李　輝，張克強(qiáng)

(1.中共黑龍江省委黨校 政治學(xué)教研部，哈爾濱 150080; 2.綏芬河市人民檢察院，黑龍江 綏芬河 157300)

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加快推進(jìn)反腐敗國家立法的意義及思路

李輝1，張克強(qiáng)2

(1.中共黑龍江省委黨校 政治學(xué)教研部，哈爾濱 150080; 2.綏芬河市人民檢察院，黑龍江 綏芬河 157300)

中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出，“加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，堅(jiān)決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象”。中國的反腐敗立法再次吸引了世人和國人的目光。中國作為《聯(lián)合國反腐敗公約》的積極推動(dòng)者和踐行者，在完善我國反腐敗立法過程中，必須堅(jiān)持循序漸進(jìn)、發(fā)揮憲法作用、契合《聯(lián)合國反腐敗公約》以及提高制度之間合力的路徑進(jìn)行，同時(shí)堅(jiān)持成熟一個(gè)出臺(tái)一個(gè)的原則。

反腐?。涣⒎?；《聯(lián)合國反腐敗公約》

隨著人類經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我們在面對(duì)環(huán)境污染的同時(shí)，也在遭受著腐敗的污染。腐敗已經(jīng)成了人類社會(huì)的共同的敵人，發(fā)展中國家每年因腐敗導(dǎo)致的損失達(dá)到500多億美元，發(fā)達(dá)國家則會(huì)達(dá)到3 000億美元左右，這種腐敗的困擾使得主權(quán)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展部分成果被吞噬、政治掮客有發(fā)揮作用之土壤、政府公信力和誠信體系受到挑戰(zhàn)、社會(huì)道德取向發(fā)生改變。整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng)出現(xiàn)西弱東強(qiáng)的趨勢，新興經(jīng)濟(jì)實(shí)體盡管經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國際地位和國際話語權(quán)日益提升，軟實(shí)力影響有所增強(qiáng)(如中國、印度、俄羅斯、南非、巴西為代表的金磚五國)，但是相伴而生的是腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)，有的甚至泛濫成災(zāi)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化(G8、G20、APEC、TPP經(jīng)濟(jì)實(shí)體作用發(fā)揮)和國際交往與合作日趨緊密，跨國(境)腐敗犯罪呈上升趨勢。在全球治理腐敗的過程中，單靠一個(gè)或者十幾個(gè)國家的努力已經(jīng)不可能有效控制本國的腐敗行為了。各國必須摒棄價(jià)值觀念、政治體制、法律制度、文化習(xí)慣的束縛，共同打擊腐敗分子和腐敗行為。

一、反腐敗國家立法的意義

(一)有利于中國開展國際反腐敗合作

截至目前,全球?qū)用娣锤募小堵?lián)合國反腐敗公約》、《經(jīng)合組織反賄賂公約》等；地區(qū)層面有《美洲國家組織反腐敗公約》、《非洲聯(lián)盟預(yù)防和打擊腐敗公約》、《歐盟委員會(huì)反腐敗民法公約》、《歐盟委員會(huì)反腐敗刑法公約》等。尤其是2014年11月8日在北京閉幕的亞太經(jīng)合組織第26屆部長級(jí)會(huì)議通過的《亞太經(jīng)合組織第26屆部長級(jí)會(huì)議聯(lián)合聲明》，通過了《北京反腐敗宣言》，根據(jù)該項(xiàng)聲明，APEC反腐執(zhí)法合作網(wǎng)絡(luò)建立，追逃追贓等合作將在亞太地區(qū)加大力度，各成員國要共同攜手打擊跨境腐敗行為，它為新時(shí)期的國際反腐合作奠定了廣泛基礎(chǔ)。 隨著我國改革開放的不斷推進(jìn)以及中國同世界其他國家交往和合作的常態(tài)化，中國積極參與國際反腐敗合作已經(jīng)成了黨和國家反腐倡廉和建設(shè)法治國家的重要議題。

