李 飛（中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

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探索新形勢(shì)下參政黨民主監(jiān)督的有效形式

李 飛
（中共大連市委黨校，遼寧 大連 116013）

【摘 要】中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派密切配合，探索出豐富多樣的民主監(jiān)督形式，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。參政黨民主監(jiān)督形式在實(shí)踐中還存在一些薄弱環(huán)節(jié)。探索參政黨民主監(jiān)督有效形式的建議包括：健全參政黨民主監(jiān)督形式的規(guī)范體系；提升參政黨民主監(jiān)督形式的組織化水平；完善黨委政府決策過程中參政黨民主監(jiān)督形式；完善參政黨在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的民主監(jiān)督形式；完善民主黨派特約監(jiān)督人員工作制度；將參政黨傳統(tǒng)監(jiān)督形式與現(xiàn)代監(jiān)督形式相結(jié)合。

【關(guān)鍵詞】參政黨；民主監(jiān)督；有效形式

【DOI】10.3969/j.issn.1009 -2293.2016.01.001

民主監(jiān)督是民主黨派的重要職能之一，是中國(guó)政黨制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，是具有鮮明中國(guó)特色的監(jiān)督模式。黨的十八大報(bào)告對(duì)加強(qiáng)參政黨民主監(jiān)督提出了新的要求。2015年5月，習(xí)近平總書記在中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會(huì)議上發(fā)表重要講話，指出要從制度上保障和完善參政議政、民主監(jiān)督，探索有效形式。2015年9月，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》，明確規(guī)定了民主黨派開展民主監(jiān)督的主要內(nèi)容和形式。中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派要在《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》的指導(dǎo)下，適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的需要，積極探索新形勢(shì)下參政黨開展民主監(jiān)督的有效形式，不斷增強(qiáng)參政黨民主監(jiān)督的實(shí)效性。

一、參政黨民主監(jiān)督形式發(fā)展中面臨的主要問題

在長(zhǎng)期的多黨合作政治實(shí)踐中，中國(guó)共產(chǎn)黨和各民主黨派相互幫助，密切配合，探索出豐富多樣的民主監(jiān)督形式，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)了執(zhí)政黨與參政黨黨際關(guān)系的和諧，推動(dòng)了中國(guó)特色政黨制度和社會(huì)主義民主政治的發(fā)展。但參政黨民主監(jiān)督形式在實(shí)踐中還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，“尤其是監(jiān)督形式較為單一，導(dǎo)致監(jiān)督往往缺乏可操作性，隨意性較大”，［1］制約了民主監(jiān)督效能的充分發(fā)揮。

（一）民主監(jiān)督形式缺乏制度保障和平臺(tái)依托

在中共中央2005年5號(hào)文件規(guī)定的民主黨派民主監(jiān)督的六種基本形式的基礎(chǔ)上，《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》規(guī)定了民主黨派民主監(jiān)督的十種基本形式。但是，在民主黨派民主監(jiān)督的政治實(shí)踐中，對(duì)各種監(jiān)督形式缺乏具體、明確的制度規(guī)范，導(dǎo)致民主黨派的民主監(jiān)督活動(dòng)往往與政治協(xié)商、參政議政活動(dòng)交織在一起，難以突出民主監(jiān)督的監(jiān)督特色與實(shí)際效能。

參政黨進(jìn)行民主監(jiān)督的內(nèi)容一般為政治社會(huì)生活中的重大問題和重要事項(xiàng)，需要規(guī)范有力的監(jiān)督平臺(tái)。在參政黨民主監(jiān)督實(shí)踐中，依托政協(xié)平臺(tái)開展民主監(jiān)督較為規(guī)范，政協(xié)每年定期召開會(huì)議，政協(xié)組織中有專門辦理提案、建議的機(jī)構(gòu)。在其他形式的民主監(jiān)督實(shí)踐中，許多情況下各民主黨派往往是被動(dòng)參加，即受到邀請(qǐng)才能參加，或有關(guān)方面組織其參加才能參加，民主黨派在掌握監(jiān)督的主動(dòng)權(quán)方面有待加強(qiáng)。

