周澤磊

（中國移動(dòng)通信集團(tuán)公司，北京100033）

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服務(wù)型政府視角下我國電子政務(wù)探究

周澤磊

（中國移動(dòng)通信集團(tuán)公司，北京100033）

2003年以來我國電子政務(wù)發(fā)展到深化應(yīng)用時(shí)期，各項(xiàng)法律和制度不斷完善，應(yīng)用領(lǐng)域和范圍也在不斷深入。但電子政務(wù)在我國的發(fā)展也面臨著兩大主要問題：一是歷史遺留問題，思想觀念上的滯后與于錯(cuò)位，人員素質(zhì)水平低，復(fù)合型人才緊缺，法制不健全等；二是新時(shí)期的新問題，信息資源利用不平衡、信息資源的開發(fā)使用能力不足、信息資源不安全、缺乏有效完整的績效評(píng)估機(jī)制。

服務(wù)型政府；電子政務(wù)；問題探究

一、我國電子政務(wù)發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

我國電子政務(wù)的發(fā)展劃分為兩個(gè)階段：信息化建設(shè)前期和信息化大規(guī)模建設(shè)時(shí)期，其分水嶺是1999年的政府上網(wǎng)工程。

（一）信息化建設(shè)前期

從1993年的“三金”工程開始至1996年，這一時(shí)期我國電子政務(wù)的發(fā)展表現(xiàn)出層次低、領(lǐng)域窄的特征，即電子政務(wù)發(fā)展以處于四階段中的最初級(jí)的辦公自動(dòng)化階段為主，同時(shí)運(yùn)用的領(lǐng)域局限于政府部門內(nèi)部或是某些重點(diǎn)行業(yè)，應(yīng)用的空間范圍和業(yè)務(wù)范圍都很窄。

（二）大規(guī)模建設(shè)時(shí)期

這一時(shí)期，中央高度重視電子政務(wù)建設(shè)。2004年8月27日我國第一部信息化法律《中華人民共和國電子簽名法》誕生，2005年10月國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組召開第五次會(huì)議并通過《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》，2006年我國“中央人民政府門戶網(wǎng)站”開通運(yùn)行，2007年十七大報(bào)告中胡錦濤總書記對(duì)電子政務(wù)作明確界定，2008年5月《政府信息公開條例》開始實(shí)施。

除了以上電子政務(wù)發(fā)展所需的各項(xiàng)法律和制度保障不斷完善外，電子領(lǐng)域和范圍也在不斷深入，其中具有代表性的是目前推行的“兩網(wǎng)一站四庫十二金”工程。這表明我國電子政務(wù)的建設(shè)與應(yīng)用已系統(tǒng)化，并堅(jiān)持服務(wù)型政府的定位。這一時(shí)期電子政務(wù)建設(shè)的步伐大大加快，各項(xiàng)工作全面展開，借助國務(wù)院的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，各級(jí)政府網(wǎng)站紛紛建立，電子政務(wù)已經(jīng)深入到我國政務(wù)管理中，成為不可或缺的成員。

這一時(shí)期我國電子政務(wù)建設(shè)呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn)：一是由重硬件到重視潛能挖掘，由外延性進(jìn)入到集約式應(yīng)用深入型，二是電子政務(wù)發(fā)展的配套“軟環(huán)境”大為改善，相關(guān)體制保障、法律保障開始建立。深入分析可見這與服務(wù)型政府的內(nèi)在理念要求是一致的，電子政務(wù)由注重硬件建設(shè)到對(duì)外服務(wù)職能的提升，逐漸樹立公民本位思想，電子政務(wù)的發(fā)展定位更加明確。

二、我國電子政務(wù)服務(wù)實(shí)踐中存在的問題

電子政務(wù)在我國落地生根已近二十余年，這二十余年不僅是我國改革開放迅猛突進(jìn)的時(shí)期，也是電子政務(wù)自身及其所處環(huán)境迅速變化的時(shí)期，其所面臨的問題也在“與時(shí)俱進(jìn)”。

