陳志軍

(太原警官職業(yè)學(xué)院，太原 030032)

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行政權(quán)對司法獨立干預(yù)之排除

陳志軍

(太原警官職業(yè)學(xué)院，太原 030032)

司法獨立是依法治國的重要內(nèi)容，對建設(shè)法治國家具有重要的意義。而由于歷史和現(xiàn)實的原因，我國的司法獨立性存在嚴重的不足。特別是行政權(quán)在外部對司法進行不必要的人、財、物干涉，司法體制內(nèi)部按行政模式建立、審判模式的行政化等都嚴重影響了司法的獨立。因此,從司法權(quán)和行政權(quán)的內(nèi)外關(guān)系分析，探索排除行政權(quán)對司法外部干涉的措施和適合司法權(quán)運行的具體制度，對司法獨立的建設(shè)具有重要意義。

行政權(quán)；司法獨立；干涉

一、司法獨立在我國的現(xiàn)狀及重要意義

當(dāng)前我國司法體制改革的重要課題就是實現(xiàn)司法獨立，只有實現(xiàn)司法獨立才能實現(xiàn)司法的公正和效率。我國現(xiàn)行憲法對司法獨立做出了制度性的規(guī)定：“人民法院依照法律獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。從憲法中也可以看出我國的司法獨立是法院整體的獨立，在理論上司法獨立還應(yīng)該包括法官的個人獨立。也就是說完整的司法獨立不僅是指法院組織的獨立，也包括法官個人的獨立[1]。法院組織的獨立意味著法院行使審判權(quán)、法院的人財物不受其他組織的非法干涉，法官個人的獨立意味著法官審判時只服從于事實和法律，不受案外因素的干擾。

我國是社會主義國家，國家的一切權(quán)力屬于人民。人民通過各級代表大會制度行使權(quán)力，其他國家機關(guān)都是人民代表大會產(chǎn)生的，并受其監(jiān)督。據(jù)此而言，在現(xiàn)行制度下我國“一府兩院”的地位是平等的，司法權(quán)和行政權(quán)是作為平等的國家權(quán)力而存在的。我國人民法院和人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。但從歷史影響來看，中央集權(quán)的封建君主集立法、行政、司法大權(quán)于一身，并且更多的是依靠行政權(quán)力因素來維持統(tǒng)治，造成了我國封建時代司法機關(guān)附屬于行政機關(guān)，司法獨立無從談起。從權(quán)力運行的現(xiàn)實狀況來看，行政權(quán)有其自身特點。一方面行政權(quán)力有擴張性，權(quán)力行使者為了維護公共利益、推動社會發(fā)展，極力使權(quán)力擴張到社會的各個方面。另一方面，行政權(quán)力有腐蝕性，掌權(quán)者可以在權(quán)力的運行過程中得到各種利益，帶來榮譽、地位，權(quán)力的誘惑極易誘發(fā)各種腐敗現(xiàn)象?，F(xiàn)代社會管理的復(fù)雜性，使得行政權(quán)力的運用極其廣泛，這也為行政權(quán)力的擴張和腐敗帶來了適宜的條件[2]。

