張　軻

(中國人民公安大學(xué) 犯罪學(xué)學(xué)院，北京 100038)

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我國看守所特邀監(jiān)督員巡查監(jiān)督工作探討

張軻

(中國人民公安大學(xué) 犯罪學(xué)學(xué)院，北京 100038)

針對看守、羈押場所事故多發(fā)的問題，對于此類場所的特邀監(jiān)督員巡視監(jiān)督工作在國外已多有探索，我國也將此項工作引入國內(nèi)，并作為一項制度加以確立。但基于目前此項工作在我國的開展與國外相比，還存在一些問題和不足。應(yīng)進一步完善我國的巡視監(jiān)督工作，使羈押巡視工作真正發(fā)揮其應(yīng)有功效，并促進看守所的規(guī)范化建設(shè)和對于在押人員的人權(quán)保障。

羈押巡視；社會監(jiān)督；特邀監(jiān)督員

羈押巡視制度，也稱為羈押場所的獨立巡視制度，是指國家組織社會成員對羈押場所進行定期或不定期的獨立巡視,巡視成員通過巡視羈押場所或與在押人員、監(jiān)管人員進行訪談,以確認在押人員受到的待遇是否符合法定條件與程序，其法定權(quán)利是否得到了有效保護的一項對羈押場所的監(jiān)督、檢查制度*參見陳衛(wèi)東教授在《法學(xué)研究》中發(fā)表的《羈押場所巡視制度研究報告》中，談到對于羈押場所獨立巡視制度，是指國家機關(guān)組織來自社會公眾的代表對羈押場所進行定期或不定期的獨立巡視,巡視人員通過巡視羈押場所的羈押條件、查驗羈押記錄、與被羈押人進行單獨訪談,以確認被羈押人是否受到了人道待遇、羈押是否符合法定條件與程序、被羈押人的法定權(quán)利是否得到了有效保護的一項對羈押場所的監(jiān)督、檢查制度。。此項制度因其監(jiān)督時間的不確定性、監(jiān)督方式的公開透明性、人權(quán)保護的全面性，已被許多國家廣泛應(yīng)用。羈押巡視制度起源于英國，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，在制度制定、工作開展等方面，有許多值得我國學(xué)習(xí)的地方。目前，在我國的羈押場所中*我國的羈押場所包括：監(jiān)獄、看守所、拘留所、留置室。，在看守所中引入了羈押巡視制度，并將此項制度根據(jù)我國實際情況和特點加以改進，創(chuàng)立了看守所特邀監(jiān)督員巡查監(jiān)督的工作制度。

一、當(dāng)前我國看守所特邀監(jiān)督員巡查監(jiān)督工作現(xiàn)狀

在巡查監(jiān)督工作開展以前，對于看守所的監(jiān)督，還主要以各級人民檢察院及人大代表等為主體。羈押巡視制度引入后，又增添了普通社會成員為監(jiān)督的主體。且根據(jù)我國的實際情況，對此項制度進行“中國化”并不斷完善。最初，在學(xué)者及實踐部門進行深入探討和論證后，遼源市在2008年開始了特邀監(jiān)督員巡查監(jiān)督的工作試點，得到了極大的認可。2011年9月，公安部印發(fā)了《看守所特邀監(jiān)督員巡查監(jiān)督工作規(guī)定》，將看守所的特邀監(jiān)督員的巡查監(jiān)督工作作為一項工作規(guī)定確定下來，并對監(jiān)督員的工作、權(quán)力及義務(wù)進行了明確的規(guī)定，并于同年將此項工作在全國看守所推廣。近年來，我國看守所正在積極探索特邀監(jiān)督員的巡查監(jiān)督工作，并在開始階段取得了一定的成果。2012年初公安部就在全國范圍內(nèi)看守所，建立起特邀監(jiān)督員巡查監(jiān)督工作機制。并對看守所提了針對性意見，督促其進行整改。近幾年看守所內(nèi)案件、事件發(fā)生減少，負面曝光率顯著降低。