首先，中國積極參與國際反腐敗合作可以展示負(fù)責(zé)任大國的作用和影響力。中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷提升，在2011年，中國出口總量占世界的10%，進(jìn)口總量占世界的10%。2013年超越美國成為世界最大貿(mào)易國，占世界總量11%。中國的外匯儲(chǔ)備在2011年12月為3.2萬億美元，成為世界上最大的外匯儲(chǔ)備國。2013年我國貨物進(jìn)出口總額達(dá)到41 600億美元。習(xí)近平在2014年的APEC會(huì)議上做《謀求持久發(fā)展 共筑亞太夢想》演講時(shí)強(qiáng)調(diào)，“今后5年，中國進(jìn)口商品累計(jì)將超過10萬億美元，出境旅游等人數(shù)將超過5億人次”。中國已經(jīng)成為世界上120多個(gè)國家的最大貿(mào)易伙伴，與美國的貿(mào)易總額突破了5 500億美元大關(guān)。中國積極倡導(dǎo)并努力推進(jìn) “一帶一路”建設(shè)，這無疑將對(duì)沿線60多個(gè)國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)合作升級(jí)等有關(guān)項(xiàng)目提供長時(shí)間的發(fā)展動(dòng)力[1]。在強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力支撐下，中國的話語權(quán)日益提高，國際社會(huì)普遍期待中國能在反腐敗領(lǐng)域發(fā)揮更大的建設(shè)性作用。所以中國積極開展反腐敗國際合作，可以很好的回應(yīng)這一關(guān)切。

其次，中國積極參與國際反腐敗合作有利于嚴(yán)厲打擊跨國(境)腐敗犯罪。近年來，貪官外逃、非法資金外流問題日益嚴(yán)重，據(jù)中紀(jì)委2010年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，近30年來，外逃官員數(shù)量約為4 000人左右，攜走資金500多億美元，人均約1億元。中國社科院2011年的一份報(bào)告顯示，“從上世紀(jì)90年代以來，包括‘裸官’在內(nèi)的各種貪官等有1.8萬人外逃，攜帶款項(xiàng)8 000億元人民幣”。2012年末，非營利機(jī)構(gòu)全球金融誠信組織(Global Financial Integrity)發(fā)布了《發(fā)展中國家非法資金流出：2001—2010》。該報(bào)告指出，2001—2010十年間，中國(大陸)因逃稅、腐敗和犯罪而產(chǎn)生的非法資金外流達(dá)2.74萬億美元，占全球各國非法資金外流的近50%，是非法資金流出最多的國家[2]。社科院在2014年2月發(fā)布了2014年《法治藍(lán)皮書》，藍(lán)皮書表示，“2014年，腐敗公職人員外逃現(xiàn)象可能加劇，特別是前期已經(jīng)有關(guān)系人和資金在境外的公職人員外逃風(fēng)險(xiǎn)增大”。中國央行國際收支賬目統(tǒng)計(jì)的數(shù)字顯示，2014年下半年外流資金量為921億美元，美國花旗銀行則認(rèn)為，2014年的10月—12月間，我國流出的資金量在2 500億～2 700億美元。研究機(jī)構(gòu)表示，2014全年資金流出總額在8 000億～9 000億美。資金的主要流向有留學(xué)、旅游、購物、房地產(chǎn)購置等。這些看似合法的消費(fèi)領(lǐng)域是否存在著“洗錢”因素，是我們必須關(guān)注的內(nèi)容。借助國際反腐敗合作機(jī)制和力量(主要是《聯(lián)合國反腐敗公約》)，我國成功引渡和遣返了多名潛逃的腐敗官員(最高人民檢察院檢察長曹建明2013年10月披露，2008年至2013年,共抓獲外逃貪污賄賂犯罪嫌疑人6 694名)，2015年抓回外逃人數(shù)首次高于新增外逃人數(shù)。我們在追回大量腐敗資產(chǎn)的同時(shí)，維護(hù)了法律的尊嚴(yán)，也有效地震懾了腐敗分子。

(二)有利于實(shí)現(xiàn)中國同國際反腐機(jī)構(gòu)的良性互動(dòng)