司法獨立是世界范圍內(nèi)法治國家的基本標志，我國新一輪的司法體制改革也把司法獨立作為了價值追求。司法獨立對社會主義法治國家的建設(shè)具有重要的意義。首先，司法獨立對保障人民權(quán)利、維護社會秩序具有重要的意義?，F(xiàn)代國家結(jié)構(gòu)變更的一個趨勢是國家和社會分離，人民權(quán)利意識逐步增強、社會要求民主的呼聲越來越大。民主政治內(nèi)在地包含著對國家權(quán)力過于集中的反對，包含著對權(quán)力進行合理配置和有效遏制的要求。而我國司法獨立性的不足不僅嚴重損害了司法的公正性和權(quán)威性，而且使人民的權(quán)利無法得到最終的保護。司法的行政化使得法院無法抗衡來自行政力量的干擾，對于行政權(quán)力侵害人民權(quán)利的違法行政不能進行公正的審判。在地方上司法更是受到來自黨政等案外因素的影響，嚴重影響了審判權(quán)的獨立行使。要實現(xiàn)民主的要求必須通過法治的途徑，通過法治國家、法治政府、法治社會的一體建設(shè)來實現(xiàn)人民權(quán)利的保障和社會秩序的穩(wěn)定。司法獨立的建設(shè)正是實現(xiàn)法治國家的必經(jīng)之路，是維護人民利益的重要途徑。“司法改革的目標是在政治權(quán)利退出、社會力解放之后，構(gòu)建以司法為核心的維護新秩序的體制”，“司法改革的目標是將司法從以往的政治工具角色轉(zhuǎn)化為中立的裁判者”[3]。其次，司法獨立是法律權(quán)威的前提條件和制度基礎(chǔ)。在現(xiàn)代法治國家樹立法治的權(quán)威、培養(yǎng)公民對法治的信仰是實現(xiàn)長治久安的有效途徑。只有通過法律的手段才能起到定紛止爭、合理化解矛盾的作用。而司法權(quán)本質(zhì)上是一種判斷權(quán)，它的正確實施和運用必須以獨立行使為前提。“對當(dāng)事人言辭的判斷，對證人所做證詞可信性的判斷，都離不開判斷者對被判斷者的近距離觀察，而只有這種近距離觀察基礎(chǔ)上的判斷，才更接近真實，也更讓人信服?！盵4]因此司法獨立對于法律權(quán)威的樹立具有重要的意義，只有在司法獨立的基礎(chǔ)上通過對法律規(guī)范的執(zhí)行和既定法律程序的遵守才能保證法治的實施。

我國已經(jīng)建立了具有中國特色的社會主義法律體系，基本上做到了有法可依。但建立社會主義法治國家的道路任重道遠，在這條道路上必須樹立全民的法治信仰。所謂法治信仰就是公民在社會生活中信賴、認同、遵守和捍衛(wèi)法律，無論是普通公民還是領(lǐng)導(dǎo)干部都相信法律、自覺運用法律、按照法治的精神行事。人民群眾不是屈從于權(quán)威，而是按法治的要求安排自己的生活。建立法治信仰必須依靠人民群眾對法治真誠的遵守和信賴，而這樣的遵守和信賴來源于司法的公正和獨立。當(dāng)人民群眾在司法活動中切實感受到了司法的公正和獨立，自己的合理訴求在司法程序中得到了合理的解決，對法治的信賴自然就會在人們的心目中建立。

二、行政權(quán)對司法獨立干預(yù)的表現(xiàn)

行政權(quán)和司法權(quán)是國家權(quán)力中的重要組成部分，自國家產(chǎn)生以來這兩種權(quán)力就是相伴而生的。當(dāng)今社會行政權(quán)在全球范圍內(nèi)都呈現(xiàn)了不斷膨脹的趨勢，行政權(quán)對司法獨立的干預(yù)是其表現(xiàn)之一。為了實現(xiàn)司法獨立，必須首先分析行政權(quán)對司法獨立的各種表現(xiàn)，才能做到對癥下藥，真正實現(xiàn)司法獨立。

(一)行政權(quán)對司法獨立的外部干涉

我國實行“一府兩院”式的人民代表大會制度，人民代表大會是權(quán)力機關(guān)，行政機關(guān)和人民法院是分別執(zhí)行行政權(quán)和司法權(quán)，且由人民代表大會產(chǎn)生并受其監(jiān)督。從理論上分析，二者的地位是平等的，并且司法機關(guān)對行政機關(guān)具有單向的監(jiān)督權(quán)。但從實踐來看，行政機關(guān)作為人大的執(zhí)行機關(guān)，行政權(quán)的擴張性和廣泛性影響到了司法的獨立。所謂行政權(quán)對司法獨立的外部干涉是指行政機關(guān)對司法機關(guān)在財務(wù)、人事等方面的影響和滲透，導(dǎo)致行政權(quán)對司法獨立的不當(dāng)干涉。