二、在我國看守所特邀監(jiān)督員巡查監(jiān)督工作中存在的問題

(一)巡查監(jiān)督主體數(shù)量及質(zhì)量有待提高

特邀巡查監(jiān)督工作是要形成一個有質(zhì)量的社會監(jiān)督集體，這對特邀監(jiān)督員的數(shù)量及質(zhì)量都有較高的要求，在現(xiàn)有制度規(guī)定下并不完善。第一，特邀監(jiān)督員數(shù)量欠缺。根據(jù)公安部關(guān)于巡視監(jiān)督的《規(guī)定》，每個看守所根據(jù)自身規(guī)?？捎刑匮O(jiān)督員2～6名。從人員數(shù)量上說，相對較少，很難組成一個有質(zhì)量的監(jiān)督討論小組，也難以集中成為一個智慧的團體。第二，特邀監(jiān)督員的人員遴選受限。根據(jù)《規(guī)定》，特邀監(jiān)督員應(yīng)符合的五項基本條件*特邀監(jiān)督員應(yīng)符合的基本條件包括：擁護黨的基本路線；人大代表、政協(xié)委員黨政機關(guān)工作人員及法律工作者，但公檢法現(xiàn)職人員除外；自愿參加巡視工作；實事求是，作風(fēng)正派，威信較高；身體健康五項。。根據(jù)此項規(guī)定，雖然把公檢法現(xiàn)職工作人員這一“自家人”排除在外了，但是依然會以人大代表、政協(xié)委員及黨政機關(guān)的工作人員為主。帶有官方色彩的政機關(guān)公職人員等占據(jù)了監(jiān)督員中的一大部分，“官派”色彩濃，不能形成一個相對獨立的巡視監(jiān)督工作組織。這類監(jiān)督員既不容易看到看守所存在的問題，也不能真正代表普通公眾的意志，還容易使普通公眾誤以為羈押巡視又是表面工程，打擊他們參與政治生活的積極性。第三，監(jiān)督員的專業(yè)培訓(xùn)欠缺。在監(jiān)督員選任之后，重要就是對其培訓(xùn)，但在《規(guī)定》中并沒有體現(xiàn)對于監(jiān)督員培訓(xùn)的要求。這導(dǎo)致特邀監(jiān)督員一方面不了解看守所內(nèi)的紀律，容易出現(xiàn)事故；另一方面對看守所內(nèi)的情況不是很了解，這就導(dǎo)致短時間內(nèi)不能開展監(jiān)督工作。

(二)巡查監(jiān)督工作內(nèi)容及方式不完善

對于監(jiān)督員的工作開展方式，在《規(guī)定》中進行了明確。但是對于我國監(jiān)督員的工作方面的制度以及工作方面，也存在著一些的不足。首先我國的巡查監(jiān)督方式過于單一。在我國，監(jiān)督的主要方式是監(jiān)督員與監(jiān)管民警、在押人員進行交流。不能讓面對面的交流成為獲取問題的唯一方式，應(yīng)拓寬工作方式，僅憑這種面對面的交流，很難對看守所的情況進行全面了解并發(fā)現(xiàn)實際存在的問題。同時也要給予羈押人員主動聯(lián)系監(jiān)督員的權(quán)利，在押人員與監(jiān)督員沒有建立動態(tài)交流平臺，使兩者交流不暢，很多問題不能及時反映。其次在我國現(xiàn)有規(guī)定中，特邀監(jiān)督員對看守所內(nèi)發(fā)生的事件或案件，缺乏獨立調(diào)查權(quán)或調(diào)查監(jiān)督權(quán)*在這里的獨立調(diào)查權(quán)是特指針對在看守所內(nèi)發(fā)生的案件，例如看守所內(nèi)非正常死亡的案件等。。在押人員在押期間發(fā)生事故或案件時，可能會暴露看守所內(nèi)的一些問題，這時如果監(jiān)督員不能參與的事故處理或案件偵辦，就不能完全了解被監(jiān)督單位內(nèi)部發(fā)生的情況。最后特邀監(jiān)督員巡查結(jié)果的呈現(xiàn)沒有從制度上進行固定?！兑?guī)定》中僅有看守所應(yīng)定期或不定期召開監(jiān)督員的座談會，聽取意見和建議。且對于監(jiān)督的反饋沒有關(guān)于監(jiān)督報告的要求，也沒有關(guān)于監(jiān)督結(jié)果是否公開的要求。這不利于通過特邀監(jiān)督員這個窗口，向群眾反映看守所現(xiàn)存的問題。再者雖然規(guī)定明確了看守所整改反饋的時間，但是對于整改反饋的呈現(xiàn)方式?jīng)]有做出規(guī)定。這可能使整改不能落到實處，監(jiān)督易流為形式。

