盧朝陽(yáng)

（中共蒙城縣委黨校，安徽 亳州233500）

依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法規(guī)范權(quán)力運(yùn)行秩序

盧朝陽(yáng)

（中共蒙城縣委黨校，安徽 亳州233500）

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，為權(quán)力運(yùn)行制度化、法制化、為權(quán)力制約、監(jiān)督、防止權(quán)力異化規(guī)范權(quán)力運(yùn)行秩序開篇布局。在政治社會(huì)中，政治的核心問(wèn)題是政治權(quán)力的構(gòu)成形式問(wèn)題。只有將政治權(quán)力置于一個(gè)有效制約的機(jī)制下，才能正常合理地運(yùn)作，才不至于使掌握并行使權(quán)力的人濫用權(quán)力而導(dǎo)致民主制度的破壞。

依法治國(guó)；依法規(guī)范；權(quán)力運(yùn)行秩序

現(xiàn)代社會(huì)中對(duì)人權(quán)最大威脅來(lái)自公權(quán)力，其中行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中所具有的主觀性、擴(kuò)張性、恣意性等特征和人性的弱點(diǎn)，使得權(quán)力運(yùn)行中存在潛在異化的可能，因此，對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行理性監(jiān)督與制約無(wú)疑是理智的選擇。盡管尋找一種既一勞永逸又完美的方法來(lái)解決對(duì)行政權(quán)力的制約、監(jiān)督問(wèn)題是不可實(shí)現(xiàn)的，但通過(guò)依法治國(guó)的途徑可以最大限度的防止權(quán)力的異化和擴(kuò)張。

“依法治國(guó)”作為人類創(chuàng)造的政治文明成果，隨著社會(huì)的發(fā)展，越來(lái)越凸顯出不可或缺的作用。古希臘哲學(xué)家亞里士多德就曾經(jīng)提出“法治優(yōu)于一人之治”的觀點(diǎn)。在古代中國(guó)“依法治國(guó)”一詞在《管子》中也多次出現(xiàn)。隨后，韓非子、商鞅又進(jìn)一步發(fā)展了“依法治國(guó)”的思想。建國(guó)后，《憲法》中明文規(guī)定：中華人民共和國(guó)實(shí)行“依法治國(guó)”，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，它確立的“法大于人，法高于權(quán)”的原則，為廢除傳統(tǒng)政治中的人治提供了法理依據(jù)。

實(shí)然地看，當(dāng)前我國(guó)權(quán)力運(yùn)行既不規(guī)范也不健全，權(quán)力的配置、行使、制約、監(jiān)督、矯正或多或少的存在一些問(wèn)題。

一、我國(guó)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題歸納

國(guó)家權(quán)力正常有效地運(yùn)行，是法治國(guó)家的本質(zhì)特征，也是根治腐敗、保障人民權(quán)利的重要途徑。目前我國(guó)已步入了依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的新時(shí)期，但是國(guó)家權(quán)力在運(yùn)行過(guò)程中仍存在不少結(jié)構(gòu)性的問(wèn)題，消除人治因素，建立法治社會(huì)是我們黨和國(guó)家及人民的共同目標(biāo)，也是每個(gè)關(guān)心國(guó)家命運(yùn)和前途的公民義不容辭的歷史使命和責(zé)任。從實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)目前部分國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制面對(duì)肆意猖獗的權(quán)力腐敗，暴露出很大的局限性，存在的問(wèn)題主要有：