（一）長期以來的歷史遺留問題

1.思想觀念上的滯后與于錯(cuò)位

思想觀念上的滯后與于錯(cuò)位是我國電子政務(wù)發(fā)展的一大障礙，也是服務(wù)型政府建設(shè)的一大勁敵。

首先，官本位觀念殘存。官本位觀念是我國幾千年來的封建等級(jí)制度的“特產(chǎn)”，主要表現(xiàn)為貴族意識(shí)、特權(quán)意識(shí)、等級(jí)意識(shí)。這種封建殘余思想在21世紀(jì)的今天尚存于部分公務(wù)員腦中，這與服務(wù)型政府的宗旨——以公民為本位是直接對(duì)立的。官本位思想是比政府本位更惡劣的一種思想，直接導(dǎo)致公務(wù)人員謀取特權(quán)、維護(hù)小集體利益、阻撓改革進(jìn)程。一些地方在電子政務(wù)建設(shè)重視政府業(yè)務(wù)，忽視公共服務(wù)電子化、信息化，使服務(wù)型政府建設(shè)流于口號(hào)，電子政務(wù)建設(shè)流于形式。

其次，電子政務(wù)等同于服務(wù)型政府。有些地方在認(rèn)識(shí)上存在錯(cuò)位現(xiàn)象，對(duì)電子政務(wù)的性質(zhì)和作用沒有正確的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為只要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的面對(duì)面服務(wù)模式為人機(jī)主動(dòng)操作的電子政務(wù)模式就是建設(shè)服務(wù)型政府，故不惜重金進(jìn)行電子政務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致投入產(chǎn)出不成比例，沒有發(fā)揮電子政務(wù)在服務(wù)型政府建設(shè)中應(yīng)有的作用。

最后，重電子輕政務(wù)。重電子輕政務(wù)同樣會(huì)導(dǎo)致電子政務(wù)建設(shè)中注重建設(shè)忽視應(yīng)用和維護(hù)的現(xiàn)象，這也是很多政府門戶網(wǎng)站建設(shè)流于形式，或網(wǎng)站缺少鏈接或無法打開或信息公開不夠及時(shí)的重要原因。

2.人員素質(zhì)水平低，復(fù)合型人才緊缺

我國電子政務(wù)建設(shè)中人力資源短缺主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是公務(wù)員的總體素質(zhì)偏低、素質(zhì)結(jié)構(gòu)不合理，另一方面是缺乏高素質(zhì)的信息復(fù)合型人才（CIO）。現(xiàn)行公務(wù)員（綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類）的劃分可能將加劇我國公務(wù)員素質(zhì)結(jié)構(gòu)的不合理，目前《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的劃分是借鑒美國的職位分類法，重在培養(yǎng)專長，而恰如電子政務(wù)是電子與政務(wù)的結(jié)合，需要的是“通才”。很多公務(wù)員招考職位要么全是文科性質(zhì)專業(yè)，要么全是計(jì)算機(jī)理工科類專業(yè)，這既不利于年輕公務(wù)員的成長，也不利于公務(wù)員整體素質(zhì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

3.法制不健全

我國電子政務(wù)法律法規(guī)不夠健全，一方面源于我國法制建設(shè)總體比較落后；另一方面是我國地區(qū)差異太大使電子政務(wù)的立法難度大。根據(jù)國家《電子政務(wù)法》起草委員會(huì)委員、電子政務(wù)立法課題小組組長周漢華教授的觀點(diǎn)，我國電子政務(wù)立法主要存在三個(gè)方面的問題。

首先，法律法規(guī)層次太低。雖然電子政務(wù)在我國推行了二十余年但我國至今沒有一部系統(tǒng)的《電子政務(wù)法》。目前只有《行政許可法》第33條和國務(wù)院的行政法規(guī)以及各部委地方政府規(guī)章中有明確規(guī)定，層次不夠高，權(quán)威性不夠。相比之下，英國早在2000年就制定了《電子政府通訊法》，美國更是走在前列，電子政務(wù)法律多達(dá)32部。

其次，專項(xiàng)法律法規(guī)缺失。雖然我國已于2005年頒布《電子簽名法》、2008年實(shí)施《政府信息公開條例》，但電子政務(wù)專項(xiàng)立法還是嚴(yán)重滯后。周漢華教授認(rèn)為我國目前在個(gè)人信息保護(hù)、信息共享、信息安全、信息化管理等方面都沒有行政法規(guī)或法律層的規(guī)范。而美國32部電子政務(wù)相關(guān)法律中有7部是關(guān)于信息建設(shè)方面，5部是關(guān)于信息安全，7部關(guān)于電子商務(wù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)的。

最后，立法不平衡。近些年我國電子政務(wù)建設(shè)取得了巨大成果，如信息公開、互聯(lián)網(wǎng)管理等方面，但有些領(lǐng)域嚴(yán)重滯后，如信息共享、個(gè)人隱私保護(hù)等。