(三)巡查監(jiān)督工作規(guī)定法律位階較低，工作的社會影響力不足

首先，我國的特邀巡查監(jiān)督工作，僅從部門規(guī)章層面對此項工作進行規(guī)定，從法律的效力、位階方面看，其相對較低。而英國，2002年《警察改革法》就對獨立羈押巡視制度做出了原則性規(guī)定，由內(nèi)政部負責(zé)對多年來羈押巡視工作成功實踐的固定，并制定《獨立羈押巡視實施規(guī)則》，確保這些實踐在全國范圍內(nèi)得以實施與推廣提供機會。可見英國的《規(guī)則》，法律位階相對較高，重視程度較高。其次在我國《規(guī)定》中，監(jiān)督員只是可以將巡查意見書提交上級機關(guān)，但其工作開展情況及看守所的整改落實情況，并不需要向具體負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)進行報告。也沒有從制度上明確行政長官需要會見監(jiān)督員，不能體現(xiàn)重視程度，也不能提供合理化意見。再次單憑現(xiàn)階段特邀監(jiān)督員對看守所巡視的社會知曉程度來看，影響力并不高，這就不能吸引群眾積極的參與到此項工作中。最后特邀監(jiān)督員的監(jiān)督工作因為工作內(nèi)容不能及時面向社會公開，所以此項工作不能受到更為廣泛的群眾的監(jiān)督，只能與公安機關(guān)存在一種相互監(jiān)督的關(guān)系，這從制度上講這是極不科學(xué)的。

三、對于我國看守所特邀監(jiān)督員巡查監(jiān)督工作的完善建議

(一)進一步提升巡視主體的數(shù)量及素養(yǎng)

1.適當(dāng)增加特邀監(jiān)督員的數(shù)量。現(xiàn)實情況中，某些大型看守所的羈押人員數(shù)量龐大，如果僅有6名特邀監(jiān)督員，不能保證巡查監(jiān)督工作的正常開展。在此方面可借鑒英國對每個羈押場所設(shè)立的獨立監(jiān)督委員會，該委員會由社會上12到20個業(yè)外人士組成。他們每天至少有一名成員會去視察羈押場所，然后每月召開一次會議[1]。這樣能對羈押場所進行及時、有力的監(jiān)督，更能夠集中智慧。因此要從制度上規(guī)定，適度增加特邀監(jiān)督員的數(shù)量，使其構(gòu)成相應(yīng)的社會團體或組織，集中更多數(shù)人的智慧，更利于開展監(jiān)督工作。