第一，重權(quán)力輕權(quán)利、重管理輕服務(wù)。一些官員存在著超越法律的特權(quán)思想，以權(quán)壓法、徇私枉法、以言代法、違法決策的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，他們“說(shuō)起來(lái)頭頭是道，做起來(lái)還是老一套”，談百姓色變，把百姓、職工上訪、提意見認(rèn)為是挑戰(zhàn)自己的權(quán)威視為“刁民”而加以防范、打壓，制定各種不合理的內(nèi)部制度加強(qiáng)管理，不斷侵犯、剝奪百姓、職工的權(quán)利，畏民、職工如虎。他們喜歡聽阿諛諂媚之詞，聽到職工、百姓有稍微不順耳的話就大發(fā)雷霆，認(rèn)為他們不懂自己內(nèi)心里認(rèn)定的所謂的規(guī)矩。從權(quán)力運(yùn)行主體看“官本位”思想和“人治”傳統(tǒng)形成對(duì)權(quán)力的崇拜，把提供為民服務(wù)的義務(wù)當(dāng)做自己的權(quán)力，對(duì)前來(lái)辦事人員百般刁難，生、硬、冷、橫、推，門難進(jìn)、臉難看、事難辦。

第二，“重官員、輕百姓”思想。在一些地區(qū)的官僚體系中還殘存著以權(quán)為綱、以官為本，官貴民賤，官尊民卑，官為百業(yè)之首，以官職大小衡量人的價(jià)值、成就、地位的“官本位”意識(shí)。部分官員存在“法治民不治己，法治民不治官，權(quán)大于法，以權(quán)代法”的思想。不顧人民的利益，只想對(duì)上負(fù)責(zé)，對(duì)下則敷衍塞責(zé)、欺瞞哄騙，不斷挑戰(zhàn)百姓的容忍底線。

第三，缺乏有效、科學(xué)的用人體制?！安慌懿凰停导?jí)使用；光跑不送，原地不動(dòng)；又跑又送提拔重用”。進(jìn)而出現(xiàn)了“劣幣驅(qū)逐良幣”的干部任用“逆淘汰”現(xiàn)象，導(dǎo)致政治生態(tài)惡化，“跑官、買官、賣官”成為一些地區(qū)常態(tài)，“潛規(guī)則大行其道，顯規(guī)則失去效力”。

第四，重集權(quán)輕分權(quán)，重權(quán)力輕法律。有的官員迷信權(quán)力的力量、偏重集權(quán)的思維、喜歡搞一言堂，認(rèn)為實(shí)行民主、法制就是表明自己“無(wú)權(quán)”、“沒領(lǐng)導(dǎo)能力”，就會(huì)被別人認(rèn)為不會(huì)做官、窩囊，因此一些主要領(lǐng)導(dǎo)常常會(huì)通過(guò)黨委會(huì)、政府工作會(huì)議、校委會(huì)這種形式把個(gè)人的意志上升為黨委、政府、學(xué)校的意志，甚至有個(gè)別單位的主要領(lǐng)導(dǎo)為了集權(quán)把本單位所有部門的印章全部收歸自己掌控，別人找其蓋印便百般設(shè)置障礙。由于對(duì)權(quán)力的偏好導(dǎo)致對(duì)法律信仰的缺失，目前我國(guó)法律的功能還未完全發(fā)揮，法律的權(quán)威尚未樹立起來(lái)，致使法律的公平正義很難得到應(yīng)有的體現(xiàn)。近幾年發(fā)生的暴力拆遷、攔卡堵截、非法拘禁正常上訪人員，都是漠視法律、重權(quán)力輕法律的思想的集中體現(xiàn)。正如杜宴林所說(shuō)“當(dāng)一種人為所崇拜的東西事后看來(lái)不過(guò)如此，也即崇拜的東西露陷并沒有帶來(lái)人們所期望的效果時(shí)，法治也注定了扭曲與失落，又沒有足夠的理由予以證實(shí)，因而人們對(duì)于法治也就缺乏了這種難言的崇拜，反而棄之如敝履了”。［1］一提到法治就搖頭說(shuō)它沒啥用，這勢(shì)必使法治失去民眾的支持和擁護(hù)。