目前，與我國中央紀(jì)律檢查委員會(huì)監(jiān)察部開展雙邊交往的已有80多個(gè)國家和地區(qū)的紀(jì)檢監(jiān)察和反腐敗機(jī)構(gòu)，我們與其中12個(gè)國家的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)簽署了合作協(xié)議，我國與68個(gè)國家和地區(qū)簽署了106項(xiàng)各類司法協(xié)助條約。我國加入和參與的國際和地區(qū)性多邊合作機(jī)制或論壇將近20個(gè)。中國加入或參與的國際性的反腐敗合作機(jī)制有：

1.《聯(lián)合國反腐敗公約》(UNCAC)?！堵?lián)合國反腐敗公約》于2003年10月31日在第58屆聯(lián)合國大會(huì)通過，它也是聯(lián)合國歷史上第一個(gè)指導(dǎo)國際反腐敗斗爭的正式法律文件。我國于2003年12月簽署該公約，全國人民代表大會(huì)于2005年10月批準(zhǔn)了該公約。中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站報(bào)道顯示，目前中國利用《聯(lián)合國反腐敗公約》平臺(tái)開展反腐敗追逃追贓國際合作取得積極進(jìn)展[1]，無論是2014年的“獵狐行動(dòng)”，還是2015年的“天網(wǎng)行動(dòng)”，《聯(lián)合國反腐敗公約》都發(fā)揮了建設(shè)性的作用。此外中國專門領(lǐng)導(dǎo)小組的成立，為我國更好履行公約的承諾和進(jìn)一步研究實(shí)施《聯(lián)合國反腐敗公約》提供了頂層設(shè)計(jì)保障。我國于2007年9月13日正式掛牌成立了國家預(yù)防腐敗局，其基本職責(zé)為“負(fù)責(zé)全國預(yù)防腐敗工作的組織協(xié)調(diào)、綜合規(guī)劃、政策制定、檢查指導(dǎo)；協(xié)調(diào)指導(dǎo)企業(yè)、事業(yè)單位，社會(huì)團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織的防治腐敗工作；負(fù)責(zé)預(yù)防腐敗的國際合作和國際援助”[3]。同時(shí)，我國還出臺(tái)并修訂了有關(guān)刑法內(nèi)容、反洗錢法等相關(guān)法律。

2.《引渡條約》。2014年以來到現(xiàn)在，中國已經(jīng)完成10項(xiàng)引渡和刑事司法協(xié)助條約的談判。我國與泰國，俄羅斯，白俄羅斯，保加利亞，羅馬尼亞，哈薩克斯坦，蒙古，吉爾吉斯斯坦等一些國家簽訂了引渡條約，并且參與了很多實(shí)際上涉及引渡問題的公約，比如《防止及懲治滅絕種族罪公約》，《消除一切種族歧視國際公約》,等等。但是，由于國家層面的反腐立法缺失，我國腐敗分子意愿性逃亡的國家如美國、英國、加拿大、澳大利亞等并未與中國簽訂雙邊引渡條約，使得我國的全球追逃行動(dòng)受到極大制約。

3.二十國集團(tuán)(G20)反腐敗工作組。該工作組于2010年6月G20峰會(huì)期間成立，監(jiān)察部代表中國政府參加了該工作組的組建和歷次會(huì)議。反腐敗工作組是目前我國參與的反腐敗國際合作重點(diǎn)之一，據(jù)2010年公布的《中國的反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書，作為打擊腐敗的主要部門，最高人民檢察院先后與80多個(gè)國家和地區(qū)的相關(guān)機(jī)構(gòu)簽署了檢察合作協(xié)議；公安部與44個(gè)國家和地區(qū)的相關(guān)機(jī)構(gòu)建立了65條24小時(shí)聯(lián)絡(luò)熱線，同59個(gè)國家和地區(qū)的內(nèi)政警察部門簽署了213份合作文件，國際反腐合作勢頭強(qiáng)勁。

4.反洗錢金融行動(dòng)特別工怍組(FATF)。反洗錢金融行動(dòng)特別工作組(以下簡稱FATF)成立于1989年，是國際社會(huì)專門致力于控制洗錢的國際組織，專門研究和制定各國國內(nèi)和國際反洗錢的政策，并運(yùn)用國際合作促進(jìn)這些政策的廣泛實(shí)施。我國于2007年6月成為該組織正式成員，由中國人民銀行代表中國政府參與。近年來，隨著國際社會(huì)對(duì)腐敗作為洗錢罪上游犯罪的一致認(rèn)識(shí)，F(xiàn)ATF將反腐敗列入其重要內(nèi)容之一，監(jiān)察部負(fù)責(zé)參與FATF反腐敗議題的討論。 此外中國參與的地區(qū)性的反腐敗合作機(jī)制主要有亞太經(jīng)合組織(APEC)反腐敗工作組和亞太地區(qū)反腐敗行動(dòng)計(jì)劃等。