（二）民主監(jiān)督形式的組織化程度偏低

目前，絕大多數(shù)民主黨派組織普遍設(shè)立了參政議政和社會(huì)服務(wù)等專門委員會(huì)，但卻未建立專門的民主監(jiān)督組織。［2］從參政黨民主監(jiān)督的具體實(shí)踐來看，具有民主監(jiān)督能力的民主黨派代表人士一般都是政協(xié)委員，他們?cè)趨⑴c監(jiān)督活動(dòng)中，往往以政協(xié)委員個(gè)人身份開展監(jiān)督，以民主黨派組織開展的監(jiān)督活動(dòng)較少。在各地各級(jí)政協(xié)所收提案中，民主黨派集體提案所占比例較少，大多數(shù)提案是由政協(xié)委員個(gè)人提交。民主黨派通過提案和建議渠道進(jìn)行民主監(jiān)督，作為參政黨組織所發(fā)揮的整體作用不夠充分。目前，民主黨派的民主監(jiān)督工作一定程度上存在著隨意性、分散性問題，缺乏宏觀籌劃、整體布局和任務(wù)協(xié)調(diào)，主要原因就是民主監(jiān)督形式的組織化程度偏低，缺乏履行民主監(jiān)督職能所必要的組織指導(dǎo)能力、動(dòng)員能力和執(zhí)行能力。

（三）民主監(jiān)督形式缺乏深度，影響監(jiān)督成效

民主黨派高層領(lǐng)導(dǎo)參加中共各級(jí)黨委和政府組織的高層座談會(huì)、協(xié)商會(huì)，針對(duì)特定問題提出批評(píng)、建議，這類監(jiān)督形式涉及的議題層次高、影響大，這種面對(duì)面的監(jiān)督方式對(duì)監(jiān)督者心理提出挑戰(zhàn)，監(jiān)督者在實(shí)踐中對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)“往往表現(xiàn)為缺乏民主監(jiān)督的勇氣”，［3］提出的批評(píng)、建議往往有所保留。民主黨派成員通過反映社情民意情況，對(duì)黨委政府相關(guān)部門提出意見和建議，這種監(jiān)督形式反映出較多的監(jiān)督信息，但往往缺少對(duì)相關(guān)信息的深入分析和有效綜合。民主黨派與政府有關(guān)部門進(jìn)行對(duì)口聯(lián)系與協(xié)作的方式，是民主監(jiān)督的重要途徑，但這種對(duì)口聯(lián)系往往缺乏具體的工作目標(biāo)和制度規(guī)范，側(cè)重于通報(bào)政府政務(wù)信息方面的形式多，體現(xiàn)民主監(jiān)督方面的內(nèi)容少，開展對(duì)口聯(lián)系活動(dòng)的次數(shù)也相對(duì)有限。

目前，許多政府和司法部門都聘請(qǐng)了民主黨派代表人士作為特約監(jiān)督人員，但特約人員往往以個(gè)人身份參加由被監(jiān)督單位組織的監(jiān)督活動(dòng)，缺乏監(jiān)督主動(dòng)性，其所屬的黨派組織很少介入監(jiān)督，難以體現(xiàn)政黨監(jiān)督的特性。特約人員很多是本部門內(nèi)部的黨派成員，形成自己人監(jiān)督自己人的情況。特約人員制度在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中缺少統(tǒng)一的制度規(guī)范和機(jī)制保障，產(chǎn)生機(jī)制不夠透明，有的地方出現(xiàn)特約人員聘任“人情化”、“榮譽(yù)化”等不規(guī)范現(xiàn)象，對(duì)特約人員的管理和組織不夠，影響了監(jiān)督效果。

二、積極探索參政黨民主監(jiān)督的有效形式

《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》規(guī)定了民主黨派開展民主監(jiān)督的十種主要形式，對(duì)中共中央2005年5號(hào)文件的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了深化，關(guān)于民主黨派對(duì)執(zhí)政黨黨委民主監(jiān)督的形式得到細(xì)化和規(guī)范化，增強(qiáng)了民主黨派對(duì)人大、政協(xié)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行民主監(jiān)督的主動(dòng)性。在全面深化改革和深入推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的新形勢(shì)下，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨和作為參政黨的各民主黨派，要以統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例為指導(dǎo)，與時(shí)俱進(jìn)，不斷創(chuàng)新，“豐富完善在實(shí)踐中探索出來的已有監(jiān)督形式，使其逐步由禮節(jié)性向?qū)嵸|(zhì)性、由單向性向全面性、由隨意性向規(guī)范性、由被動(dòng)性向主動(dòng)性轉(zhuǎn)變”，［4］充分發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督效能。