二、我國(guó)權(quán)力運(yùn)行中存在問(wèn)題的原因分析

第一，對(duì)權(quán)力制約缺少法制化，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中監(jiān)督與制約無(wú)力。三百年前，洛克曾說(shuō)，“統(tǒng)治者無(wú)論有怎樣正當(dāng)?shù)睦碛?，如果不以法律而以他的意志為?zhǔn)則，如果他的行動(dòng)和命令不以保護(hù)他的人民的財(cái)產(chǎn)而以滿足他自己的野心、私憤和任何其他不正當(dāng)?shù)那橛麨槟康?，那就是腐敗”。?］英國(guó)歷史學(xué)家阿克頓勛爵認(rèn)為，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。［3］腐敗和權(quán)力是一雙孿生姐妹，沒有制約的權(quán)力，必然導(dǎo)致腐敗。顯然，具有擴(kuò)張性、支配性、腐蝕性的權(quán)力，一旦失去有效的監(jiān)督制約就會(huì)像決堤的洪水、脫枷的猛獸危害極大。當(dāng)前我國(guó)對(duì)權(quán)力有效監(jiān)督存在的問(wèn)題是：缺少一部專門針對(duì)權(quán)力監(jiān)督的《監(jiān)督法》，以便開展對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行事前、事中、事后制約與監(jiān)督，現(xiàn)有的“掛在嘴上、寫在紙上、貼在墻上”流于形式的相關(guān)法律法規(guī)因缺少相應(yīng)的配套措施致使執(zhí)行起來(lái)缺乏可操作性。

第二，權(quán)力制約、監(jiān)督存在體制、機(jī)制障礙。我國(guó)對(duì)權(quán)力制約、監(jiān)督的現(xiàn)狀是：同級(jí)“不愿”監(jiān)督、下級(jí)“不敢”監(jiān)督、民眾“不能”監(jiān)督。這種制約、監(jiān)督的體制、機(jī)制的現(xiàn)實(shí)狀況造成我國(guó)對(duì)權(quán)力的制約、監(jiān)督只能是以單向的，即以自上而下的監(jiān)督為主。目前存在的對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督的機(jī)構(gòu)松散、缺乏獨(dú)立性，其結(jié)果必然是對(duì)權(quán)力監(jiān)督的“掛空檔”，造成權(quán)力越大越易腐敗現(xiàn)象。

第三，民間社會(huì)監(jiān)督因缺乏保障和規(guī)范而疲軟、異化。民間社會(huì)制約權(quán)力的思想來(lái)源于孟德斯鳩，他認(rèn)為“社會(huì)力量制約權(quán)力就是利用一個(gè)社會(huì)貴族階層的社會(huì)來(lái)制衡權(quán)力實(shí)現(xiàn)自由”。美國(guó)人羅伯特·達(dá)爾把社會(huì)制約權(quán)力的思想進(jìn)一步發(fā)展，他理解的社會(huì)制約權(quán)力是“有一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)組織，人民參與政治，限制政府的權(quán)力，保障人民的生活”。馬克思主義的經(jīng)典作家也主張民間社會(huì)制約權(quán)力，他們認(rèn)為“一切權(quán)力屬于人民，只有人民實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)力的監(jiān)督才能對(duì)權(quán)力有效制約”。我們理解的社會(huì)制約權(quán)力就是社會(huì)個(gè)人、組織、團(tuán)體、新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)對(duì)權(quán)力的制約，但由于民間社會(huì)制約、監(jiān)督權(quán)力缺少相應(yīng)的法律、制度規(guī)范使得許多民眾容易被他人、自己的情感所左右，產(chǎn)生盲從甚至是以訛傳訛，從而導(dǎo)致“社會(huì)審判”、“民眾暴力”等現(xiàn)象的產(chǎn)生，同時(shí)這種未被規(guī)范的民間社會(huì)監(jiān)督因越來(lái)越失去社會(huì)公信力而更加疲軟和異化。

