顧 昕 孟天廣

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中國(guó)社會(huì)政策支出的配置機(jī)制和流向結(jié)構(gòu)*

顧 昕 孟天廣

［提 要］隨著總體水平的逐漸提高，中國(guó)社會(huì)支出的配置機(jī)制和配置結(jié)構(gòu)也逐漸發(fā)生了改變。從配置機(jī)制上看，中國(guó)社會(huì)支出出現(xiàn)了兩階段結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變：第一階段，在二十世紀(jì)九十年代，社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展起來，但社會(huì)救助體系停滯不前，使社會(huì)安全網(wǎng)出現(xiàn)了漏洞；第二階段，進(jìn)入二十一世紀(jì)之后，社會(huì)救助體系重新受到重視。從配置結(jié)果來看，社會(huì)保護(hù)支出增長(zhǎng)迅猛是中國(guó)社會(huì)支出結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的最顯著之處；社會(huì)保護(hù)的發(fā)展并非與市場(chǎng)機(jī)制的成熟相對(duì)立，而是一種同釋放市場(chǎng)力量相輔相成的國(guó)家行動(dòng)。中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)同樣表明，以忽視社會(huì)保護(hù)為主要特征的東亞生產(chǎn)主義福利模式，在全球化和市場(chǎng)化的進(jìn)程中不可避免地發(fā)生轉(zhuǎn)型。中國(guó)同亞洲發(fā)展中國(guó)家的共同之處，在于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中公共支出的比重偏低，這對(duì)于正在快速走向老齡化的中國(guó)來說，尤其是一個(gè)不容忽視的結(jié)構(gòu)性缺陷。

［關(guān)鍵詞］社會(huì)支出 配置機(jī)制 普惠主義 選擇主義 社會(huì)保護(hù) 福利體制

*本文是北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、吉林大學(xué)、中山大學(xué)、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心的研究成果；國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色現(xiàn)代社會(huì)福利制度框架設(shè)計(jì)研究”（項(xiàng)目號(hào)15ZDA050）的階段性成果。

中國(guó)公共財(cái)政長(zhǎng)期被詬病的一大結(jié)構(gòu)性問題，是社會(huì)政策諸領(lǐng)域中的政府支出，即國(guó)際文獻(xiàn)通稱的“社會(huì)支出”（social spending），占公共支出總額的比重偏低①。然而，這種現(xiàn)象自2005年以來有了實(shí)質(zhì)性的改變。到2013年，中國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）中用于社會(huì)支出的份額達(dá)到13.2％，比2004年的8.3％高出59.0％，比1990年的5.3％高出149.1％。從社會(huì)支出的總體規(guī)模上看，盡管依然不能與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，但中國(guó)已經(jīng)接近韓國(guó)的水平，在金磚五國(guó)中也處于較高的水平，在東亞-東南亞發(fā)展中國(guó)家中也名列前茅②。

除了總體規(guī)模，社會(huì)支出的結(jié)構(gòu)值得進(jìn)一步加以考察，這涉及到兩個(gè)基本問題：一是配置機(jī)制（the mechanisms of allocation），即以何種方式將社會(huì)支出遞送給受益者；二是配置結(jié)構(gòu)（the structureofallocation），即社會(huì)支出花在了哪些社會(huì)項(xiàng)目（socialprograms）或社會(huì)部門（socialsectors）。配置機(jī)制與配置結(jié)構(gòu)的不同，一方面呈現(xiàn)出社會(huì)發(fā)展的不同治理模式，另一方面也發(fā)映了政府對(duì)于社會(huì)發(fā)展的不同施政理念。毫無疑問，對(duì)社會(huì)支出的配置情況進(jìn)行深入分析，不僅關(guān)涉到社會(huì)政策研究中的許多學(xué)術(shù)性問題，而且對(duì)于國(guó)家治理體系在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域中的改革與創(chuàng)新，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、社會(huì)支出的結(jié)構(gòu)性分析：配置機(jī)制和配置結(jié)構(gòu)

社會(huì)支出結(jié)構(gòu)性分析的第一個(gè)方面是考察配置機(jī)制。對(duì)配置機(jī)制的分析有很多種，這取決于如何對(duì)社會(huì)支出的方式進(jìn)行分類。依照一種國(guó)際文獻(xiàn)中通行的分類方式，社會(huì)支出的配置方式以及相應(yīng)的社會(huì)項(xiàng)目可分為三種：（1）普惠型（universal programs）；（2）家計(jì)調(diào)查型（means-tested programs）；（3）社會(huì)保險(xiǎn)（social insurance programs）。在這三種配置機(jī)制中，社會(huì)支出的受益人分別通過三種不同的路徑獲得給付：（1）公民權(quán)路徑，即公民均有平等的權(quán)利獲取相應(yīng)的國(guó)家福利，有時(shí)這種路徑也向外籍合法居民開放；（2）家計(jì)調(diào)查型路徑，即符合特定資格審查標(biāo)準(zhǔn)（一般是家庭收入和資產(chǎn)）的公民才有權(quán)獲取相應(yīng)的公共救助；（3）保險(xiǎn)參保路徑，即只有參保者才能獲取相應(yīng)的保險(xiǎn)給付③。

