何　如（福建師范大學法學院，福建福州350108）

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論國家轉(zhuǎn)型期中的創(chuàng)新型城市治理

何如
（福建師范大學法學院，福建福州350108）

摘要：國務院總理李克強在《2015政府工作報告》中指出，必須要加強和創(chuàng)新社會治理。在此政治背景下，各地政府致力于推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。本文首先分析了轉(zhuǎn)型期中的城市治理困境，然后提供了國家政策背景下的創(chuàng)新城市治理方向，再次列舉出具體的治理方式，最后得出創(chuàng)新型城市治理將成為時代潮流的結(jié)論。

關鍵詞：創(chuàng)新城市治理；行政問責制；城市治理法制；市民參與度

一、轉(zhuǎn)型期中城市治理困境

城市匯聚了大量的資源，蘊藏著龐大的財富，也吸引了密集的人口居住，但各種復雜問題、社會矛盾以及蟄伏待發(fā)的危機也在城市中存在著。如何對一個城市完善治理，是一直以來人們熱衷的話題。

近年來，各地政府開始著力于推動城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，如何提升城市形象也成為迫在眉睫的話題。為更好推進城市管理，各個城市的執(zhí)法機關——城管執(zhí)法被推向時代前沿，直接與城市居民產(chǎn)生聯(lián)系，為此也不可避免給人們留下各種印象。從不斷被曝光的城管與小販愈演愈烈的沖突中，我們不難看出當前的城市管理機構(gòu)給社會公眾留下的更多是負面印象，這種城管執(zhí)法的管理卻未能真正升級為城市治理?？v觀各地政府機關，往往對城市治理中的各種矛盾沖突采取事后型的解決方案，即：出現(xiàn)沖突問題——媒體曝光引來焦點關注——政府出面補救。然而，這只能暫時緩解矛盾的進一步爆發(fā)，獲取短期的靜態(tài)穩(wěn)定，實際上在無形中進一步加劇群眾對政府的信任危機，給社會長治久安埋下了隱患，也導致城市治理之路越發(fā)坎坷難行。

（一）缺乏統(tǒng)一完整的行政法體系

目前我國的行政法體系過于龐雜，《中華人民共和國行政訴訟法》以及各省、市自行出臺的各種不同層級和類型的法律法規(guī)共同組成組成我國行政法體系。由此導致行政法規(guī)范相互沖突的情況屢見不鮮，在城市治理進程中，想做到“有法可依”，但可依的法太多，并且各個法律規(guī)范之間的規(guī)定不盡相同也是一個棘手的問題。多頭立法體制在便利行政管理的同時，各個層次、類別的行政法規(guī)范之間的沖突矛盾問題也阻礙了城市治理的進程?！盵1]

（二）行政人員缺乏依法辦事意識

中國經(jīng)歷了長時期的人治時代，至今人治痕跡依然存在于社會各個角落，如行政人員遇到涉及征地拆遷、環(huán)境保護等敏感領域的突出問題總習慣依照領導的指示辦事，把相關的行政立法擱置一邊，變成有法不依。在地方立法和部門立法時，把地方領導人的意志寫進立法中，形成保護性立法，隨著地方政府的一次次換屆，行政立法朝令夕改，無法穩(wěn)定而長期的執(zhí)行，基層群眾疲于配合，自然怨氣激增，對政府的城市治理開始提出質(zhì)疑。

（三）城市治理缺乏專項經(jīng)費支持

處于轉(zhuǎn)型期中的城市，經(jīng)濟發(fā)展水平還停留在轉(zhuǎn)型前的普通城市水平，一時難以負荷城市轉(zhuǎn)型期間的大量資金投入，這嚴重制約了城市管理工作的開展。負責城市治理的行政人員長期從事戶外工作，親臨城市的第一線，與最難纏的商販正面接觸進行城市治理，在一定情況下工作強度比其他領域的行政人員還要大。但是由于城市管理體制的制約，以及有關部門為城市管理部門制定的政策，許多城市行政人員執(zhí)法執(zhí)勤的硬件配備例如車輛受到嚴格控制，無法滿足日常執(zhí)法工作的需要；對于行政人員自身而言，也沒有得到與工作強度相匹配的津貼補助，這大大打擊了行政人員城市治理的積極性。