（二）新時(shí)期的新問題

隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展以及政治體制改革的推進(jìn)，電子政務(wù)發(fā)展所處的環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，其面臨的問題也在變化?？傮w表現(xiàn)為信息資源利用效率不高，沒有發(fā)揮應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

1.信息資源利用不平衡

信息資源利用結(jié)構(gòu)不合理問題，既包括傳統(tǒng)意義上的“數(shù)字鴻溝”問題，還包括一些新的結(jié)構(gòu)化問題。

首先，“數(shù)字鴻溝”作為傳統(tǒng)問題仍然存在。數(shù)字鴻溝是指?jìng)€(gè)體或組織由于技術(shù)水平、教育水平和經(jīng)濟(jì)水平的差距，導(dǎo)致在信息資源的獲取和使用方面的能力產(chǎn)生差距，一部分個(gè)體或組織因原有優(yōu)勢(shì)獲得了新的優(yōu)勢(shì)“信息知識(shí)優(yōu)勢(shì)”，而另一部分群體組織則會(huì)因原有劣勢(shì)而陷入“信息知識(shí)貧困”，雙方的差距拉大。數(shù)字鴻溝是電子政務(wù)中雙刃劍作用的重要體現(xiàn)。（1）地區(qū)差距拉大。東部最快，中部一般，西部落后。以作為電子政務(wù)基礎(chǔ)的上網(wǎng)用戶普及率而言，我國平均上網(wǎng)普及率為6.2%，而北京為28.9%，上海為26.6%，天津?yàn)?4%，這都遠(yuǎn)高于全國平均水平。穩(wěn)居全國前三甲；其他東部地區(qū)廣東為12.1%，浙江為9.7%，江蘇為8.3%，福建為9.2%，中西部地區(qū)則很低，其中貴州只有2.2%，同時(shí)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)中心數(shù)據(jù)顯示至2006年初東部地區(qū)的網(wǎng)站數(shù)和域名數(shù)分別占全國的80%和78.5%。（2）城鄉(xiāng)差距拉大。我國的城鄉(xiāng)二元體制加劇了數(shù)字鴻溝。據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)中心2010年1月發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示，截止2009年底我國的3.84億網(wǎng)民中農(nóng)村網(wǎng)民僅占網(wǎng)民總數(shù)的27.8%，即便以發(fā)達(dá)地區(qū)而言，這一差距也很明顯。以2008年北京市網(wǎng)民占了全市人口的38.3%，而農(nóng)村網(wǎng)民才占8.9%。①

其次，上層實(shí)力雄厚，基層基礎(chǔ)薄弱。我國電子建設(shè)是以政府力量為主導(dǎo)，以固定資產(chǎn)投資為主要方式，以縱向職能為核心（十二金工程）建立起來的。自上而下的行政命令模式和縱向條條建設(shè)使得我國電子政務(wù)呈現(xiàn)出中央實(shí)力雄厚基層實(shí)力薄弱的特點(diǎn)，非常不利于電子政務(wù)的建設(shè)和服務(wù)型政府的構(gòu)建。基層電子政務(wù)發(fā)展薄弱不僅會(huì)使電子政務(wù)建設(shè)流于形式，而且會(huì)使電子政務(wù)缺乏廣泛群眾基礎(chǔ)，影響政府在群眾心中的形象。

最后，政府與事業(yè)單位的不平衡。事業(yè)單位是我國特有的組織形式，同時(shí)也是我國政府部門的必要補(bǔ)充，承擔(dān)著補(bǔ)充公共產(chǎn)品的主要職能。國家電子政府總體框架等一系列中央文件已明確規(guī)定電子政務(wù)義務(wù)主體范圍的廣泛性，而目前對(duì)我國事業(yè)單位電子政務(wù)建設(shè)關(guān)注甚少。通過關(guān)鍵詞檢索，在中國期刊全文數(shù)據(jù)庫中，有關(guān)文章只有2篇。其實(shí)不僅理論研究上滯后，在實(shí)踐中我國事業(yè)單位的電子政務(wù)建設(shè)也相對(duì)滯后，其信息資源的利用能力和服務(wù)能力遠(yuǎn)低于政府。