“普惠型社會(huì)項(xiàng)目”，例如國(guó)民養(yǎng)老金、公共教育、全民公費(fèi)醫(yī)療、兒童撫養(yǎng)金或撫養(yǎng)金等，旨在為所有國(guó)民提供一種平等的福利，無關(guān)乎受益者的收入水平。有學(xué)者將這類項(xiàng)目形象地稱為“地板型福利”④。這類社會(huì)項(xiàng)目的實(shí)施自然需要普惠型社會(huì)支出來支撐。需要注意的是，這里是從施政目標(biāo)的角度來確定具體的社會(huì)項(xiàng)目是否具有普惠性，并不意味著這類項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果必然達(dá)致普惠性。普惠型社會(huì)項(xiàng)目是否達(dá)成了普惠性，或如何確保普惠型社會(huì)支出能促進(jìn)普惠主義社會(huì)公平，這都是另一個(gè)需要進(jìn)一步加以研究的重要社會(huì)政策課題。

“家計(jì)調(diào)查型社會(huì)支出”為“家計(jì)調(diào)查型社會(huì)項(xiàng)目”提供資金支持⑤?！凹矣?jì)調(diào)查型社會(huì)項(xiàng)目”在美國(guó)又通稱為“公共救助”，而在其他各國(guó)常被稱為“社會(huì)救助”⑥。這類項(xiàng)目旨在為那些有特定需要的人提供財(cái)務(wù)援助，其運(yùn)行特征是必須對(duì)受益者的資格進(jìn)行審查。所有的社會(huì)救助項(xiàng)目以及面向低收入者、貧困者、“脆弱群體”（vulnerable groups）或“弱勢(shì)群體”（disadvan-tage groups）的社會(huì)服務(wù)，例如最低生活保障金、醫(yī)療救助、教育救助、交通救助、住房保障、孤兒福利項(xiàng)目、殘障人士福利項(xiàng)目、設(shè)立最高收入線作為進(jìn)入資格的公辦養(yǎng)老院等，都屬于這一類別。在世界銀行的很多文獻(xiàn)中，“家計(jì)調(diào)查型社會(huì)項(xiàng)目”常被稱為“安全網(wǎng)項(xiàng)目”⑦。

社會(huì)保險(xiǎn)旨在為參保者提供風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，其給付金額在一定程度上基于參保者的繳費(fèi)水平和時(shí)間。當(dāng)然，如果給付水平和結(jié)構(gòu)劃一，那么社會(huì)保險(xiǎn)也就體現(xiàn)出普惠主義。例如，在日本的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)體系中，參保者繳費(fèi)水平不一，但給付水平（即報(bào)銷率）自2003年以來實(shí)施“一刀切”政策，均設(shè)定為醫(yī)療費(fèi)用的70％⑧；在德國(guó)，社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的參保繳費(fèi)水平不一樣，但聯(lián)邦政府面向所有參保者設(shè)定了全國(guó)統(tǒng)一的給付包⑨。與這兩國(guó)高水平的普惠主義相比，在中國(guó)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)體系中，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的給付水平要明顯高于城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療，基本談不上普惠主義。

社會(huì)支出的不同配置機(jī)制體現(xiàn)了社會(huì)政策的不同導(dǎo)向及其背后的價(jià)值觀。關(guān)于普惠型與家計(jì)調(diào)查型配置機(jī)制及其價(jià)值觀基礎(chǔ)，在社會(huì)政策研究領(lǐng)域形成了一個(gè)歷史悠久的爭(zhēng)論話題，即普惠性（universality）與選擇性（selectivity）原則孰優(yōu)孰劣⑩。普惠性原則是指社會(huì)福利作為一項(xiàng)基本權(quán)利，所有具有公民資格的人均應(yīng)享有。普惠主義者的價(jià)值觀，在于強(qiáng)調(diào)社會(huì)權(quán)利、社會(huì)平等、社會(huì)團(tuán)結(jié)。選擇性原則是指政府根據(jù)公民的真實(shí)需要來確定受益資格。選擇主義者的價(jià)值觀在于強(qiáng)調(diào)社會(huì)有效性和公民的社會(huì)責(zé)任。在他們看來，維系并提升自己和家人的福祉水平是公民的社會(huì)責(zé)任。如果一個(gè)社會(huì)要想真正推進(jìn)公平，就應(yīng)該將有限的公共福利資源有效地投給真正有所需要的人，而不是人人共享。一般認(rèn)為，貧困者、脆弱人群和意外蒙受者理應(yīng)是社會(huì)福利的真正需要者，他們或許由于種種不幸而無力自行承擔(dān)公民的社會(huì)責(zé)任。由于上述幾類人群的共同特征是收入微薄，因此選擇性原則的落實(shí)往往通過家計(jì)調(diào)查來實(shí)現(xiàn)。