（一）健全參政黨民主監(jiān)督形式的規(guī)范體系

隨著《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》制定和實(shí)行，將會(huì)針對(duì)加強(qiáng)民主監(jiān)督、完善監(jiān)督機(jī)制做出進(jìn)一步規(guī)范。根據(jù)參政黨民主監(jiān)督內(nèi)容和任務(wù)的變化，在繼續(xù)完善會(huì)議、建議案、提案、視察和調(diào)研等制度和監(jiān)督形式的同時(shí)，繼續(xù)健全特約監(jiān)督機(jī)制、定期協(xié)商機(jī)制、情況通報(bào)機(jī)制、對(duì)口聯(lián)系機(jī)制等，為健全民主監(jiān)督形式提供重要載體。

在《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》的指導(dǎo)背景下，研究制定《民主黨派監(jiān)督條例》或《民主黨派監(jiān)督辦法》，為加強(qiáng)民主黨派民主監(jiān)督提供有效的制度保障。在此基礎(chǔ)上，制定民主黨派各種民主監(jiān)督形式的具體運(yùn)行規(guī)范及操作辦法，如《重大決策監(jiān)督辦法》、《特約監(jiān)督員工作辦法》、《對(duì)口單位監(jiān)督辦法》等。中共黨委和政府應(yīng)制定與民主黨派民主監(jiān)督工作配套的制度和規(guī)范，如《民主黨派民主監(jiān)督意見處理辦法》等，為民主黨派民主監(jiān)督形式充分發(fā)揮作用提供有利條件。

（二）提升參政黨民主監(jiān)督形式的組織化水平

民主黨派要采取切實(shí)有效的舉措，提高民主監(jiān)督形式的組織化程度。完善民主黨派民主監(jiān)督的組織機(jī)制，建立以監(jiān)督為主要任務(wù)的組織機(jī)構(gòu)。依托黨派的組織網(wǎng)絡(luò)，收集黨派成員和各自所聯(lián)系群眾的意見、建議和批評(píng)，選擇其中較為集中的意見進(jìn)行討論和研究，在黨派內(nèi)部形成共識(shí)，整合為黨派組織的監(jiān)督意見，增強(qiáng)民主監(jiān)督的代表性和針對(duì)性。

將民主黨派成員個(gè)人監(jiān)督形式與成員集體的專項(xiàng)監(jiān)督結(jié)合起來。針對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問題，人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，民主黨派應(yīng)當(dāng)依靠組織資源，動(dòng)員組織力量，進(jìn)行集體調(diào)研和聯(lián)合攻關(guān)，開展專項(xiàng)民主監(jiān)督，提高民主監(jiān)督的實(shí)際成效。民主黨派要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，做好民主監(jiān)督的計(jì)劃安排、責(zé)任分工和信息反饋等工作，發(fā)揮好參政黨的整體優(yōu)勢(shì)和成員的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，提高民主監(jiān)督的專業(yè)化水平。

（三）完善黨委政府決策過程中參政黨民主監(jiān)督形式

有關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大決策、重點(diǎn)工程和重大項(xiàng)目，黨委政府及職能部門應(yīng)及時(shí)向民主黨派通報(bào)情況，在黨委的統(tǒng)一部署下，各民主黨派組織成員參與調(diào)研相關(guān)項(xiàng)目和工程建設(shè)情況，通過參加會(huì)議、提交提案等形式，與黨委政府職能部門直接溝通，充分交換意見，通過民主監(jiān)督推動(dòng)黨委政府的決策更加科學(xué)化，更好地體現(xiàn)人民群眾的利益和愿望。

把民主黨派參與決策“事前”、“事中”、“事后”監(jiān)督結(jié)合起來。執(zhí)政黨和政府在進(jìn)行重要事項(xiàng)決策時(shí)，要鼓勵(lì)和支持民主黨派成員參與決策前的調(diào)查研究工作，將吸納參政黨意見作為決策的必要環(huán)節(jié)。決策實(shí)施過程中，民主黨派應(yīng)當(dāng)參與跟蹤調(diào)查監(jiān)督。決策實(shí)施后，民主黨派應(yīng)當(dāng)參與決策效果的績(jī)效評(píng)估，為黨和政府決策提供參考。在開展決策監(jiān)督時(shí)，各民主黨派可以進(jìn)行必要分工，參照對(duì)口聯(lián)系制度建立對(duì)口監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體資源的節(jié)約配置。