二、現(xiàn)有的反腐倡廉制度體系與新形勢下的反腐斗爭尚有差距

目前就世界許多國家或地區(qū)來看，大都具有一部或多部防止公職人員貪污受賄，或以貪污受賄為重點(diǎn)的法典。不少國家除了在本國的刑法典中專門設(shè)有賄賂罪、貪污罪及禁止公務(wù)人員參與某些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)定外，還特別頒布了針對(duì)性較強(qiáng)的法典。如美國的《2000年國際反腐敗和良政法》、《涉外腐敗行為法》，愛爾蘭的《公共機(jī)構(gòu)腐敗行為法》，印度的《預(yù)防腐敗法》，新加坡的《預(yù)防腐敗法》，羅馬尼亞的《預(yù)防、發(fā)現(xiàn)和懲治腐敗法》,等等。此外，斯洛文尼亞、坦桑尼亞、烏干達(dá)、克羅地亞、阿塞拜疆等國也制定和頒布了類似的反腐敗法律。

習(xí)近平總書記在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)反腐敗國家立法，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！倍嗄陙砦覈雠_(tái)的各種反腐敗的相關(guān)規(guī)定都為立法做了充分準(zhǔn)備，十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)了建設(shè)法治中國的重要性，為制定反腐敗基本法奠定了頂層設(shè)計(jì)基礎(chǔ)。

新中國成立以來，黨和政府一直非常重視反腐倡廉的制度建設(shè)，先后制定和頒布有關(guān)反腐倡廉法律、法規(guī)、條例100余件。主要有：《關(guān)于處理貪污浪費(fèi)問題的若干規(guī)定》、《中華人民共和國懲治貪污條例》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》和《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度的實(shí)施辦法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》和《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》以及《聯(lián)合國反腐敗公約》和《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》等國際公約。中國通過國內(nèi)國際兩條制度主線編就了各行各業(yè)縱橫互補(bǔ)的反腐網(wǎng)絡(luò)大網(wǎng)。即使我們付出了巨大的努力和探索，但仍存在不盡如人意的地方。主要表現(xiàn)為：

(一)制度反腐路線圖一直不夠清晰明確。在漫長的反腐斗爭過程中，我們不斷地對(duì)中國古代優(yōu)秀的反腐倡廉制度進(jìn)行了挖掘、整理、借鑒、轉(zhuǎn)化和吸收，同時(shí)也對(duì)不同制度的國家尤其是在反腐倡廉建設(shè)中取得較大成功的國家(如新加坡、挪威、丹麥等)，進(jìn)行過交流和借鑒。由于中國廉政指數(shù)的排名一直比較靠后，所以我們需要反思在崇尚儒家人之初、性本善的傳統(tǒng)文化氛圍之中，能否依賴共產(chǎn)黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部的道德品質(zhì)、共產(chǎn)主義信念等思想基礎(chǔ)作為中國反腐倡廉的基石。中國先后走過了領(lǐng)導(dǎo)人意志反腐、運(yùn)動(dòng)式反腐,最后走到了今天的制度反腐。既然制度反腐是最科學(xué)和有效的反腐模式，那么，制度反腐路線圖就必須清晰。我們不能出現(xiàn)付出較高的反腐成本，效能卻低位徘徊的現(xiàn)象。不能被腐敗這個(gè)社會(huì)主義建設(shè)中存在的毒瘤左右我們的行動(dòng)，給人的感覺是哪有問題解決哪里，永遠(yuǎn)處于一種被動(dòng)和疲于應(yīng)對(duì)的狀態(tài)，“灰色腐敗” “白色腐敗”“黑色腐敗”依然屢禁不止。