從社會(huì)福利的發(fā)展史來看，最先得到采納的是選擇性原則，即國(guó)家對(duì)社會(huì)福利的提供首先從家計(jì)調(diào)查型社會(huì)項(xiàng)目開始。1597年，伊麗莎白王朝統(tǒng)治下的英國(guó)議會(huì)通過了《濟(jì)貧法》（The Poor Law），從而正式建立了公共財(cái)政支持下的貧困救助體系，并且確立了一整套行政框架，后被稱為“濟(jì)貧法傳統(tǒng)”。基本上，“濟(jì)貧法傳統(tǒng)”把公共救助的對(duì)象限定在“老弱病殘”，即完全無法通過自身的努力而生存的社會(huì)成員，因此又被社會(huì)政策學(xué)者以略顯貶義的口吻稱為“剩余型模式”（residual model，又譯“補(bǔ)缺型模式”）。“剩余型模式”是指福利的提供主要由民眾的工作單位、家庭和社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)來承擔(dān)，而國(guó)家在福利提供方面僅僅扮演拾遺補(bǔ)缺的角色。在社會(huì)政策研究領(lǐng)域的先驅(qū)者看來，福利國(guó)家的興起終結(jié)了濟(jì)貧法傳統(tǒng)，即用“制度型模式”（in-stitutional model）取代了“剩余型模式”?！爸贫刃湍Ｊ健币庵竾?guó)家根據(jù)既定的游戲規(guī)則（制度），明確賦予公民獲得福利的權(quán)利（rights or entitlements），而不考慮民眾是否有能力或者有可能從其他渠道獲得這些福利或者社會(huì)保護(hù)。

1990年，丹麥學(xué)者古斯塔·艾斯平-安德森（G?sta Esping- Anderson）出版了后來享譽(yù)士林的《福利資本主義的三個(gè)世界》一書。在此書中，他依據(jù)各種福利的“非商品化指數(shù)”，即從非市場(chǎng)化途經(jīng)獲取相關(guān)福利的程度，把發(fā)達(dá)國(guó)家的福利體制分為三大類，即（1）自由主義模式（liberal model）；（2）法團(tuán)主義模式（corporatistic model）；（3）社會(huì)民主主義模式（social demo-cratic model）。

盡管引發(fā)不少爭(zhēng)議以及促發(fā)了若干拓展，這一福利體制的三分法還是得到了國(guó)際社會(huì)政策學(xué)界的廣泛認(rèn)可。由于艾斯平-安德森構(gòu)造非商品化指數(shù)的方式相當(dāng)復(fù)雜且具有一定的人為性，因此他使用的簡(jiǎn)化分類法得到廣泛援引，即以三類社會(huì)項(xiàng)目（或配置機(jī)制）的不同比重來體現(xiàn)三種福利體制的差異：在自由主義模式中，家計(jì)調(diào)查型社會(huì)項(xiàng)目較多，社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目具一定規(guī)模，而普惠型項(xiàng)目的規(guī)模相對(duì)較?。辉诜▓F(tuán)主義模式中，繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)居主導(dǎo)地位，家計(jì)調(diào)查型和普惠型項(xiàng)目扮演補(bǔ)充性角色；在社會(huì)民主主義模式中，普惠型項(xiàng)目發(fā)揮主導(dǎo)作用，社會(huì)保險(xiǎn)和家計(jì)調(diào)查型項(xiàng)目具有補(bǔ)充性。自由主義模式相當(dāng)重視選擇性原則，社會(huì)權(quán)利的制度化以需要為基礎(chǔ)；法團(tuán)主義模式固然也重視普惠性原則，但強(qiáng)調(diào)社會(huì)權(quán)利的保障必須以工作為基礎(chǔ)；社會(huì)民主主義模式最大程度地弘揚(yáng)了普惠性原則，把社會(huì)權(quán)利的落實(shí)建立在普遍的公民權(quán)的基礎(chǔ)之上。

一般公認(rèn)，美國(guó)、加拿大、澳大利亞的福利體制屬于自由主義類型；西歐多數(shù)國(guó)家屬于法團(tuán)主義類別；北歐國(guó)家則屬于社會(huì)民主主義類別。當(dāng)然，將這一分類法為國(guó)家貼上標(biāo)簽是靜態(tài)的做法，而且并不能就單個(gè)國(guó)家的福利體制給出一清二楚的歸類。例如，英國(guó)整體上屬于自由主義類別，但其全民公費(fèi)醫(yī)療（即國(guó)民健康服務(wù)，NHS）則屬于社會(huì)民主主義類別。再如，相當(dāng)一部分南歐國(guó)家的醫(yī)療保障體系也在二十世紀(jì)末和二十一世紀(jì)初從社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)民健康服務(wù)，即從法團(tuán)主義轉(zhuǎn)型為社會(huì)民主主義類別。