（四）完善參政黨在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的民主監(jiān)督形式

2005年中共中央紀(jì)委頒布《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，把民主黨派民主監(jiān)督納入懲治和預(yù)防腐敗體系的有機(jī)組成部分。民主黨派負(fù)責(zé)人應(yīng)邀參加反腐廉政專項(xiàng)檢查成為慣例。這種民主監(jiān)督形式在增強(qiáng)參政黨民主監(jiān)督效能方面發(fā)揮了重要作用。在全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)的新形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮參政黨在黨風(fēng)廉政建設(shè)中的監(jiān)督功能，建立和完善新的監(jiān)督形式。民主黨派領(lǐng)導(dǎo)和代表人士通過明查暗訪等形式對(duì)黨委和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨風(fēng)廉政情況進(jìn)行監(jiān)督，可以試點(diǎn)民主黨派參與對(duì)擬新任的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和任期內(nèi)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的信任投票制度。參政黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)的監(jiān)督必須得到執(zhí)政黨的支持和認(rèn)可，需要健全相關(guān)的體制機(jī)制與運(yùn)行程序。

（五）完善民主黨派特約監(jiān)督人員工作制度

民主黨派各級(jí)負(fù)責(zé)人及其成員，通過應(yīng)聘擔(dān)任黨委政府有關(guān)部門及司法機(jī)關(guān)的特約監(jiān)察員、監(jiān)督員，進(jìn)行民主監(jiān)督。民主黨派應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本黨派各類特約人員的組織和協(xié)調(diào)工作，推動(dòng)制定全國(guó)或地方性的特約監(jiān)督人員工作制度，制定《特約監(jiān)督工作條例》或《特約監(jiān)督人員管理辦法》，規(guī)范特約監(jiān)督人員的權(quán)利和責(zé)任。建立特約監(jiān)督人員管理和工作責(zé)任制，加強(qiáng)對(duì)特約監(jiān)督人員的培養(yǎng)，拓寬特約人員聘任領(lǐng)域。

明確合適的特約監(jiān)督人員管理部門，可在中共統(tǒng)戰(zhàn)部設(shè)立各黨派聯(lián)席的特約監(jiān)督員工作指導(dǎo)委員會(huì)，對(duì)特約監(jiān)督人員進(jìn)行統(tǒng)一管理。加強(qiáng)對(duì)各類特約監(jiān)督人員的組織協(xié)調(diào)，保障特約監(jiān)督人員在知情、發(fā)言和批評(píng)、建議等方面的權(quán)利。

（六）將參政黨傳統(tǒng)監(jiān)督形式與現(xiàn)代監(jiān)督形式相結(jié)合

網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督是傳統(tǒng)監(jiān)督形式在信息化條件下的拓展，在監(jiān)督社會(huì)公共權(quán)力、反映民眾社會(huì)心理、關(guān)注社會(huì)熱點(diǎn)問題方面，發(fā)揮著及時(shí)、廣泛的重要功能。民主黨派要充分運(yùn)用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)與平臺(tái)，構(gòu)筑網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督新機(jī)制，開創(chuàng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督新形式。利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，進(jìn)行全面科學(xué)的調(diào)查研究，廣泛收集各類監(jiān)督信息，建立監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)，出版黨派內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)刊物，開辟網(wǎng)絡(luò)專欄，為黨派成員提供網(wǎng)絡(luò)意見表達(dá)和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的平臺(tái)。建立執(zhí)政黨與參政黨網(wǎng)絡(luò)信息聯(lián)系渠道，保證信息傳輸?shù)募皶r(shí)、暢通。民主黨派可以通過黨委、政府的網(wǎng)站獲得各類監(jiān)督信息，通過民眾的網(wǎng)絡(luò)輿情信息發(fā)現(xiàn)監(jiān)督資源與監(jiān)督熱點(diǎn)，將民眾意見進(jìn)行提煉整合和調(diào)查研究，升華為參政黨意見，進(jìn)行集中理性的表達(dá)。

各民主黨派要善于運(yùn)用現(xiàn)代媒體和公眾輿論，可以在報(bào)紙、電臺(tái)、電視臺(tái)開設(shè)《政協(xié)之窗》、《政協(xié)委員論壇》等專題欄目，圍繞群眾關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，讓委員解疑釋惑，擴(kuò)大對(duì)參政黨民主監(jiān)督過程和效果的宣傳，增強(qiáng)其社會(huì)影響力，增加民主黨派成員的榮譽(yù)感和責(zé)任感，爭(zhēng)取社會(huì)公眾對(duì)民主黨派民主監(jiān)督的認(rèn)可和支持。

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（責(zé)任編輯：劉亮紅）

【中圖分類號(hào)】D665

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1009 -2293（2016）01 -0005 -03

作者簡(jiǎn)介：李 飛，中共大連市委黨校市情研究中心副主任，教授，法學(xué)博士。