2.擴大特邀監(jiān)督員的候選范圍。在監(jiān)督員的組成方面，英國的獨立監(jiān)督委員會的組成成員來自各行各業(yè)，只要通過警察機關(guān)的選任程序，就可以擔(dān)任人民監(jiān)督員。即便申請者曾經(jīng)是罪犯，或受到了正式的警告、訓(xùn)誡等，這些因素在對其評估時必須被考慮，但以往的犯罪記錄不會成為其擔(dān)任羈押巡視員的障礙[2]。相對于其他人，犯過罪的人對于羈押場所更為了解，也能讓監(jiān)督工作更有效率。這更體現(xiàn)出英國獨立監(jiān)督委員會的獨立性和包容性。另一方面對于羈押人員來說，監(jiān)督員的社會化比官員化更容易讓他們接受，方便監(jiān)督員與羈押人員之間建立溝通。據(jù)此建議我國特邀監(jiān)督員的候選范圍應(yīng)當(dāng)擴大，從制度上不再設(shè)置限制，將候選范圍擴大至普通公民，加大吸收社區(qū)民眾、志愿者、非政府組織成員等各類社會成員加入到監(jiān)督員的隊伍中。同時對于犯過罪的人不能全盤否定，可以有選擇的進行招錄，這類社會成員的切身經(jīng)歷更能幫助監(jiān)督工作發(fā)現(xiàn)問題。同時在實際工作中鼓勵各類專業(yè)人士參與監(jiān)督工作，從不同角度對看守所進行監(jiān)督。

3.增加對于特邀監(jiān)督員的崗前培訓(xùn)?？词厮鳛橐粋€羈押場所，特邀監(jiān)督員平常了解較少。如若不經(jīng)過崗前培訓(xùn)直接開展工作，對看守所熟悉所需要的時間會較長。英國的羈押巡視制度已相對完善，對于巡視員的培訓(xùn)工作也開展較好。培訓(xùn)由警察權(quán)力機構(gòu)負責(zé)，并與警察、獨立羈押巡視組織商討確定有明確目標(biāo)的培訓(xùn)計劃，警察權(quán)力機構(gòu)還要對培訓(xùn)的有效性與完成目標(biāo)任務(wù)的程度進行評估[2]。我國看守所可以學(xué)習(xí)借鑒，從制度上確立培訓(xùn)，其主體由公安機關(guān)或檢察機關(guān)擔(dān)當(dāng)，聘請對監(jiān)管系統(tǒng)熟悉的人員，對特邀監(jiān)督員進行目標(biāo)明確的崗前培訓(xùn)。在實際培訓(xùn)時，內(nèi)容需要有熟悉監(jiān)所管理的內(nèi)容、清楚監(jiān)督員的職責(zé)與義務(wù)以及工作紀律、學(xué)會與羈押人員開展有效果的溝通交流等方面，也可以嘗試設(shè)立末位淘汰，以增強監(jiān)督員的責(zé)任心。

(二)不斷拓寬巡查監(jiān)督工作的內(nèi)容及方式

1.拓寬特邀監(jiān)督員的監(jiān)督方式。實際工作中現(xiàn)有的監(jiān)督方式過于單一，應(yīng)積極探索其他方式。

首先可以嘗試在互聯(lián)網(wǎng)上設(shè)立網(wǎng)站，通過監(jiān)督員的信息公開，使在押人員的代理律師或家人能夠與監(jiān)督員建立溝通，將在押人員實際在看守所遇到的問題告知監(jiān)督員。在押人員在看守所內(nèi)可能不會將自己真實的想法對監(jiān)督員表露出來，通過這種間接的方式，方便監(jiān)督員較為準(zhǔn)確的得到在押人員的真實想法。

其次英國通過在在押人員的公眾區(qū)設(shè)立舉報信箱，在押人員可以寫信主動約見監(jiān)督員，更方便監(jiān)督員的工作[3]。我國的看守所也有設(shè)立意見箱，但一般都是公安機關(guān)或檢察機關(guān)設(shè)立的，對特邀監(jiān)督員的意見箱也應(yīng)設(shè)立，增加其與在押人員之間的交流方式。