(二)反腐敗程序性立法明顯滯后。截至目前，我國尚未出臺(tái)《行政程序法》，作為掌握著國家政府運(yùn)行的行政機(jī)關(guān)工作人員來講，如何貫徹執(zhí)行“權(quán)力清單”“負(fù)面清單”,如何真正實(shí)現(xiàn)有法必依、法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為，在目前來看，問題還比較多。在2006年1月1日《公務(wù)員法》實(shí)施之前，或者說，在這部法律征求意見的過程中，社會(huì)較為關(guān)注的是能否解決權(quán)力邊界的劃分問題、能否將公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公示納入法治軌道。事實(shí)證明《公務(wù)員法》在當(dāng)時(shí)的歷史條件之下，無力解決這些問題，這也為我國今后的制度執(zhí)行留下了難以預(yù)測的因素。我們過去反腐，將更多的注意力放在了事后的懲處上(查處職務(wù)犯罪人數(shù)一直在高位運(yùn)行)，而事前的預(yù)防和事中的監(jiān)督才更應(yīng)該是我們關(guān)注的重點(diǎn)，這樣就可以實(shí)現(xiàn)成本第二收效第一。我國長期以來一直存在著對(duì)法定職責(zé)權(quán)的界定模糊以及對(duì)自由裁量權(quán)的約束不夠等現(xiàn)實(shí)問題，這就要求我們要用程序法來保證制度不因領(lǐng)導(dǎo)人意志的改變而改變，更不因執(zhí)法者的出發(fā)點(diǎn)和注意力的改變而改變，只有充分發(fā)揮實(shí)體法和程序法的雙刃劍作用，中國的反腐敗法才能立體有效。

三、反腐敗國家立法的基本思路

(一)遵循循序漸進(jìn)的整體思路進(jìn)行

反腐倡廉的法規(guī)制度建設(shè)關(guān)乎黨和國家法治建設(shè)的整體布局以及懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)的順利推進(jìn)。反腐敗立法要緊緊圍繞強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督這個(gè)核心，打好外圍戰(zhàn)，最后形成有效管用、科學(xué)縝密的制度體系。成熟一個(gè)出臺(tái)一個(gè)，是我黨第十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第36條的重點(diǎn)部署。在現(xiàn)實(shí)情境下，我們完全可以依托2006年的《公務(wù)員法》，進(jìn)一步完善公務(wù)回避制度、地域回避制度、職務(wù)回避制度，同時(shí)以2008年10月1日實(shí)施的《湖南行政程序規(guī)定》和2012年1月1日實(shí)施的《山東行政程序規(guī)定》為契機(jī)，加快我國的《行政程序法》立法速度，解決長期以來行政程序法缺失的現(xiàn)狀。

(二)反腐敗立法要充分發(fā)揮憲法的作用

憲法作為一個(gè)國家的根本大法，是建立法治國家和法治社會(huì)的前提和保障。按照“三個(gè)代表”的要求，制定和實(shí)施符合現(xiàn)代民主、法治精神的憲法，把依法治國、人民當(dāng)家作主和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一起來，對(duì)于保證反腐敗斗爭在法制的軌道上健康有序進(jìn)行、從根本上預(yù)防和治理腐敗有著至關(guān)重要的作用。憲法是依法治腐的基石。依法治腐的方略是人類在探索反腐敗之路中付出巨大代價(jià)后作出的理性選擇。盡管人治在一段時(shí)間里也能遏制腐敗，法治也不能保證完全消除腐敗，但法治能夠最大限度地遏制和減少腐敗。

依法治腐，即使難以根絕腐敗，卻有望把腐敗控制在最低限度使其不至于危害社會(huì)，或者一有危害，便能夠及時(shí)制止。在法治國家，法律不再是權(quán)力的附庸和奴婢，相反它通過具體配套的規(guī)范系統(tǒng)，成為權(quán)力產(chǎn)生、運(yùn)行的源泉、依據(jù)和界限，這就能從制度上有效防止權(quán)力的濫用，遏制腐敗的滋生。而要實(shí)行依法治國，首先要依憲治國。憲法是國家的最高權(quán)威，是一切國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民的最高行為準(zhǔn)則，具有最高法律效力。因此依照憲法管理國家事務(wù)是法治的必然要求。法治的核心是憲治。依法治國的實(shí)現(xiàn)有賴于依憲治國的推行。只有依憲治國才談得上依法治國。