值得注意的是，由于普惠型項(xiàng)目和社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目對(duì)福利國(guó)家的發(fā)展發(fā)揮越來越大的作用，即使在自由主義型福利國(guó)家，剩余主義家計(jì)調(diào)查型項(xiàng)目在社會(huì)支出中占據(jù)的份額并非最大，有時(shí)甚至都不到三分之一，只是與其他兩種類型的福利國(guó)家相比其份額相對(duì)較高而已。例如，在美國(guó)的公共價(jià)值觀中，對(duì)普惠性原則的重視相對(duì)較弱，而對(duì)選擇性原則的重視相對(duì)較強(qiáng)，無論是保守主義者還是進(jìn)步主義者都重視公共救助體系，這是美國(guó)不同意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)持有者罕見的共識(shí)，但普惠型社會(huì)支出在美國(guó)社會(huì)支出中的份額依然是最高的，只是與瑞典和德國(guó)相比相對(duì)較低而已（參見下文表2）。

社會(huì)支出結(jié)構(gòu)性分析的第二個(gè)方面是對(duì)其配置結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。由于社會(huì)政策涉及的領(lǐng)域很多，要分析社會(huì)支出的配置結(jié)構(gòu)，最直接的方法是針對(duì)社會(huì)支出的主要流向，例如養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、社會(huì)救助、失業(yè)保護(hù)和就業(yè)促進(jìn)等，一一進(jìn)行分解。這種“分解性分析法”所展示的社會(huì)支出配置結(jié)構(gòu)詳盡而具體，但不利于有關(guān)社會(huì)支出或福利體制的比較分析，尤其是國(guó)際比較分析。為了便于比較分析，國(guó)際學(xué)術(shù)界常見的做法是把社會(huì)部門分為三大部類，即教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保護(hù)（或社會(huì)保障）。更進(jìn)一步，在教育和醫(yī)療衛(wèi)生部類的社會(huì)支出還被歸為“人力資本支出”，以區(qū)別于由各類社會(huì)保護(hù)項(xiàng)目組成的“福利性支出”。

“社會(huì)保護(hù)”（social protection）一詞泛指所有旨在幫助人們減少貧困、克服脆弱性以及防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的政策與項(xiàng)目。由于卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）提出社會(huì)保護(hù)構(gòu)成市場(chǎng)化的反向運(yùn)動(dòng)這一著名命題，且近三十年來隨著波蘭尼對(duì)市場(chǎng)原教旨主義的批判在新自由主義的不以為然者當(dāng)中產(chǎn)生越來越大的影響，“社會(huì)保護(hù)”一詞從二十世紀(jì)九十年代開始更多地出現(xiàn)在國(guó)際社會(huì)政策文獻(xiàn)之中，有日漸取代了人們過去常用的“社會(huì)保障”（social security）一詞之勢(shì)。隨著一向被視為新自由主義橋頭堡的世界銀行在2000年正式制定了“社會(huì)保護(hù)部門戰(zhàn)略”，并推出了“社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理”的全新公共政策思路，“社會(huì)保護(hù)”就不再是全球反新自由主義者獨(dú)享的話語和論題。

無論是從內(nèi)涵還是從外延來看，“社會(huì)保護(hù)”所涵蓋的內(nèi)容要比“社會(huì)保障”更多更廣。依照亞洲開發(fā)銀行的一個(gè)界定，社會(huì)保護(hù)至少包含五大組成部分：（1）勞動(dòng)力市場(chǎng)政策與項(xiàng)目：旨在促進(jìn)就業(yè)與推動(dòng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的有效運(yùn)行；（2）社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目：旨在為人們減緩因失業(yè)、疾病、殘疾、工傷和老年所帶來的風(fēng)險(xiǎn)；（3）社會(huì)救助與其他福利項(xiàng)目：旨在為缺乏足夠生活支持的最弱勢(shì)群體提供援助；（4）微型與區(qū)域性項(xiàng)目：旨在通過社區(qū)幫助人們應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)及減少脆弱性（因此，這類項(xiàng)目亦可稱“社區(qū)型項(xiàng)目”），例如微型貸款（小額貸款）、社區(qū)保險(xiǎn)等；（5）兒童保護(hù)項(xiàng)目：諸多確保兒童健康成長(zhǎng)的福利項(xiàng)目，旨在確保未來的勞動(dòng)力處在一個(gè)具有生產(chǎn)力的狀態(tài)。在這里，第一項(xiàng)和第四項(xiàng)，也就是“勞動(dòng)力市場(chǎng)政策”和“社區(qū)型發(fā)展項(xiàng)目”，均不屬于傳統(tǒng)意義上“社會(huì)保障”的范疇。