（四）新聞媒體缺乏對城管執(zhí)法的正面報道

無論是過去的城市化，還是如今的城市轉(zhuǎn)型過程，城管與商販的沖突一直伴隨著每一座城市一步步走來，也見證著城市的蛻變，但是與過去有所改變的是，隨著網(wǎng)絡的普及，和以“自媒體”為代表的新媒體的出現(xiàn)，城管商販之爭愈演愈烈，借助媒體傳播的放大鏡，雙方被前所未有的推向了歷史的最高對立面，雙方的矛盾被無限放大，爭斗無休止的白熱化，城管與商販究竟誰是“弱勢群體”的成為了公眾茶余飯后用來消遣的話題。再加上現(xiàn)今部分新聞媒體為了贏得公眾的關注度和回復量，缺乏對城管執(zhí)法的正面報道，間接讓公眾誤解中國城管執(zhí)法，對城管執(zhí)法產(chǎn)生負面情緒和抵觸心理。社會改革和城市轉(zhuǎn)型期中的社會矛盾的復雜性由此可見一斑，新聞媒體只顧制造新聞噱頭來博關注。

（五）社會公眾缺乏對城市治理的正確期待

法律工作者要求行政人員嚴格執(zhí)法，維護社會秩序與城市安全，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的城市環(huán)境；政府領導者要求行政人員妥善處理好城市治理中的各種突發(fā)狀況，按時完成城市轉(zhuǎn)型的任務；社會公眾要求行政人員文明執(zhí)法，尊重底層人民的生存權益，杜絕暴力執(zhí)法；工商管理人員則要求打擊違規(guī)商販，創(chuàng)造公平競爭、誠信經(jīng)營的商業(yè)氛圍等等。每一個行為期待的發(fā)出群體都認為自己提出的是“合理”要求，所以當自己的要求被行政人員忽視或者踐踏的時候，期待差異引發(fā)的矛盾與沖突就爆發(fā)了。[2]履行自身職責的行政人員成為社會公眾口誅筆伐的對象，行政人員的治理越發(fā)寸步難行，城市轉(zhuǎn)型的腳步在問題得到徹底解決之前，被迫停滯不前。其中最具沖突代表性的毫無疑問當屬“城管與商販”，社會公眾出于對城管類行政人員的仇視和對商販的泛濫性同情，于是給商販帶上了弱勢群體的標簽，這使得行政人員的正常執(zhí)法得不到公眾理解，刻意抗法者數(shù)量逐步上升，行政人員工作難度也隨之增大。

二、創(chuàng)新城市治理方向

國務院總理李克強在《2015政府工作報告》中指出，加強和創(chuàng)新社會治理，就要深化社會組織管理制度改革，深入開展法治宣傳教育，加強人民調(diào)解工作，完善法律援助制度，落實重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制，有效預防和化解社會矛盾。[3]

根據(jù)國家出臺的各項新政策以及領導人在相關會議上發(fā)表的講話，筆者歸納出了目前國家政策背景下的創(chuàng)新城市治理方向：第一，分類引導，特色治理；第二，有序開發(fā)，協(xié)調(diào)治理；第三，民生為本，和諧治理——這是治理中的重頭戲，要利用城市轉(zhuǎn)型期間需要大量人力資源支持，努力破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，積極擴大就業(yè)，大力改善城市環(huán)境，完善基本公共服務，使廣大人民群眾共享創(chuàng)新治理城市的成果，促進社會和諧穩(wěn)定。[4]

城市治理是一個城市的發(fā)展之基、安居之本，是構(gòu)建和諧社會的根本途徑，黨和國家對社會治理提出了多方面要求，從“社會管理”到“社會治理”，從“提高社會治理水平”到“提高社會治理法治化水平”，為更好推進社會治理創(chuàng)新指明了方向和路徑。在國家治國方針與政策的大背景下，中央、地方、當?shù)孛耖g組織、城市基層民眾都涉及在內(nèi)，起著舉足輕重的作用。城市治理在依賴行政手段的同時，要遵照國家最新政策方針，在其繪制的框架下實現(xiàn)規(guī)范運作，城市治理需要國家政策的支持和鞏固治理成果，創(chuàng)新型治理就需要有效預防和化解社會矛盾的行政法制。

