數(shù)天后才派代表和財(cái)政廳廳長馮祝萬來京參會(huì)，并提出5項(xiàng)議案。山東、浙江、湖北、廣東等均是當(dāng)時(shí)很有實(shí)力的地方，也就是說，地方提案數(shù)量與其自身實(shí)力大致呈正相關(guān)關(guān)系。

根據(jù)內(nèi)容不同，筆者對所有提案作了大致的統(tǒng)計(jì)分類。在176項(xiàng)提案當(dāng)中，關(guān)于統(tǒng)一財(cái)政及劃分國地收支的提案22項(xiàng)，關(guān)于整理鹽稅鹽務(wù)的提案19項(xiàng)，關(guān)于整理中央及地方公債的提案18項(xiàng)，關(guān)于改革幣制和發(fā)展中央及地方銀行的提案18項(xiàng)，關(guān)于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的提案17項(xiàng)，關(guān)于改革及整頓財(cái)務(wù)行政的提案17項(xiàng)，關(guān)于預(yù)算、決算及部分機(jī)關(guān)報(bào)送財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)報(bào)告的提案15項(xiàng)，關(guān)于裁兵及要求中央劃撥軍費(fèi)的提案14項(xiàng)，關(guān)于裁撤厘金、實(shí)行關(guān)稅自主及開征特種消費(fèi)稅、營業(yè)稅的提案12項(xiàng)，關(guān)于整理煤油特稅、煙酒特稅的提案10項(xiàng)，關(guān)于整理土地、田賦及實(shí)行禁煙的提案6項(xiàng)，關(guān)于開征印花稅、所得稅、遺產(chǎn)稅等直接稅的提案5項(xiàng)，其他提案3項(xiàng)。

各代表提交議案后，接下來的程序便是對提案進(jìn)行審查。此次財(cái)政會(huì)議提案的審查和議決采用大會(huì)和分組審查會(huì)相結(jié)合的形式。7月2日下午，全國財(cái)政會(huì)議召開第一次全體大會(huì)，主要圍繞“統(tǒng)一財(cái)政”這一重要主題，討論了“統(tǒng)一財(cái)政案”、“整理財(cái)政大綱草案”、“統(tǒng)一全國鹽稅收入案”、“統(tǒng)一關(guān)務(wù)用人行政及稅款收支案”、“統(tǒng)一煤油稅收案”等12項(xiàng)提案，最終決定將這些提案交付各組審查。由于提案較多，不可能每個(gè)提案人都能就其提案在大會(huì)上發(fā)言，所以很多提案均由主席指定相關(guān)代表陳述。如7月3日下午召開的第二次大會(huì)需要討論提案有88項(xiàng)之多。為節(jié)省時(shí)間，宋子文指定賈士毅代表陳述關(guān)于裁厘加稅等提案，陳志道陳述關(guān)于鹽務(wù)等提案，陳行陳述關(guān)于金融等提案，鐘衍慶陳述關(guān)于清理漢口庫券等提案，劉紀(jì)文報(bào)告裁厘經(jīng)費(fèi)及建筑費(fèi)等計(jì)劃，張壽鏞陳述確定全國預(yù)算宜先確定大政方略案。各代表陳述后，宋子文根據(jù)提案內(nèi)容分別交付各審查組審查。

為更好地審查各項(xiàng)提案，財(cái)政會(huì)議成立審查委員會(huì)，分財(cái)務(wù)行政、稅務(wù)、國用、公債和金融五組。大會(huì)開幕之前，各組主任、常務(wù)委員和委員已由財(cái)政部部長宋子文分別指定。各審查組人員均為熟悉該領(lǐng)域的行政長官或財(cái)政金融專家，從而確保各項(xiàng)提案審查工作的有效進(jìn)行。審查委員會(huì)開會(huì)時(shí)間由各組主任委員自行酌定。7月3日上午起，各審查組陸續(xù)展開審查工作。雖然審查委員會(huì)共分為五組，但這并不意味著完全由各組獨(dú)立進(jìn)行審查。有的提案涉及內(nèi)容比較廣，并非一組之力所能審查完成，需要其他組的協(xié)助，因而審查工作主要采取分組獨(dú)立審查和聯(lián)合審查相結(jié)合的方式。如7月2日第一次大會(huì)交付審查的12項(xiàng)提案就由財(cái)務(wù)行政、稅務(wù)和國用三組聯(lián)合審查。7月4日上午，公債組審查提案共有9項(xiàng)，其中有5項(xiàng)由該組獨(dú)立審查，另有4項(xiàng)是與金融組聯(lián)合審查。由于提案較多，審查工作量大，很多提案須經(jīng)反復(fù)研討才能提交大會(huì)審查，以致原本于7月6日召開的第三次大會(huì)因“交付審查各案現(xiàn)尚未經(jīng)各組審查完畢”而不得不延遲至7月7日下午舉行。