首先，在財政上司法機關(guān)的財政撥款來源于同級政府的財政部門，行政權(quán)控制著司法機關(guān)的“經(jīng)濟命脈”。在這樣的體制下難免出現(xiàn)司法機關(guān)受制于行政權(quán)，司法獨立在財政上遇到了障礙。各級政府或直接或間接“過問”、干涉司法審判就成為了不可避免的事情。

其次，在人事管理上，進入法院工作的法官必須通過國家公務(wù)員統(tǒng)一考試。法院和一般的行政機關(guān)在職權(quán)行使和產(chǎn)生方式上有著巨大的區(qū)別，但在實踐中我國法院的運行機制和法官的管理模式適用的是行政機關(guān)和公務(wù)員管理制度。我國實踐中地方各級法院的院長由其上級法院黨組和所屬地方的黨委決定提名后才能由人大啟動任免程序的規(guī)則，使得司法機關(guān)成為了地方黨政的附屬。按照《公務(wù)員法》的規(guī)定，公務(wù)員是行政編制，管理上適用的是官僚科層制，這與法官的審級分工制是格格不入的。也就是說我國法官人事管理深受行政權(quán)的影響，沒有建立獨立的法官選任制度。

司法機關(guān)對行政機關(guān)人財物的依賴必然使其聽命于行政機關(guān)，使其失去了對抗行政機關(guān)的“底氣”?！胺ㄔ?、檢察院的人財物幾乎完全控制在地方黨委、人大和政府手中，不僅不能保證法院、檢察院嚴格依照法律規(guī)定來辦理案件，而且容易喪失人民群眾對司法權(quán)的信任?！盵5]

(二)行政權(quán)對司法獨立的內(nèi)部干涉

所謂行政權(quán)對司法獨立的內(nèi)部干涉是指行政權(quán)影響司法系統(tǒng)內(nèi)部的運行體制和程序，行政權(quán)力逼迫司法體制按自己運作的規(guī)律建立相應(yīng)的模式，使得司法體制帶有極強的行政管理色彩，即司法行政化。司法的目標是維護社會的公平正義，司法的運行強調(diào)中立性和獨立性，尤其是司法個體的獨立性。而考察我國現(xiàn)行司法體制，在內(nèi)部管理上仿照行政機關(guān)建立了一套金字塔式上令下行的管理制度。

首先，法官管理模式行政化。例如，在法官的等級劃分上，依據(jù)其所任職務(wù)、德才表現(xiàn)、業(yè)務(wù)水平和工作年限劃分為首席大法官、大法官、高級法官、法官四等十二級。這樣的劃分雖然有利于法院內(nèi)部對法官的管理，但較強的行政色彩和法官的獨立性背道而馳。人為地設(shè)置上下級法官之間的“長官和吏屬”關(guān)系，為上級法官干涉指示下級法官的審判制造了條件。類似的設(shè)置還有法院內(nèi)部按行政級別劃分為院長、庭長及其所屬法官，法官審理案件后不會立即生效，還必須經(jīng)過院長、庭長的審閱批示后才能生效。

其次，審判運行模式行政化。例如，審判委員會干預(yù)法官的獨立審判，在我國的訴訟制度中，審判委員會討論形成的決議法官必須考慮，有的時候其決議甚至是法官形成判決的依據(jù)。實際上審判委員會并不一定全部親審案件，而生硬要求法官無條件接受其意見，違背了審判的心證原則、侵害了法官的獨立性。上下審級法院的關(guān)系也被強制注入了行政色彩，上級法院的法官可以在下級法院審理案件時做出指導(dǎo)和批示，下級法院的法官出于種種考慮只能照辦。行政權(quán)的逼迫使得法院的管理體制帶有了明顯的行政色彩，損害了法官的獨立性，這種司法行政化的傾向是司法獨立的一大障礙。

同時應(yīng)該注意到在網(wǎng)絡(luò)信息化時代，社會輿論對司法獨立也有一定的干預(yù)。行政機關(guān)的公開信息和政府指導(dǎo)性文件往往左右著輿論的走向，而輿論的壓力往往對司法活動的進行產(chǎn)生重大的影響。