三、創(chuàng)新城市治理的具體方式

（一）提高行政人員素質(zhì)，堅持有法必依

在城市治理中，與城市居民進行協(xié)商溝通的行政人員的素質(zhì)關系到城市治理的質(zhì)量。在我國，行政執(zhí)法人員的素質(zhì)仍舊存在良莠不齊情況，無法達到創(chuàng)新城市治理對治理者提出的新要求和高標準，這也導致在城市治理過程中出現(xiàn)各類違法程序、侵犯人權，與群眾發(fā)生沖突矛盾。因此，在新型城市治理中，應要求行政人員在思想上拋棄傳統(tǒng)以領導指示為辦事標準，要樹立正確的行政法制觀念，認清當前行政法制的獨立價值，牢固樹立“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的執(zhí)法理念，端正執(zhí)法動機，增強政治敏感性，時刻以大局為重，始終秉持公心，對社會負責，對公眾負責。

（二）加強第三方監(jiān)督，建立健全行政問責制度

伴隨社會進步和科學技術日新月異的發(fā)展，新媒體新技術不斷涌現(xiàn)，也給城市治理者的應對能力帶來巨大考驗。媒體能及時匯聚民眾力量、推動管理者與民眾達成共識，以改變城市治理者的傲慢與驕橫。媒體肩負著傳播民主理念、匯聚民意以及監(jiān)督行政權力的輿論監(jiān)督的歷史使命?？v觀中國目前成功實現(xiàn)創(chuàng)新城市治理的一些大城市，都離不開媒體及其工作者的積極參與。政府應加強對媒體等第三方的監(jiān)督、引導，真正發(fā)揮媒體監(jiān)督職能。在創(chuàng)新城市治理進程中，治理者應建立一套規(guī)范的行政問責制度，不僅使問責制度常態(tài)化，還要使執(zhí)行常態(tài)化，這是我國行政法制建設的一個發(fā)展方向,對權利掌握者也能起到一定震懾作用。

（三）鼓勵市民參與城市治理

在社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的新形勢下，創(chuàng)新城市治理，應該把城市居民的參與度作為城市綜合治理成功與否的重要考評依據(jù)之一，要推動城市居民對城市治理所認知的“城管執(zhí)法”轉(zhuǎn)型為創(chuàng)新型的“群眾共治理”。讓居民參與城市綜合治理這一舉措具有前瞻性，也符合黨提出的落實群眾路線教育實踐活動，對于實現(xiàn)市民參與城市治理，是對公眾事務管理的憲法權利的積極探索。

治理過程中,要特別注意市民參與城市治理，賦予市民的法定權利,市民作為參與主體，不需要政府授予轉(zhuǎn)換角色的權利，即可參與市民自身感興趣的城市治理方案。還可以學習借鑒社會治理方式，邀請企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會及中介組織派出代表與政府共同參與治理等。這有助于讓市民理解城市治理者的理念，從而積極主動配合創(chuàng)新城市治理，順利化解政府與市民的矛盾，培養(yǎng)市民的城市主人翁意識，對群眾教育路線的貫徹落實也有所幫助。

四、結(jié)語

創(chuàng)新城市治理模式，都是建立在行政法制統(tǒng)一，和民主治理的前提下，隨著政府行為模式轉(zhuǎn)變,創(chuàng)新城市治理理念及行政法制的配合將逐漸成為潮流和趨勢,更將成為我國轉(zhuǎn)型時期建立法治國家和創(chuàng)新社會管理的必然選擇。

參考文獻：

[1]方世榮.論維護行政法制統(tǒng)一與行政訴訟制度創(chuàng)新[J].中國法學，2004，（1）：18-32.

[2]山東省臨沂市城市管理局城市管理研究室.中國城市管理深陷六大困境[N].中國建設報，2015，（3）：5.

[3]李克強.《2015年政府工作報告》[N].新華日報，2014，（3）：3.

[4]國務院.國務院關于印發(fā)全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）的通知[J].遼寧省人民政府公報，2014，（1）：9-30.