在提案審查過程中，由于各方利益難以平衡，意見不一，難免引發(fā)激烈爭論。如出席財(cái)政會(huì)議的武漢商會(huì)代表周星棠、劉秉義對金融組收回漢口中央銀行、中國銀行、交通銀行發(fā)行的紙幣和國庫券辦法表示反對，并強(qiáng)烈要求以上三行“十足收回”。他們的主張和行動(dòng)得到“湖北全省商聯(lián)合會(huì)及武漢總商會(huì)來電聲援”。7月10日，財(cái)務(wù)行政組、稅務(wù)組召開廣東提案審查會(huì)，廣東省財(cái)政廳廳長馮祝萬提出，“廣東人民負(fù)擔(dān)全國革命軍事業(yè)之供給為各省之冠”，為此“負(fù)債二萬萬元以上”，故要求暫緩一年實(shí)行國地財(cái)政劃分，以便清理債務(wù)。有代表指責(zé)該提案實(shí)為“破壞財(cái)政統(tǒng)一”。馮反駁道：“各省地方確有困難，請求中央允許補(bǔ)助，根本上仍是財(cái)政統(tǒng)一，武斷截留國稅，方是有意破壞財(cái)政統(tǒng)一也?！苯?jīng)反復(fù)討論，審查組認(rèn)為：“劃一國地稅案，業(yè)經(jīng)大會(huì)決議，各省皆有困難，廣東未便獨(dú)異，甚望該省遵照此次決議案實(shí)行。如確有困難，本會(huì)自當(dāng)請求政府，酌予補(bǔ)助?！彪m然此案最終得以審查通過，但廣東省政府代表李民欣在對記者談話中仍有抱怨：“因出席人員代表地方者較少，財(cái)部直轄各局人員較多，結(jié)果，對地方情形，恐不能盡量討論?！?/p>

經(jīng)各組審查委員會(huì)詳加審查后，由各組主任或委員向大會(huì)報(bào)告審查結(jié)果。與第一和第二次大會(huì)將提案交付各組審查不同，第三、第四和第五次大會(huì)的主要工作是對各組審查結(jié)果進(jìn)行審查和議決。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，第三次大會(huì)審查各組報(bào)告提案41項(xiàng)，決議通過33項(xiàng)，決議通過率為80％；第四次大會(huì)審查各組報(bào)告提案27項(xiàng)，決議通過17項(xiàng)，決議通過率為63％；第五次大會(huì)審查各組報(bào)告提案92項(xiàng)（包括經(jīng)濟(jì)會(huì)議直接移送的部分提案），決議通過55項(xiàng)，決議通過率為60％。在所有176項(xiàng)提案當(dāng)中，提交大會(huì)議決的提案共有160項(xiàng)，決議通過105項(xiàng)，決議通過率為66％。經(jīng)大會(huì)審查和議決通過的這些提案最終成為國民政府制訂財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策的重要參考。

三、對財(cái)稅政策的影響

在第一次全國財(cái)政會(huì)議上，參會(huì)代表從中國的實(shí)際國情出發(fā)，借鑒西方國家財(cái)政稅收制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出了許多解決中國財(cái)政問題的建議。經(jīng)會(huì)議審查和決議通過的提案對南京國民政府財(cái)稅政策產(chǎn)生重大影響。