三、排除行政權(quán)干預(yù)的對策

公正是司法實踐追求的最高價值，是司法的生命線。人民群眾之所以信賴司法的力量，之所以把糾紛和矛盾訴諸司法，就是因為公平和正義是司法的基本價值，也是其相比其他矛盾糾紛解決機制的優(yōu)點。而要實現(xiàn)司法的公平正義必須建立保障司法獨立的制度，制度保障的核心理念是排除行政權(quán)對司法權(quán)內(nèi)部、外部的不當(dāng)干涉，即去地方化、去行政化，以確保司法機關(guān)依法獨立行使司法權(quán)，實現(xiàn)司法獨立。

(一)改革司法機關(guān)的地區(qū)設(shè)置

行政權(quán)之所以能對司法獨立進行外部干涉，一個重要原因是我國司法機關(guān)按照行政區(qū)劃和各級政府相對應(yīng)設(shè)置。行政機關(guān)控制了司法機關(guān)的財政、人事“命脈”，司法機關(guān)外部的不獨立使得其不得不聽命于各級行政機關(guān)。十八屆四中全會提出了“探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院”無疑是破解這個難題的智慧之舉。實現(xiàn)司法管轄區(qū)和行政轄區(qū)的適當(dāng)分離是避免行政權(quán)對司法獨立干涉的有益探索。結(jié)合我國具體情況，這樣的分離不可能一步到位，實踐中可以在全國范圍內(nèi)建立包括若干行政區(qū)劃的“大司法區(qū)”，在區(qū)內(nèi)建立高級法院并設(shè)置相應(yīng)的中級法院和基層法院[6]。也可以由最高人民法院進行頂層設(shè)置，合并行政轄區(qū)建立巡回法庭，或者高級人民法院跨行政區(qū)建立分院，審理跨區(qū)域的案件。這些有益的探索必須和我國實際相結(jié)合，考慮司法機關(guān)自身的特點、人員配置、交通便利等條件。在現(xiàn)實中可以參照我國軍事系統(tǒng)、航空系統(tǒng)、鐵路系統(tǒng)等跨區(qū)域設(shè)置的經(jīng)驗。

(二)探索司法機關(guān)獨立的財政、人事管理體制

目前我國各級司法機關(guān)的經(jīng)費來源于與其相對應(yīng)的財政部門，這樣的財政體系使得各級司法機關(guān)和地方政府有著千絲萬縷的聯(lián)系，司法機關(guān)受制于地方政府。在司法審判影響到地方政府的利益或地方政府官員干涉司法審判時，司法機關(guān)很難進行公正的審判，司法獨立更是難以實現(xiàn)。所以有必要探索司法機關(guān)獨立的財政管理體系，我國是單一制國家，司法機關(guān)的經(jīng)費撥付可由中央財政統(tǒng)一列支，撥付到最高法和最高檢，再由最高法和最高檢根據(jù)司法實際需要進行分配。同時授權(quán)最高檢和最高法在所轄范圍內(nèi)進行合理的分配。在人事管理體制上，取消選任法官參照公務(wù)員考試的不合理制度，建立獨立的法官選任制。

(三)建立行政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法追責(zé)制度

由于行政權(quán)具有天然的膨脹性和腐蝕性，不受制度約束的行政權(quán)力干涉司法獨立就成為了必然。正如西方啟蒙思想家孟德斯鳩在其著作《論法的精神》中指出的一樣：“一切有權(quán)力的人都易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”。所以建立行政官員違法干涉司法獨立的懲戒制度就顯得非常必要。

在具體做法上可以從反向和正向兩個方面建立防止行政權(quán)干預(yù)的制度：針對行政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)司法活動和插手具體案件的現(xiàn)象，建立嚴格的記錄和通報制度，做到對干預(yù)和插手行為的“留痕制度”。并建立相應(yīng)的懲戒措施，在行政領(lǐng)導(dǎo)的考核和績效評價上作為主要標準。因為干預(yù)插手司法的行政領(lǐng)導(dǎo)可能對司法人員的個人升遷產(chǎn)生影響，故建立司法人員履行法定職責(zé)的保護機制，使得司法人員在對抗行政權(quán)的干預(yù)時有相應(yīng)的制度保障。