最后還可以拓展其他方式，例如對在押人員發(fā)放調(diào)查問卷等。在英國對羈押場所的實際監(jiān)督中，問卷調(diào)查是一項很重要的工作，其結(jié)果是對看守所內(nèi)實際情況了解的一種重要形式，也是開展羈押巡視工作的重要著手點。

2.賦予特邀監(jiān)督員看守所內(nèi)發(fā)生案件的偵查監(jiān)督權(quán)。對于在看守所內(nèi)發(fā)生的案件，在不影響案件查辦的情況下，特邀監(jiān)督員應(yīng)有對案件偵辦進行監(jiān)督的義務(wù)。應(yīng)從制度上給予監(jiān)督員看守所內(nèi)發(fā)生案件的偵查監(jiān)督權(quán)。在此方面英國的羈押巡視制度中就規(guī)定，一旦有在押人員死亡事件發(fā)生，被監(jiān)督單位必須立即通知沒有調(diào)查權(quán)的獨立監(jiān)督委員會，委員會會委派監(jiān)督員監(jiān)督整個事件的處理過程[3]。其實類似權(quán)力的賦予在我國也有所嘗試，在“躲貓貓”事件發(fā)生后，面對強大的輿論壓力，云南省委宣傳部組織媒體代表、網(wǎng)友組成獨立調(diào)查委員會，進入看守所展開對李某的非正常死亡的調(diào)查。雖然當(dāng)時最終出具的調(diào)查報告受到質(zhì)疑，但這是對民眾調(diào)查權(quán)的積極探索[4]。特邀監(jiān)督員監(jiān)督案件的偵辦能使得案件結(jié)果更有說服力，增加人們對于案件公正處理的信任。

(三)進一步規(guī)范巡查監(jiān)督意見的反饋方式

1.應(yīng)要求特邀監(jiān)督員撰寫監(jiān)督報告。在我國關(guān)于巡查監(jiān)督的規(guī)定中，沒有要求監(jiān)督員定期撰寫總結(jié)性監(jiān)督報告。而英國要求每個獨立監(jiān)督委員會，根據(jù)每年實際工作開展情況，通過集體討論必須拿出一份監(jiān)督報告[5]。還會繼續(xù)監(jiān)督整改工作開展的情況，以保障監(jiān)督成果的落實。我國應(yīng)添加撰寫年度總結(jié)性監(jiān)督報告的要求，一方面能夠體現(xiàn)出監(jiān)督員和看守所作出的工作；另一方面也能夠?qū)⑽唇鉀Q的問題固定并呈現(xiàn)，方便看守所進一步整改，也方便其他監(jiān)督看守所的單位開展工作。

2.建立特邀監(jiān)督員的長官會見制度及報告公開制度。英國的獨立羈押巡視在工作進行后，監(jiān)督報告會呈現(xiàn)給內(nèi)政大臣，副本會提供給警察委員會，這樣會有利于羈押場所的主管部門了解現(xiàn)狀及存在的問題。再就是監(jiān)督報告擬定后會交給委員會秘書處進行復(fù)審，秘書處將報告中涉及安全及秘密的部分隱去，之后會將年度報告在網(wǎng)站上公布，也會在媒體上公開發(fā)表，并提交上議院討論[6]。這體現(xiàn)出英國的獨立羈押巡視的結(jié)果是公開的，且會向高級官員處匯總。一方面通過媒體及互聯(lián)網(wǎng)有利于官員、公眾和學(xué)界監(jiān)督與督促獨立監(jiān)督委員會的工作有質(zhì)量的開展；另一方面能夠督促監(jiān)督成果向?qū)嶋H轉(zhuǎn)化，形成對羈押場所的持續(xù)性監(jiān)督。英國通過羈押巡視制度，對羈押場所形成了較為完善且有效的監(jiān)督體系。為此建議我國的特邀監(jiān)督員，應(yīng)有權(quán)直接會見被監(jiān)督單位的直接領(lǐng)導(dǎo)或上級領(lǐng)導(dǎo)，并將此轉(zhuǎn)化為一種制度規(guī)定，在一定時間內(nèi)被監(jiān)督單位的長官要參加特邀監(jiān)督員的討論會議，或約見特邀監(jiān)督員代表并瀏覽監(jiān)督報告。對于巡視監(jiān)督工作的報告，也應(yīng)定期在網(wǎng)絡(luò)或媒體上公開，利于普通大眾對于特邀巡視工作及看守所內(nèi)情況的了解。