第一、統(tǒng)一財(cái)權(quán)及劃分國地稅收。在傳統(tǒng)中國，財(cái)政大權(quán)一般由中央牢牢控制，地方?jīng)]有合法的獨(dú)立財(cái)源。近代以后，中央政治權(quán)力逐漸衰落，地方督撫和軍閥的權(quán)力日益膨脹，關(guān)稅、鹽稅、田賦、厘金等國家稅收多為地方截留。如何統(tǒng)一全國財(cái)政，加強(qiáng)中央財(cái)政權(quán)力，成為此次全國財(cái)政會(huì)議關(guān)注的焦點(diǎn)。財(cái)政部提出的“統(tǒng)一財(cái)政案”，經(jīng)審查討論后，在大會(huì)得以決議通過。該案提出，統(tǒng)一財(cái)政必須從“規(guī)章”、“行政”、“用人”、“收支”四個(gè)方面著手，其具體辦法為：（1）國稅范圍內(nèi)的財(cái)政規(guī)章及用人行政概歸財(cái)政部核定處理，各省的中央稅收亦應(yīng)遵財(cái)政部規(guī)章辦理。各省任命中央征收人員有成績者，由財(cái)政部加委和任免考核；（2）中央稅收一律徑解財(cái)政部金庫，支出一律由財(cái)政部支付；（3）由會(huì)員列表報(bào)告各省實(shí)在數(shù)目作為考核的準(zhǔn)則；（4）由會(huì)員擬增收減支的數(shù)目，為編制預(yù)算作準(zhǔn)備。

要統(tǒng)一財(cái)權(quán)，就必須明確劃分國地稅收。中央黨部代表譚延闿在會(huì)議開幕致辭中便講到：“大凡國家行政，總要將國地權(quán)限分清。國家的稅，當(dāng)然歸國家；地方的稅，當(dāng)然歸地方?！苯?jīng)詳加討論，大會(huì)決議通過了賦稅司司長賈士毅提出的“實(shí)行劃分國家稅地方稅及國家費(fèi)地方費(fèi)案”。該案對國家稅和地方稅作了明確劃分：國家稅主要包括鹽稅、關(guān)稅、常關(guān)稅、煙酒稅、卷煙稅、煤油稅、厘金及郵包稅及將來創(chuàng)辦的所得稅、遺產(chǎn)稅等，地方稅主要包括田賦、契稅、牙稅、當(dāng)稅、商稅、船捐、房捐、屠宰稅及將來創(chuàng)辦的營業(yè)稅、地稅等。盡管此種稅收劃分未能顧及縣（市）級的財(cái)政需求，由此而造成地方“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”不均衡，以致地方性苛捐雜稅層出不窮，但其畢竟是中國現(xiàn)代分稅制的初步實(shí)踐。

第二、整理舊稅。稅收是國家財(cái)政收入的重要來源。無論是統(tǒng)一財(cái)政還是劃分國地稅收，均離不開稅制改革。北洋政府時(shí)期，尤其在一戰(zhàn)期間，中國資本主義工商業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了快速發(fā)展的“黃金時(shí)代”。雖然關(guān)稅、鹽稅不斷增加，但其在征收過程中仍存在諸多問題，未能滿足政府日益增加的財(cái)政需求。在此次財(cái)政會(huì)議上，代表們就如何整理關(guān)稅、鹽稅積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策。關(guān)稅最大的問題是為外國人把持，不能自主，嚴(yán)重影響民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)熱烈討論，會(huì)議最終通過了關(guān)稅自主政策：（1）擬由財(cái)政部令飭國定稅則委員會(huì)編訂國定稅則，于1928年8月31日前編制就緒，呈由財(cái)政部轉(zhuǎn)請國民政府核定，至遲于10月1日公布；（2）依照北京關(guān)稅會(huì)議議定時(shí)間，自1929年1月1日起實(shí)行關(guān)稅自主；（3）宣告關(guān)稅自主以后，華洋職員之待遇一律平等，稅關(guān)上一切行政須整齊、嚴(yán)肅、合理。鹽稅最大的弊病是稅率紊亂，造成稅負(fù)分配不均。正如鹽務(wù)署在提案中指出：“是以鹽稅之在今日，不患稅率日重，而患稅率之不均。欲矯其弊，當(dāng)自劃一稅率始?！苯?jīng)大會(huì)審查通過了整理鹽稅辦法，其主要內(nèi)容有：（1）各省限于一月內(nèi)造報(bào)近三年鹽稅正稅、附稅及附加各項(xiàng)捐費(fèi)實(shí)收數(shù)表；（2）由財(cái)政部咨請各省政府聲明所有各項(xiàng)鹽稅附稅作為臨時(shí)性質(zhì)，以后須逐漸減少，待財(cái)政充裕時(shí)一律取消；（3）各地正稅稅率因與產(chǎn)區(qū)遠(yuǎn)近有關(guān)系，待考察情形后再行厘訂。經(jīng)此整理之后，關(guān)稅和鹽稅在南京國民政府稅收收入結(jié)構(gòu)中的地位更加穩(wěn)固。