憲法是依法治腐的保證。依法治腐的方略是人類經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)。在治腐方略中，依法治腐有著舉足輕重的地位。長期以來，由于缺乏法治的良好傳統(tǒng)，依法治腐始終沒有擺到應(yīng)有的位置上來。依靠民主制度和法律制度來預(yù)防和治理腐敗，應(yīng)是一個(gè)主權(quán)國家不二的選擇。階級(jí)斗爭和政治運(yùn)動(dòng)雖然在特定的歷史背景之下能夠使腐敗得到有效的遏制，但這種遏制是犧牲基本人權(quán)為代價(jià)的。實(shí)際上，用政治運(yùn)動(dòng)的方式來反腐敗從來就沒有成功的范例。

人類歷史證明法治才是治理腐敗的必備手段。良好的法治使抑制腐敗的成本達(dá)到最低，因此也是最佳的一種選擇。憲法作為一種限制國家機(jī)關(guān)權(quán)力，防止濫用國家權(quán)力侵犯公民權(quán)利的制度安排，是以法制權(quán)的最高體現(xiàn)，為依法治腐提供了前提和保證。為防止權(quán)力的濫用，現(xiàn)代民主國家的憲法無不明文規(guī)定了國家權(quán)力的邊界。不僅憲法已經(jīng)明文規(guī)定的、賦予公民的權(quán)力屬于公民，而且凡憲法沒有明文禁止的權(quán)力同樣歸公民所有，只有憲法明文禁止的權(quán)力公民才不能行使。與此相反，凡憲法沒有明文賦予國家機(jī)關(guān)的，國家機(jī)關(guān)一律不得行使;只有憲法明文規(guī)定的權(quán)力，國家機(jī)關(guān)才可以行使;只有在憲法明文規(guī)定范圍內(nèi)的行為，才具有法律效力。任何超出憲法規(guī)定范圍或違反憲法規(guī)定的行為，均屬違法，必須得到糾正并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)中，對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督有以權(quán)力制約權(quán)力、以制度制約權(quán)力和以權(quán)利制約權(quán)力三種模式，而憲法則是這三種權(quán)力制約模式的直接體現(xiàn)，并通過一系列的制度安排使之較好地統(tǒng)一起來，形成了依法治腐、監(jiān)督治腐、民主治腐的整體合力。這就為從根本上遏制和消除腐敗提供了制度保證。

確立憲法在國家政治生活中的最高權(quán)威，充分發(fā)揮憲法的依法治腐功能。要確立憲法的最高權(quán)威，一是要加強(qiáng)對(duì)憲法的宣傳教育。通過持續(xù)地、廣泛地宣傳教育，強(qiáng)化公民的憲法觀念、憲法意識(shí)。憲法權(quán)威的確立必須建立在全體大眾廣泛認(rèn)知的基礎(chǔ)之上。二是處理好執(zhí)政黨與憲法的關(guān)系。要從憲法上對(duì)執(zhí)政黨的權(quán)力進(jìn)行制約。依法治黨特別是依憲治黨是新世紀(jì)加強(qiáng)和改進(jìn)黨的建設(shè)的新的基本內(nèi)容，是我們黨治黨方式的重大發(fā)展，是黨的自身建設(shè)邁向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。列寧指出,“工人階級(jí)奪取政權(quán)后,像任何階級(jí)一樣,要通過改變所有制和實(shí)行新憲法來掌握和保持政權(quán),鞏固政權(quán)”。要領(lǐng)導(dǎo)全黨和全國各族人民嚴(yán)格遵守憲法和法律，黨的章程、各項(xiàng)紀(jì)律規(guī)定包括領(lǐng)導(dǎo)人的講話都不得與憲法及憲法原則相抵制。要按照依憲治國的原則和精神，在黨內(nèi)建立起科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)制度，特別是內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制。

(三)反腐敗立法要與《聯(lián)合國反腐敗公約》的內(nèi)容協(xié)調(diào)統(tǒng)一

首先采取《聯(lián)合國反腐敗公約》確立的刑法及多樣性的制裁措施推進(jìn)我國反腐敗立法。刑法措施是控制腐敗犯罪必不可少的措施，也是《聯(lián)合國反腐敗公約》在控制腐敗犯罪方面所確立的重要措施?！堵?lián)合國反腐敗公約》明確規(guī)定締約國應(yīng)采取措施將公約確立的腐敗行為規(guī)定為犯罪。