二、中國(guó)社會(huì)支出的配置機(jī)制

本節(jié)考察中國(guó)社會(huì)支出在普惠型、家計(jì)調(diào)查型和社會(huì)保險(xiǎn)型項(xiàng)目的配置情況，并依據(jù)有限的國(guó)際比較，對(duì)中國(guó)福利體制的類型進(jìn)行初步的思考。

在中國(guó)的社會(huì)支出中，我們把社會(huì)保險(xiǎn)基金的支出歸總為社會(huì)保險(xiǎn)型支出，把民政事業(yè)費(fèi)、住房保障費(fèi)和財(cái)政社會(huì)保障與就業(yè)支出歸為家計(jì)調(diào)查型支出，把財(cái)政性教育支出和財(cái)政性醫(yī)療衛(wèi)生支出歸為普惠型支出。從表1可以看出，在二十世紀(jì)九十年代初期，中國(guó)社會(huì)支出中普惠型配置機(jī)制占據(jù)主宰性地位，社會(huì)保險(xiǎn)的地位很弱小，而家計(jì)調(diào)查型微不足道。但在此之后，這種格局發(fā)生了兩大變化。其一，社會(huì)保險(xiǎn)很快發(fā)展起來，自1993年開始，社會(huì)保險(xiǎn)在整個(gè)社會(huì)支出中的占比就一直穩(wěn)定地維持在31-37％區(qū)間；其二，家計(jì)調(diào)查型支出從2008年開始，在社會(huì)支出中呈微幅上升之勢(shì)。到2013年，中國(guó)社會(huì)支出的配置基本上形成了普惠型為主導(dǎo)、社會(huì)保險(xiǎn)型為中堅(jiān)、家計(jì)調(diào)查型為補(bǔ)充的格局。

表1：中國(guó)社會(huì)支出的三種配置機(jī)制，1990　-2013年　單位：億元、百分比

在這里，我們參照國(guó)際社會(huì)政策學(xué)界的共識(shí)，將美國(guó)、德國(guó)和瑞典確認(rèn)為自由主義、法團(tuán)主義和社會(huì)民主主義福利體制的典型代表，并以這三個(gè)國(guó)家2000年的數(shù)據(jù)作為參照標(biāo)桿，通過分析中國(guó)社會(huì)支出三種配置方式的跨期變化，初步考察一下中國(guó)福利體制類型在近二十年來的變遷（參見表2）。當(dāng)然，有關(guān)比較福利體制的研究，還有許多專門的問題有待細(xì)致分析，這需要另文展開。本文限于篇幅，簡(jiǎn)單比較的目的只是凸顯配置機(jī)制分析的意涵。

表2　社會(huì)支出三種配置機(jī)制構(gòu)成的國(guó)際比較（代表性國(guó)家與選擇性年份）　單位：百分比

從表2可以看出，在1990年，當(dāng)時(shí)中國(guó)的社會(huì)支出水平極低，但其配置機(jī)制的構(gòu)成非常接近瑞典模式，即普惠型支出具主導(dǎo)性，社會(huì)保險(xiǎn)相對(duì)較弱，而家計(jì)調(diào)查型支出微不足道。實(shí)際上，這種格局呈現(xiàn)了社會(huì)主義福利體制的特征。當(dāng)時(shí)，中國(guó)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型剛剛啟動(dòng)不久，而這一轉(zhuǎn)型所承繼的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體制，本身就是一種社會(huì)保護(hù)體系或福利國(guó)家。盡管在發(fā)展水平以及在許多制度安排上無法與瑞典等北歐國(guó)家相提并論，但僅就配置機(jī)制而言，社會(huì)主義與社會(huì)民主主義的福利體制卻有相似之處：義務(wù)教育（甚至包括高等教育）與醫(yī)療衛(wèi)生成為普惠型福利，國(guó)家為勞動(dòng)者提供了廣泛的社會(huì)保險(xiǎn)（即“勞動(dòng)保險(xiǎn)”），而國(guó)家也為弱勢(shì)群體（如殘障人士、鰥寡孤獨(dú)人士、失依人士等）和生活極端困難者提供補(bǔ)充性的福利。

中國(guó)進(jìn)入市場(chǎng)轉(zhuǎn)型時(shí)期之后，在初期階段，原來以單位為基礎(chǔ)的勞動(dòng)保險(xiǎn)很快轉(zhuǎn)型為社會(huì)保險(xiǎn)，從而使社會(huì)保險(xiǎn)支出在社會(huì)支出中的占比很快就從1990年的15.4％提升到1994年的33.2％，并在此后長(zhǎng)期穩(wěn)定地保持在33％上下的水平?？墒?，家計(jì)調(diào)查型支出在社會(huì)支出中的占比卻不升反降，從1990年的5.3％降到了1999-2000年3.3-3.4％的最低水平。這同其他轉(zhuǎn)型國(guó)家的情形非常相似。無一例外，社會(huì)主義國(guó)家進(jìn)入市場(chǎng)轉(zhuǎn)型之后，盡管社會(huì)保險(xiǎn)的重要性都有所提升，但都在一段時(shí)期內(nèi)由于家計(jì)調(diào)查型社會(huì)項(xiàng)目受到損害或未受重視而出現(xiàn)了社會(huì)保護(hù)體系漏洞百出的狀況?？梢哉f，在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型初期，中國(guó)福利體制從配置機(jī)制上看，有走向德國(guó)模式之勢(shì)。