煙酒稅、印花稅也是財(cái)政會(huì)議著力整理的對象。自1915年煙酒實(shí)行公賣后，因事權(quán)不能統(tǒng)一，產(chǎn)銷數(shù)量無精密統(tǒng)計(jì)，征收辦法無明確標(biāo)準(zhǔn)，人民深感痛苦，稅收毫無起色。會(huì)議為此擬定了整頓煙酒稅的步驟，其主要分為三步：第一步，調(diào)查煙酒所在地的產(chǎn)銷數(shù)量，以定比額范圍；第二步，調(diào)查煙酒實(shí)際價(jià)格，以定稅率標(biāo)準(zhǔn)；第三步，訓(xùn)練稅收人才，實(shí)行論價(jià)收稅，改良包商及委辦制度，計(jì)劃待辦有成效以后，再由財(cái)政部規(guī)定公賣法，實(shí)現(xiàn)煙酒公賣政策。印花稅是晚清時(shí)期從西方引進(jìn)的現(xiàn)代稅制，因法規(guī)不一，引發(fā)各種糾紛，致使征收困難重重。為增加收入，會(huì)議決議整頓印花稅，其辦法主要有：稅票均由中央頒發(fā)，將以前各省自印稅票一律廢止；稅法均照現(xiàn)行條例辦理，各省單行稅則一律廢止；責(zé)成各省局長訓(xùn)練合格人才，積極宣傳和勸導(dǎo)，使民眾養(yǎng)成納稅習(xí)慣；對故意隱匿者及協(xié)助不力的官員嚴(yán)加懲處。財(cái)政會(huì)議對煙酒稅、印花稅等舊稅的整理，不僅清除征收管理過程中的積弊，而且有利于國家收入的增加。

與以上舊稅不同，厘金是被裁撤的對象。作為晚清沿襲下來的一種通過稅，厘金因?qū)訉觿兿鞫鴤涫茉嵅　＠褰鹈麨閲沂杖?，但長期為地方控制，在地方財(cái)政收入中占有重要地位。如果貿(mào)然將厘金裁撤，勢必影響地方財(cái)政，所以不少地方在裁厘問題上躊躇不前，甚至極力反對。此次財(cái)政會(huì)議上，代表們圍繞裁厘及其抵補(bǔ)問題展開討論。賦稅司司長賈士毅主張先將厘金收歸中央，待時(shí)機(jī)成熟再行裁撤。鑒于裁厘問題的復(fù)雜性，劉大鈞提議設(shè)立“裁厘委員會(huì)”專門負(fù)責(zé)實(shí)行裁厘事宜。此兩項(xiàng)提案均得到眾多代表的贊同，并經(jīng)大會(huì)決議通過了《裁厘委員會(huì)大綱》。根據(jù)會(huì)議決議，裁厘委員會(huì)于1928年7月15日召開成立大會(huì)，商定裁厘時(shí)間及抵補(bǔ)稅項(xiàng)。后因政局影響，直至1931年以后，厘金才逐漸走下歷史舞臺(tái)。在此過程中，第一次全國財(cái)政會(huì)議所確立的原則和辦法無疑起到了非常重要的推動(dòng)作用。