3.對于巡視監(jiān)督工作加入更多層次的社會外圍監(jiān)督。對于監(jiān)督的整個過程，應(yīng)配合現(xiàn)在看守所的開放活動，鼓勵更多社會力量參與其中。特別是看守所媒體開放日、公眾開放日等活動，讓更多的人走進看守所，了解看守所，了解羈押巡視工作。通過互聯(lián)網(wǎng)、媒體或公眾等的宣傳，一方面鼓勵更多人參與羈押巡視工作，另一方面監(jiān)督羈押巡視過程，讓這項工作更為正規(guī)化的開展。

(四)提高監(jiān)督員的素質(zhì)，并嘗試建立參與政治決策的羈押巡視群眾組織

通過在監(jiān)督員的選擇和培訓(xùn)等方面，提升監(jiān)督員的整體素質(zhì)，增強監(jiān)督員的責(zé)任心及使命感。這些通過制度對監(jiān)督員進行約束較難，但直接影響監(jiān)督工作的開展和深入推進，要予以重視?？梢酝ㄟ^定期組織針對監(jiān)督員的講座或先進人物報告會等形式，積極引導(dǎo)監(jiān)督員的工作。再就是，可以先嘗試逐漸擴大監(jiān)督的群眾力量，使之形成一定規(guī)模和有質(zhì)量的組織。在相應(yīng)機關(guān)的倡導(dǎo)下，嘗試建立羈押巡視志愿者協(xié)會或看守所特邀監(jiān)督員協(xié)會等形式，再逐漸擴大其社會影響力。并有選擇的讓特邀監(jiān)督員參與看守所內(nèi)條例或工作規(guī)定的制定。這種方式能夠逐步使特邀監(jiān)督員的“聲音”參與決策或政策制定。羈押巡視這種監(jiān)督方式的正規(guī)化發(fā)展，能夠激發(fā)社會成員對于權(quán)力部門的監(jiān)督，鼓勵更多人參與到此類工作中?？梢宰屃b押巡視成為政府在社會監(jiān)督的代表，使這種模式可以被其他權(quán)力部門的社會監(jiān)督所學(xué)習(xí)。

[1]白泉民.中外刑罰執(zhí)行監(jiān)督與人權(quán)保護[M].北京:中國檢察出版社,2007：37.

[2]彭海清.英國獨立羈押巡視制度的確立及實踐新發(fā)展[J].比較法研究,2012,(1).

[3]葉望春.英國監(jiān)獄社會監(jiān)督制度的考察及對我國的借鑒價值[J].刑法論叢,2011,(1).

[4]劉仁文.網(wǎng)友調(diào)查躲貓貓符合法律精神[N].新京報,2009-02-28.

[5]廖勛橋.我國監(jiān)所開放制度研究[D].成都:西南政法大學(xué),2008.

[6]葉小琴.論建立監(jiān)所檢察的預(yù)防監(jiān)督機制——以英格蘭審前羈押監(jiān)督機制的可借鑒性分析為切入[C]//北京:犯罪防控與平安中國建設(shè)——中國犯罪學(xué)學(xué)會年會論文集(2013年),2013.

[責(zé)任編輯:范禹寧]

2016-06-01

張軻(1991-)，男，山東廣饒人，2014級公安學(xué)專業(yè)碩士研究生。

D926.4

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1008-7966(2016)05-0030-03