可是，進(jìn)入二十一世紀(jì)之后，社會(huì)救助體系的壯大使中國(guó)福利體制的轉(zhuǎn)型方向發(fā)生改變，即從走向德國(guó)模式轉(zhuǎn)為走向美國(guó)模式。隨著城鄉(xiāng)最低生活保障制度以及醫(yī)療救助制度、教育救助制度和法律援助制度等綜合性社會(huì)救助體系的建立，家計(jì)調(diào)查型支出在中國(guó)社會(huì)支出中的占比大幅度提升，從2000年的3.4％躍升到2011-13年12％水平上下。盡管家計(jì)調(diào)查型支出在中國(guó)社會(huì)支出中的重要性依然達(dá)不到美國(guó)的水平，但考慮到參見表1和表2對(duì)中國(guó)家計(jì)調(diào)查型支出的計(jì)算有低估的問題（即教育救助和法律援助等由于數(shù)據(jù)可得性問題均未納入計(jì)算），我們依然可以辨識(shí)出中國(guó)福利體制從準(zhǔn)德國(guó)模式向準(zhǔn)美國(guó)模式的轉(zhuǎn)變軌跡。

三、中國(guó)社會(huì)支出的流向：投資于人力資本還是社會(huì)保護(hù)

接下來，我們開展中國(guó)社會(huì)支出結(jié)構(gòu)性分析的第二項(xiàng)重要內(nèi)容，即考察社會(huì)支出在不同社會(huì)領(lǐng)域的配置結(jié)果，從中透視中國(guó)社會(huì)政策在不同時(shí)期的優(yōu)先重點(diǎn)安排。根據(jù)國(guó)際比較的便利性，本文將社會(huì)領(lǐng)域分為三大類：教育、衛(wèi)生和社會(huì)保護(hù)。在過去的二十余年間，究竟在哪些社會(huì)領(lǐng)域，社會(huì)支出的增長(zhǎng)幅度較快呢？為探究這一問題，我們把中國(guó)社會(huì)支出中的“財(cái)政性教育支出”確定為“教育支出”；把“財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出”與“基本醫(yī)療保險(xiǎn)支出”、“工傷保險(xiǎn)支出”和“生育保險(xiǎn)支出”歸總為“衛(wèi)生支出”；將其他社會(huì)支出都?xì)w總為“社會(huì)保護(hù)支出”。表3給出了歷年“教育”、“衛(wèi)生”和“社會(huì)保護(hù)”支出的金額及其在社會(huì)支出中的份額。

表3　中國(guó)社會(huì)支出的配置結(jié)果，1990　-2013年　單位：億元、百分比

從表3可以看出，在1990年，中國(guó)社會(huì)支出的六成用于教育，而衛(wèi)生與社會(huì)保護(hù)大體上平分剩余的四成。但到了2013年，教育支出的份額從1990年的六成下降到了三成弱，衛(wèi)生與1990年相比沒有多大變化，而社會(huì)保護(hù)的份額則從二成強(qiáng)上升到了五成強(qiáng)。由此可見，隨著市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的深入，社會(huì)保護(hù)體系的建設(shè)逐漸成為中國(guó)社會(huì)政策施政的新中心。這為波蘭尼著名的雙向運(yùn)動(dòng)理論，即市場(chǎng)力量的釋放必然引發(fā)社會(huì)保護(hù)發(fā)育的反向運(yùn)動(dòng)，提供了鮮活的中國(guó)例證。這說明，在社會(huì)政策的優(yōu)先安排上，中國(guó)在二十一世紀(jì)初葉開始在社會(huì)保護(hù)和人力資本投資上齊頭并進(jìn)。

為了在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的背景下清晰地透視各社會(huì)部門在中國(guó)的發(fā)展軌跡，我們需要進(jìn)一步考察教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保護(hù)這三個(gè)社會(huì)領(lǐng)域中社會(huì)支出的增長(zhǎng)幅度。我們采用指數(shù)增長(zhǎng)為分析指標(biāo)，即分別以1990年的支出水平為1，計(jì)算出各領(lǐng)域社會(huì)支出水平的增長(zhǎng)指數(shù)。圖1顯示，在社會(huì)保護(hù)領(lǐng)域中的社會(huì)支出水平增長(zhǎng)最快，其2013年的支出水平是1990年的183.6倍；醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域次之，為79.4倍；教育領(lǐng)域最慢，為37.3倍。具體考察三大領(lǐng)域社會(huì)支出的歷時(shí)態(tài)變化，可以看出，社會(huì)保護(hù)支出的增長(zhǎng)幅度與衛(wèi)生和教育拉開距離，始于1996-1997年，而當(dāng)時(shí)恰逢國(guó)有企業(yè)職工的下崗浪潮，各種社會(huì)保障制度（包括社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救助）的建設(shè)以及勞動(dòng)力市場(chǎng)政策（失業(yè)保險(xiǎn)和就業(yè)促進(jìn)）的出臺(tái)，保證了中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的順利進(jìn)行。