第三、推行新稅。在整理舊稅的同時(shí)，不少代表提出推行所得稅、遺產(chǎn)稅、營業(yè)稅等西方現(xiàn)代稅制的建議和方案。與西方國家以直接稅為主體的稅收結(jié)構(gòu)不同，當(dāng)時(shí)中國各種賦稅皆為間接消費(fèi)稅。據(jù)劉紀(jì)文分析，“以我國一般人民經(jīng)濟(jì)力之貧弱，消費(fèi)品數(shù)量，除生活必需品者外，有減無增，消費(fèi)稅之收入，亦難期發(fā)達(dá)，影響于國家財(cái)政者甚大。”為改變此種狀況，劉紀(jì)文提出施行所得稅，并逐步建立以所得稅為主體的稅收體系的建議：“待所得稅收入逐漸增加以后，即可以其為國家之主要賦稅，而將其他妨礙人民生活之消費(fèi)稅，次第廢止?！辟Z士毅也主張推行所得稅和遺產(chǎn)稅：“近代賦稅制度有兩大原則：曰均平，曰普遍……如何而能均平、普遍，則所得稅、遺產(chǎn)稅而已?！辟Z士毅為此專門擬訂了《所得稅條例》、《所得稅施行細(xì)則》、《遺產(chǎn)稅暫行條例》、《遺產(chǎn)稅施行細(xì)則》等章則，對所得稅和遺產(chǎn)稅的課稅對象、稅率標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)稅方法及課稅程序等作了明確規(guī)定。這些稅則經(jīng)審查組討論和修正后交付大會(huì)決議，為后來實(shí)施所得稅和遺產(chǎn)稅提供了重要的參考。

營業(yè)稅是此次財(cái)政會(huì)議討論的熱點(diǎn)，其重要性在于抵補(bǔ)地方裁厘損失。裁厘損失有中央和地方之別，關(guān)稅和特種消費(fèi)稅可抵補(bǔ)中央損失，至于地方損失如何抵補(bǔ)問題，浙江省財(cái)政廳代表提議該省“首先實(shí)行裁厘并開辦營業(yè)稅以資抵補(bǔ)”。經(jīng)討論后，大會(huì)確立了各省市地方舉辦營業(yè)稅的原則：（1）將牙稅、當(dāng)稅擴(kuò)充為營業(yè)稅，廢除牙當(dāng)兩稅名目；（2）各省舉辦營業(yè)稅時(shí)，由財(cái)政廳自行擬定課稅種類及征收方法，呈由財(cái)政部核準(zhǔn)備案；（3）已由中央征收的各種物稅不得再征營業(yè)稅。會(huì)后召開的裁厘委員會(huì)會(huì)議決議通過了《各省征收營業(yè)稅辦法大綱》，對營業(yè)稅的課稅對象、稅率和課稅標(biāo)準(zhǔn)、課稅程序等作了明確規(guī)定。經(jīng)此籌議之后，有的省份開始籌劃征收營業(yè)稅事宜。浙江省財(cái)政廳廳長陳其采及委員莊崧甫計(jì)劃取消全省各地統(tǒng)捐局，在省會(huì)設(shè)立營業(yè)稅總局，在各縣設(shè)立營業(yè)稅分局，廢除苛捐雜稅。但受政局影響，各省市裁厘及開征營業(yè)稅進(jìn)程被迫一再擱置。至1931年1月以后，各省市才相繼制訂征收章則，設(shè)立征收機(jī)關(guān)，逐步建立起地方性的營業(yè)稅征收和管理制度。