2.信息資源的開發(fā)使用能力不足

2006年賽迪顧問發(fā)布的報(bào)告中指出一方面我國電子政務(wù)市場(chǎng)規(guī)模龐大已達(dá)478.6億元，增速迅猛約為16%，另一方面信息資源的開發(fā)使用能力不足。2002年互聯(lián)網(wǎng)實(shí)驗(yàn)室的研究報(bào)告中我國電子政務(wù)的在線服務(wù)率為26%。到2006年，依據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)部的調(diào)研，我國在全球的電子政務(wù)準(zhǔn)備度排名中位居57位，在2008年的經(jīng)濟(jì)學(xué)與智庫排名中，我國在70個(gè)參評(píng)主體中位居56名。這一排名比較全面，其考核指標(biāo)體系由普及率、法律政策環(huán)境、商業(yè)環(huán)境、社會(huì)文化環(huán)境、消費(fèi)者與企業(yè)采用、支持電子化服務(wù)六大方面構(gòu)成。每一類滿分為10，中國分別只有2.5、3.06、6.37，4.2、2.75、3.75.可見其中普及率消費(fèi)者和企業(yè)采用支持電子化服務(wù)得分都很低，充分說明我國信息資源開發(fā)利用能力不足。

3.信息資源不安全

信息安全問題隨著電子政務(wù)的發(fā)展越來越突出，成為制約我國電子政務(wù)發(fā)展的瓶頸，主要表現(xiàn)為以下方面：a、信息安全意識(shí)薄弱。廣大群眾沒有認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)安全的危害，自我隱私保護(hù)意識(shí)差，同時(shí)政府在信息安全問題認(rèn)識(shí)不到位，目前在網(wǎng)絡(luò)安全中投入費(fèi)用僅為2%，低于國外10%的一般水平。b、缺乏核心技術(shù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。由于自主研發(fā)的信息產(chǎn)品少，我國很多重要信息產(chǎn)品直接從國外進(jìn)口，而國外往往在產(chǎn)品中預(yù)設(shè)危險(xiǎn)程序和留有密鑰，關(guān)鍵時(shí)刻可侵入我國電子政務(wù)系統(tǒng)，成為我國電子政務(wù)的重大隱患。C.網(wǎng)絡(luò)侵權(quán)問題。這主要涉及互聯(lián)網(wǎng)上的信息版權(quán)問題，目前關(guān)于這方面的糾紛不斷增加。D.電子政務(wù)用戶的個(gè)人信息保密問題。個(gè)人信息的泄漏不僅僅會(huì)給公民個(gè)人帶來直接的物質(zhì)精神損失，還將嚴(yán)重降低電子政務(wù)的權(quán)威性。

4.缺乏有效完整的績效評(píng)估機(jī)制

國家行政學(xué)院杜剛健教授指出我國電子政務(wù)發(fā)展中成本與效率不成比例，浪費(fèi)大于效益，在某些地方甚至變成了政績工程和形象工程，缺乏完整的電子政務(wù)績效評(píng)估機(jī)制是導(dǎo)致我國電子政務(wù)建設(shè)的效益不足的另一個(gè)重要原因。

同濟(jì)大學(xué)楊洋博士認(rèn)為我國電子政務(wù)績效評(píng)估體制問題表現(xiàn)在以下方面：在監(jiān)管方面只有硬件性能方面一次性評(píng)審，缺乏持續(xù)監(jiān)控；只有會(huì)計(jì)審計(jì)評(píng)價(jià)，無目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度評(píng)價(jià)；只有對(duì)整體信息化水平的測(cè)評(píng)，沒有針對(duì)某一個(gè)電子政務(wù)系統(tǒng)的個(gè)別評(píng)估。②

績效評(píng)估體制的缺失給電子政務(wù)系統(tǒng)帶來以下危害：首先，導(dǎo)致電子政務(wù)系統(tǒng)不能可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，缺乏績效評(píng)估，打亂了正常的管理流程，使其無法通過調(diào)整后持續(xù)運(yùn)作，楊洋認(rèn)為應(yīng)通過PDCA閉環(huán)管理來解決。其次，導(dǎo)致政府領(lǐng)導(dǎo)人以及財(cái)務(wù)部門無法弄清電子政務(wù)的現(xiàn)狀，最終導(dǎo)致決策失誤。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)中心。

②服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型路徑——電子政務(wù)系統(tǒng)績效評(píng)估與閉環(huán)管理，楊洋，上海。

［1］侯衛(wèi)真．電子政務(wù)建設(shè)與發(fā)展［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2006．

［2］石國亮．服務(wù)型政府——中國政府治理新思維［M］．北京：研究出版社，2009．

［3］楊洋．服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型路徑——電子政務(wù)系統(tǒng)績效評(píng)估與閉環(huán)管理［M］．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2009．

［4］李立明．電子公務(wù)［M］．北京：科學(xué)出版社，2008.