圖1　中國(guó)社會(huì)支出在不同社會(huì)領(lǐng)域的增長(zhǎng)幅度，1990-2013年

我們選擇一些代表性國(guó)家在若干年份的相關(guān)指標(biāo)作為參照標(biāo)桿，簡(jiǎn)要進(jìn)行一下國(guó)際比較，以更清晰地展示中國(guó)社會(huì)支出的配置結(jié)果。從表4可以看出，在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和中東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家，社會(huì)保護(hù)支出在整個(gè)社會(huì)支出中所占份額最多，一般在50-62％這個(gè)區(qū)間，唯有美國(guó)是一個(gè)例外，在43％上下；多數(shù)國(guó)家在多數(shù)時(shí)間的衛(wèi)生支出比重高于教育支出。在亞洲，日本社會(huì)支出的結(jié)構(gòu)與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和中東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家類似。實(shí)際上，在這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的國(guó)家，社會(huì)福利水平較高，且老齡化程度較高，因此其福利國(guó)家的開支重點(diǎn)自然會(huì)放在社會(huì)保護(hù)和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域。相對(duì)來說，這些國(guó)家的教育部門已經(jīng)發(fā)育成熟，且經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和老齡化對(duì)教育開支的拉動(dòng)作用遠(yuǎn)低于社會(huì)保護(hù)和醫(yī)療衛(wèi)生，因此教育支出在社會(huì)支出中的份額下降，也是順理成章的。

在亞洲國(guó)家當(dāng)中，毫不奇怪，只有日本總體上類似于發(fā)達(dá)國(guó)家，且日本在衛(wèi)生和社會(huì)保護(hù)的相對(duì)支出水平較高，這顯然與日本的老齡化程度有關(guān)。蒙古2011年社會(huì)支出水平和結(jié)構(gòu)接近于歐洲國(guó)家，尤其是社會(huì)保護(hù)支出水平很高，但衛(wèi)生支出的絕對(duì)和相對(duì)水平偏低。中國(guó)與韓國(guó)在社會(huì)支出的水平和結(jié)構(gòu)上比較相似，但值得注意的是，中國(guó)在社會(huì)保護(hù)上的絕對(duì)和相對(duì)支出水平在2005和2011年都超過了韓國(guó)，這與中國(guó)老齡化程度高于韓國(guó)有關(guān)。亞洲其他發(fā)展中國(guó)家社會(huì)支出總水平都非常低，這主要緣于社會(huì)保護(hù)尚未發(fā)育。泰國(guó)和馬來西亞在教育領(lǐng)域的支出水平高于中國(guó)，醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域與中國(guó)相當(dāng)；而菲律賓和印度在三個(gè)社會(huì)領(lǐng)域的絕對(duì)支出水平都遠(yuǎn)低于中國(guó)（參見表4）?？傮w來看，東亞-東南亞地區(qū)社會(huì)發(fā)展的共同特征是公共教育體系獲得了一定的政府重視，但社會(huì)保護(hù)體系的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后；即便是日本和韓國(guó)，其福利體系發(fā)展的歷史軌跡也是如此。這被稱為福利體制的“生產(chǎn)主義模式”，又稱“東亞模式”。當(dāng)然，東亞福利體制正處在轉(zhuǎn)型之中，生產(chǎn)主義究竟向何處去，倒是值得深究的一個(gè)研究課題。

表4　若干國(guó)家教育、衛(wèi)生與社會(huì)保護(hù)的公共支出（代表性國(guó)家和選擇性年份）　單位：百分比

從國(guó)際比較的視野來看，中國(guó)社會(huì)支出的現(xiàn)有結(jié)構(gòu)似乎呈現(xiàn)著與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平階段不相適應(yīng)的一些特征。其一，中國(guó)長(zhǎng)期以來在教育領(lǐng)域社會(huì)支出的絕對(duì)水平較低，但卻保持了較高的相對(duì)支出水平，而發(fā)達(dá)國(guó)家在教育領(lǐng)域一般呈現(xiàn)高絕對(duì)水平-低相對(duì)水平的格局。其二，盡管中國(guó)在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的公共政策近年來有所增長(zhǎng)，但其絕對(duì)支出和相對(duì)支出水平在三大社會(huì)支出類別中都最低，這同大多數(shù)亞洲國(guó)家（日本和馬來西亞除外）的情形十分相似，而同發(fā)達(dá)國(guó)家有所不同。如果中國(guó)進(jìn)一步提高醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域公共支出的水平，那么在社會(huì)支出中投入醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的份額必定能提高，這樣中國(guó)社會(huì)支出結(jié)構(gòu)的平衡性就有可能向發(fā)達(dá)國(guó)家靠攏。