四、余論

近代以后，中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了深刻變化，其重要標(biāo)志之一是從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變。作為國家財(cái)政的重要收入來源，稅收是維持政府正常運(yùn)作及推動(dòng)各項(xiàng)現(xiàn)代化事業(yè)建設(shè)的資金保障。政府只有在掌握充足財(cái)力的基礎(chǔ)上才能夠大力發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，改善民生，乃至維護(hù)國家安全。與此同時(shí)，工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為政府提供了豐富的稅源，這要求建立與之相適應(yīng)的財(cái)政稅收制度。1927-1937年的南京國民政府時(shí)期被稱為中國資本主義發(fā)展的“白銀時(shí)代”，也是中國現(xiàn)代財(cái)政稅收制度形成和發(fā)展的重要階段。這一時(shí)期很多財(cái)政稅收政策均源于1928年召開的全國經(jīng)濟(jì)會(huì)議和全國財(cái)政會(huì)議。親歷兩次會(huì)議的商界領(lǐng)袖王曉籟有如此之比喻：“經(jīng)濟(jì)會(huì)議是雛形的股東大會(huì)，財(cái)政會(huì)議是正式的職員會(huì)議?！?928年7月召開的第一次全國財(cái)政會(huì)議不僅確定了財(cái)稅政策改革的大方向，而且制訂了許多具體辦法。正如財(cái)政部部長宋子文在致閉幕詞中所言：“在大會(huì)里，各會(huì)員對于提案都能詳細(xì)研究，認(rèn)真討論。對于各種案件，大概都有一個(gè)方針，使辦理財(cái)政人員可以有所遵循，或備采擇?！辫b于此次會(huì)議所取得的積極效果，有代表甚至提出每年舉行一次財(cái)政會(huì)議的主張。盡管此種主張最終未能實(shí)現(xiàn)，但此后國民政府在面對紛繁復(fù)雜的財(cái)政問題時(shí)，仍采用召開全國財(cái)政會(huì)議的方式，集思廣益，商討國家重大財(cái)政稅收政策，1934年和1941年分別召開了第二次和第三次全國財(cái)政會(huì)議?？梢哉f，國民政府每次重大財(cái)稅政策的制訂和調(diào)整都離不開全國財(cái)政會(huì)議，而第一次全國財(cái)政會(huì)議的示范效應(yīng)不言而喻。不過，由于在南京國民政府初期，國民黨政權(quán)尚未完全穩(wěn)固，中央與地方關(guān)系尚未完全“正?；保械膯栴}非開會(huì)即能解決。第二集團(tuán)軍代表兼山東省財(cái)政廳廳長魏宗晉就坦白地指出：“裁兵問題，為目前財(cái)政之先決問題，然必商諸國府軍委會(huì)，詳為籌劃，恐非全財(cái)會(huì)（全國財(cái)政會(huì)議）所能斷然處置也?！庇械呢?cái)政稅收政策雖已制訂，但要實(shí)施卻非易事，如至1931年才正式裁撤厘金，1936年所得稅、遺產(chǎn)稅等新稅才相繼開征。盡管如此，我們都無法否認(rèn)第一次全國財(cái)政會(huì)議對南京國民政府財(cái)稅政策產(chǎn)生了重大影響。

①武艷敏：《統(tǒng)一財(cái)政：1928年國民政府第一次財(cái)政會(huì)議之考察》，開封：《史學(xué)月刊》，2006年第4期，第125～128頁。

②《會(huì)議籌備之經(jīng)過》，上海：《申報(bào)》，1928年6月28日，第11版。

③《全國財(cái)政會(huì)議規(guī)程》，《全國財(cái)政會(huì)議日刊》，第一號1928年第1期，第3～4頁。

④《全國財(cái)政會(huì)議會(huì)員一覽》，全國財(cái)政會(huì)議秘書處編：《全國財(cái)政會(huì)議匯編》第一類，1928年7月，第14～25頁。

⑤《代表對提案意見》，上海：《申報(bào)》，1928年7月 3日，第17版。

⑥⑨《全國財(cái)政會(huì)議會(huì)員一覽》，全國財(cái)政會(huì)議秘書處編：《全國財(cái)政會(huì)議匯編》第一類，1928年7月，第14～25頁。

⑦《會(huì)員共到六十七人》，上海：《申報(bào)》，1928年7 月1日，第18版。

⑧《昨日續(xù)到之會(huì)員》，上海：《申報(bào)》，1928年7月2日，第12版。

⑩《兩粵代表尚未到會(huì)》，上海：《申報(bào)》，1928年7 月3日，第17版。

［責(zé)任編輯 李振武］

作者簡介：柯偉明，中山大學(xué)歷史系副教授，博士。廣州 510275

［中圖分類號］K262.9

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號］1000-114X（2016）02-0116-09