(四)建立司法行政權(quán)與司法審判權(quán)分離的制度

行政權(quán)和司法權(quán)是兩種性質(zhì)完全不同的權(quán)力。行政權(quán)是國家管理社會政治的權(quán)力，它的目的是為了實現(xiàn)社會的有序發(fā)展，其價值在于精簡和效率。司法權(quán)是國家適用法律的權(quán)力，其價值是公平和正義。司法權(quán)的被動性和中立性完全不同于行政權(quán)的官僚層級性，所以在司法系統(tǒng)內(nèi)部應(yīng)排除行政權(quán)力不當(dāng)?shù)母缮婧陀绊?，以保持司法的獨立性。但從現(xiàn)實來說，法院作為一個完整的單位總是要面臨各種各樣的司法行政事務(wù)，在實踐中要注意區(qū)分司法行政事務(wù)和司法實務(wù)。司法行政事務(wù)的本質(zhì)是行政管理，例如法院的管理和日常運作、司法輔助人員的服務(wù)。而司法事務(wù)單指法院的審判工作，它的本質(zhì)是審判權(quán)。結(jié)合我國具體情況來說，可將司法行政事務(wù)交由統(tǒng)一的司法行政機關(guān)——司法部來承擔(dān)。例如法院的人事管理、法官的考核和任命等由各級政府下屬的司法部管理[7]。

(五)改善地方黨委對司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)

目前我國的政治體制中各級黨委都直接領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)級別的司法機關(guān)，實踐中經(jīng)常出現(xiàn)各級黨委直接干預(yù)司法活動的現(xiàn)象。實際上，黨的領(lǐng)導(dǎo)是宏觀方面的領(lǐng)導(dǎo)，而不是直接參與司法案件的審判和決策。為了防止黨委機關(guān)對司法活動的干預(yù)，可以適當(dāng)提高各級法院黨務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)級別，即把縣市一級的黨務(wù)工作提高到由省級法院、檢察院的黨組來領(lǐng)導(dǎo)。廢除縣市一級政法委對同級司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)并不是削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是把黨務(wù)工作交由省級司法機關(guān)黨組來領(lǐng)導(dǎo)。這樣可以和司法機關(guān)財政體制的改革相配套，真正做到司法機關(guān)在人財物上的獨立性。

現(xiàn)代法治國家的基本形態(tài)是依靠法治的力量來實現(xiàn)國家治理能力和治理體系的提高和完善。在世界范圍內(nèi)民主法治已經(jīng)成為一種共識，中華民族要實現(xiàn)自己的夢想、完成現(xiàn)代化的進程必須依靠法治來推進社會各項制度的建設(shè)。如何在中國實現(xiàn)依法治國，最有效、最可靠、最具有可操作性的辦法，就是司法獨立。只有排除行政權(quán)對司法獨立的內(nèi)、外干涉才能真正實現(xiàn)司法獨立。

[1]王利明．司法改革研究[M]．北京：法律出版社,2002:86.

[2]趙永行．論行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系[J]．現(xiàn)代法學(xué),1997，(5).

[3]陳衛(wèi)東．司法機關(guān)獨立行使職權(quán)研究[J]．中國法學(xué),2014,(2).

[4]賀衛(wèi)方．中國司法管理制度的兩個問題[J]．中國法學(xué)，1997,(6).

[5]張智輝．關(guān)于人財物統(tǒng)一管理的若干思考[J]．法治研究,2015,(1).

[6]任永安．論司法行政化及其化解之道[J]．暨南學(xué)報,2009，(5).

[7]萬春．論構(gòu)建有中國特色的司法獨立制度[J]．法學(xué)家 ,2002，(3).

[責(zé)任編輯:陳 晨]

2015-11-15

陳志軍(1979-)，男，山西壽陽人，講師。

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1008-7966(2016)01-0125-03