三、依法規(guī)范權(quán)力運(yùn)行秩序

國(guó)家權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、民主法制建設(shè)等方面的成就和經(jīng)驗(yàn)都是人類政治文明發(fā)展的結(jié)晶，對(duì)其予以合理的借鑒和繼承，既能為我國(guó)所用，這也是發(fā)展人類政治文明的客觀需要。因此，借鑒外國(guó)的合理的對(duì)權(quán)力制約的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面規(guī)范我國(guó)權(quán)力運(yùn)行秩序。

第一，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力監(jiān)督、制約的法律化、制度化建設(shè)。明朝理學(xué)家薛碹將世界上廉潔之人分為三類：一是“見明理而不妄取者”；二是“尚名節(jié)而不茍取者”；三是“畏法律而不敢取者”。［4］可見規(guī)范權(quán)力運(yùn)行光靠極少部分見明理、尚名節(jié)的廉潔官員自我約束遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能達(dá)到對(duì)權(quán)力制約、監(jiān)督目的，還應(yīng)依法規(guī)范權(quán)力運(yùn)行秩序。黨的十八屆四中全會(huì)提出 “全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色的社會(huì)主義法制體系，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家。形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法制實(shí)施體系、嚴(yán)密的法制監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”。［5］因此，我們要制定相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)權(quán)力運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)加以制約、監(jiān)督。首先，要制定財(cái)產(chǎn)清查和申報(bào)制度，對(duì)國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)收入進(jìn)行合法性、合理性審查，并且要建立合理的收入分配制度。其次，要建立科學(xué)合理的官員銓選、國(guó)家公職人員錄用制度。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《決議》提出加快體現(xiàn)權(quán)力公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民各項(xiàng)政治權(quán)利不受侵犯。所以，科學(xué)合理的官員銓選、國(guó)家公職人員錄用制度不僅要打破當(dāng)前以地域、年齡、資歷人為的限制的條條框框，還要以人為本，把考試選拔與直接調(diào)動(dòng)結(jié)合起來(lái)，促使人才向上、向下的雙向流動(dòng)，取消不合理的人才單項(xiàng)流動(dòng)制度。最后，要加快推進(jìn)反腐敗立法，正如十八屆四中全會(huì)提出的“完善懲治和預(yù)防腐敗體系，著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長(zhǎng)效機(jī)制，把賄賂犯罪對(duì)象由財(cái)物擴(kuò)大為財(cái)物和其他財(cái)產(chǎn)性利益”。

第二，大力營(yíng)造權(quán)力監(jiān)督與制約的氛圍。在西方“政府權(quán)力的不斷增長(zhǎng)就需要對(duì)每一權(quán)力來(lái)源以新的制衡。”當(dāng)年美國(guó)憲法起草者們力圖主張的這一觀點(diǎn)，早已經(jīng)為發(fā)達(dá)國(guó)家政治制度的發(fā)展史所證實(shí)。民主政治的核心問(wèn)題之一是建立有效的監(jiān)督體制機(jī)制，在此之前需要營(yíng)造監(jiān)督與制約的氛圍，使得人民群眾有足夠的力量監(jiān)督國(guó)家公共權(quán)力，促使公共部門及其人員切實(shí)根據(jù)人民的意志和愿望進(jìn)行公共事務(wù)的管理，從而保障社會(huì)的政治民主，維護(hù)人民群眾的民主權(quán)利。營(yíng)造這種監(jiān)督和制約的氛圍主要包括兩個(gè)方面：