《聯(lián)合國反腐敗公約》直接界定為“腐敗犯罪”的有下述行為：“ 第一，賄賂本國公職人員：(1)直接或間接向公職人員許諾給予、提議給予或者給予該公職人員本人或者其他人員或?qū)嶓w不正當(dāng)好處，以使該公職人員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)作為或者不作為；(2)公職人員為其本人或者其他人員或?qū)嶓w直接或間接索取或者收受不正當(dāng)好處，以作為其在執(zhí)行公務(wù)時(shí)作為或者不作為的條件。 第二，賄賂外國公職人員或者國際公共組織官員：(1)直接或間接向外國公職人員或者國際公共組織官員許諾給予、提議給予或者實(shí)際給予該公職人員或者其他人員或?qū)嶋H正當(dāng)好處，以使該公職人員或者該官員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)作為或者不作為，以便獲得或者保留與進(jìn)行國際商務(wù)有關(guān)的商業(yè)或者其他不正當(dāng)好處。(2)外國公職人員或者國際公共組織官員直接或間接為其本人盛者其他人員或?qū)嶓w索取或者收受不正當(dāng)好處，以作為其在執(zhí)務(wù)時(shí)作為或者不作為的條件?！蔽覈姆锤瘮》纫浞煮w現(xiàn)《聯(lián)合國反腐敗公約》的基本宗旨及原則，又要與其具體內(nèi)容相協(xié)調(diào)一致，其中重要的基礎(chǔ)性內(nèi)容就是“腐敗犯罪”的客體到底如何界定。隨著中國國際地位的提升以及經(jīng)濟(jì)全球化中作用的加強(qiáng)，反腐敗的議題已經(jīng)超越了本國國界而成為國際性義務(wù)。因此中國的反腐敗法必須充分體現(xiàn)自己作為《聯(lián)合國反腐敗公約》會(huì)員國的角色[3]。

(四)反腐敗立法要提高制度之間的合力。從《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等規(guī)章制度到《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》修訂工作全面啟動(dòng)，制度之“籠”越織越密。反腐敗立法要與從嚴(yán)治黨的制度有機(jī)銜接，成為嚴(yán)格執(zhí)行黨紀(jì)黨規(guī)的法律支撐。依據(jù)十八屆四中全會(huì)的精神，探索把黨內(nèi)立法(黨內(nèi)決策程序、表決規(guī)程等)與國家立法(財(cái)產(chǎn)申報(bào)法、反腐敗法等)結(jié)合起來，把構(gòu)建不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制與不易腐的保障機(jī)制結(jié)合起來，真正實(shí)現(xiàn)制度之間的相互銜接、相互配套，以提高制度威力及合力。反腐敗立法要積極引導(dǎo)公眾有序參與，反腐敗立法工作必須實(shí)行開門立法，認(rèn)真傾聽群眾呼聲，發(fā)揮群眾的智慧和創(chuàng)造力，有廣大人民群眾支持的反腐敗立法在執(zhí)行時(shí)才會(huì)暢通無阻。

[1]商浩文.論我國貪污賄賂犯罪刑法治理的國際化——基于《聯(lián)合國反腐敗公約》與中國反腐敗的現(xiàn)實(shí)考察[J].河南警察學(xué)院學(xué)報(bào),2014,(4).

[2]廖永安,李世鋒.以法治反腐破解反腐與防腐的悖論[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2014，(6).

[3]邵沙平.結(jié)合聯(lián)合國反腐敗公約的實(shí)施推進(jìn)我國反商業(yè)賄賂法治[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2006,(2).

[責(zé)任編輯:范禹寧]

2016-06-01

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公示制度構(gòu)建依據(jù)及對(duì)策研究”階段性研究成果(13BZZ047)

李輝(1972-)，女，吉林永吉人，教授；張克強(qiáng)(1971-)，男,遼寧寬甸人，檢察長。

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1008-7966(2016)05-0004-04