四、結(jié)語

隨著總體水平的逐漸提高，中國(guó)社會(huì)支出的配置機(jī)制和配置結(jié)構(gòu)也逐漸發(fā)生了改變。從配置機(jī)制上看，中國(guó)社會(huì)支出的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變有兩個(gè)階段：首先，社會(huì)保險(xiǎn)在二十世紀(jì)九十年代發(fā)展起來，但社會(huì)救助體系停滯不前，使社會(huì)安全網(wǎng)出現(xiàn)了漏洞；之后，進(jìn)入二十一世紀(jì)之后，社會(huì)救助體系的完善受到重視，這使得家計(jì)調(diào)查型支出在社會(huì)支出中的份額有所上升。從國(guó)際比較的視野來看，中國(guó)福利體制在第一階段發(fā)生了從社會(huì)主義模式向法團(tuán)主義模式的轉(zhuǎn)型，而在第二階段又有從法團(tuán)主義向自由主義模式的轉(zhuǎn)變之勢(shì)。

從配置結(jié)果來看，中國(guó)社會(huì)支出結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的最顯著之處，是社會(huì)保護(hù)支出增長(zhǎng)迅猛，從而在一定程度上印證了波蘭尼關(guān)于市場(chǎng)化激發(fā)社會(huì)保護(hù)發(fā)展的論斷。只不過中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)更多地證明社會(huì)保護(hù)并非與市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)立，而是一種同釋放市場(chǎng)力量相輔相成的國(guó)家行動(dòng)而已，這與波蘭尼把市場(chǎng)機(jī)制的成熟與社會(huì)保護(hù)的發(fā)展完全對(duì)立起來的觀點(diǎn)相左。中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)同樣表明，以忽視社會(huì)保護(hù)為主要特征的東亞生產(chǎn)主義福利模式，同樣處在轉(zhuǎn)型之中。社會(huì)保護(hù)在全球性市場(chǎng)化的進(jìn)程中有所發(fā)展，是不可避免的。只不過中國(guó)同亞洲發(fā)展中國(guó)家的共同之處，在于醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中公共支出的比重偏低，這對(duì)于正在快速走向老齡化的中國(guó)來說尤其是一個(gè)不容忽視的結(jié)構(gòu)性缺陷。

①經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《中國(guó)公共支出面臨的挑戰(zhàn)：通往更有效和公平之路》，北京：清華大學(xué)出版社，2006年，第33～43頁。

②顧昕、孟天廣：《中國(guó)社會(huì)政策支出的增長(zhǎng)與公共財(cái)政的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型》，《廣東社會(huì)科學(xué)》，2015年第6期。

③Robert Walker，Social Security and Welfare：Concepts and Comparisons.Maidenhead，UK.：Open University Press，2005，pp.88-91.

④Irwin Garfinkel，Lee Rainwater，and Timothy Smeed-ing，Wealth and Welfare States：Is America a Laggard or Leader？New York：Oxford University Press，2010，pp.51-53.

⑤Robert A.Moffitt（ed.），Means- tested Transfer Pro-grams in the United States.Chicago：University of Chicago Press，2003.

⑥Tony Eardley，Jonathan Bradshaw，John Ditch，Ian Gough and Peter Whiteford，Social Assistance in OECD Countries：Synthesis Report.London：HMSO，1996.

⑦World Bank，Safety Net Programs and Poverty Reduc-tion：Lessons from Cross- Country Experience.Washing-ton，D.C.：The World Bank，1997.

⑧Kozo Tatara and Etsuji Okamoto，“Japan：Health Sys-tem Review.”Health Systems in Transition，Vol.11，No.5（2009），p.64.

⑨Reinhard Busse and Annette Riesberg，Health Care Sys- tems in Transition：Germany.Copenhagen：WHO Regional Office for Europe on behalf of the European Observatory on Health Systems and Policies，2004，p.207.

⑩Elizabeth Segal，Social Welfare Policy and Social Pro-grams：A Values Perspective.Independence，KY：Cengage Learning，2009.

（eds.），Comparing Welfare States.London：Sage Publi-cations Ltd.，2001，pp.10-12.

［責(zé)任編輯 左曉斯］

作者簡(jiǎn)介：顧 昕，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心高級(jí)研究員。北京 100871；孟天廣，清華大學(xué)政治學(xué)系博士后研究人員，北京大學(xué)中國(guó)社會(huì)調(diào)查中心兼職研究員。北京 100084。

［中圖分類號(hào)］C916

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1000-114X（2016）02-0174-11