一是要使民眾有監(jiān)督意識(shí)。憲法規(guī)定我國(guó)公民有對(duì)國(guó)家工作人員的工作情況實(shí)行民主監(jiān)督，十八屆四中全會(huì)《決議》中要求“規(guī)范約束權(quán)力，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，為民眾制約、監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行提供了依據(jù)。行政官員運(yùn)用權(quán)力需要履職盡責(zé)為民服務(wù)，濫用權(quán)力就是違法犯罪，民眾只有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，才有對(duì)權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的勇氣，才能改變?nèi)藗儗?duì)權(quán)力運(yùn)行有正確的認(rèn)識(shí)，權(quán)力才有被關(guān)進(jìn)制度的籠子里的希望。最終使手握公權(quán)的行政官員摒棄特權(quán)等級(jí)思想，用好手中的公權(quán)，把權(quán)力用來(lái)為人民服務(wù)。二是要使黨員干部有自愿地接受被監(jiān)督的意識(shí)。堯舜時(shí)代的行政長(zhǎng)官，沒有權(quán)力化身的意識(shí)，不以威嚴(yán)著稱，而以親民見長(zhǎng)?！爸挥邪讶罕姷睦娣旁谛纳?，人民才會(huì)讓你坐在臺(tái)上”，政府部門應(yīng)提高民眾的話語(yǔ)權(quán)讓接受監(jiān)督成為一種習(xí)慣，黨員干部要牢記“權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”。我國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，一切權(quán)力屬于人民?！饵h章》中明確規(guī)定：黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要正確行使人民賦予的權(quán)力，自覺地接受黨和群眾的批評(píng)和監(jiān)督?！豆珓?wù)員法》中也規(guī)定公務(wù)員應(yīng)履行全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督的義務(wù)。因此黨員干部要清醒的透視權(quán)力，做到“四個(gè)謹(jǐn)記”辯證的看待權(quán)力，自覺接受民眾監(jiān)督，做人謙虛謹(jǐn)慎、戒驕戒躁，用權(quán)戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰，善于“帶著腳鐐跳舞”。

第三、完善權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督體系建設(shè)。十八屆四中全會(huì)規(guī)定強(qiáng)化監(jiān)督體系建設(shè)，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。完善內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進(jìn)上下級(jí)機(jī)關(guān)監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。［6］兵書上說(shuō)，上下共欲者勝，制約、監(jiān)督權(quán)利運(yùn)行要“上下聯(lián)動(dòng)”完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制。完善行政組織和行政程序法律制度，推行權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為。建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)公開向憲法宣誓?！疤煜轮?，不難立法，而難于法之必行”?！胺ⅲ蟹刚弑厥?，令出，唯行而不返”。法律的權(quán)威在于實(shí)施，法律的生命力也在于實(shí)施，建立完善權(quán)利運(yùn)行監(jiān)督體系并保證法律法規(guī)實(shí)施至關(guān)重要。有了違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)的法律監(jiān)督體系必然能樹立起法律的權(quán)威，正如十八屆四中全會(huì)公報(bào)所說(shuō)“法律的權(quán)威源自人們內(nèi)心的擁護(hù)和真誠(chéng)信仰”。

行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中缺乏有效的制約、監(jiān)督必然導(dǎo)致腐化和濫用，使我們黨執(zhí)政地位所削弱，影響黨內(nèi)和諧和執(zhí)政能力。這對(duì)面臨著既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)又要打擊腐敗的執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，無(wú)疑加重了任務(wù)。但是，令人欣喜的是黨的十八屆四中全會(huì)構(gòu)建了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的宏偉藍(lán)圖，提出了建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家的總目標(biāo)，為依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政提供了依據(jù)。我們相信只要堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)，完善權(quán)力運(yùn)行的制約、監(jiān)督的法律制度建設(shè)，一定能夠?qū)崿F(xiàn)“兩個(gè)一百年的”奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)！

［1］杜宴林.現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國(guó)法治——方法論的檢討與重整［J］.法治與社會(huì)發(fā)展，2001，（6）：37.

［2］約翰·洛克.政府論［M］.北京出版社，2007-09.

［3］阿克頓.自由與權(quán)力［M］.北京：商務(wù)印書館，2011-10-01.

［4］明.薛碹.從政錄.

［5］十八屆四中全會(huì)公報(bào)［N］.重慶晨報(bào).2014年10月24日

［6］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定［N］.中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2014.10.