許 望

(浙江工商大學(xué) 國際法研究所,杭州 310018)

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論海洋保護區(qū)的發(fā)展及其對中國的影響

許 望

(浙江工商大學(xué) 國際法研究所,杭州 310018)

海洋保護區(qū)的建設(shè)和發(fā)展是國際社會關(guān)注的海洋法前沿問題。2002年約翰內(nèi)斯堡世界可持續(xù)發(fā)展峰會之后，海洋保護區(qū)的發(fā)展明顯呈現(xiàn)出由點向面的網(wǎng)絡(luò)化、由小到大的規(guī)?；?、由內(nèi)向外的國際化發(fā)展趨勢，并可能會對中國遠洋漁業(yè)、國際海底采礦造成影響，中國在海上也可能面臨更多的爭端。中國在完善國內(nèi)海洋保護區(qū)的同時，應(yīng)當(dāng)加強對海洋保護區(qū)法律問題的研究，積極參與海洋保護區(qū)的國際管理，從而切實維護中國自身的海洋權(quán)益。

海洋保護區(qū)；網(wǎng)絡(luò)化趨勢；規(guī)?；厔荩粐H化趨勢

從1962年世界公園國家大會第一次提出海洋保護區(qū)的概念開始，海洋保護區(qū)的建設(shè)與發(fā)展近十多年來顯然已經(jīng)進入到了一個“快車道”，其發(fā)展也距最初的設(shè)想“越來越遠”?，F(xiàn)今的海洋保護區(qū)被普遍認為是“海洋中的某一個保護標準高于臨近水域的區(qū)域，在該區(qū)域中，所有的消耗性或開采性活動都將受到嚴格控制，其他的人類影響也盡可能被減小到最低限度”[1]?，F(xiàn)在，海洋保護區(qū)已經(jīng)被部分國家和國際組織視為是海洋生態(tài)系統(tǒng)管理和保護海洋生物多樣性的最佳工具。海洋保護區(qū)經(jīng)過半個多世紀的發(fā)展，各國、各區(qū)域組織、國際社會對在國家管轄范圍之外的公海、國際海底等區(qū)域建立海洋保護區(qū)的關(guān)切越來越明顯，積極推動將更多海洋納入全球性的保護機制之下。

一、海洋保護區(qū)發(fā)展的新趨勢

上世紀八九十年代，世界海洋漁業(yè)產(chǎn)量持續(xù)增長，但與此同時，海洋中70%的魚類已處于過度捕撈或完全捕撈狀態(tài)。對全球海洋漁業(yè)資源的開發(fā)中，30%的魚類資源受到過度開發(fā)，15%已經(jīng)屬于超負荷開發(fā)，6%已經(jīng)徹底滅絕[2]。海洋漁業(yè)危機的出現(xiàn)導(dǎo)致各國爭奪海上漁業(yè)資源，迫使各沿海國加快建設(shè)海洋保護區(qū)的步伐，以加強對漁業(yè)資源的保護。在2002年召開的約翰內(nèi)斯堡世界可持續(xù)發(fā)展峰會上，與會各國確定了將更多海洋納入保護體制和在2012年之前建設(shè)有代表性的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)的目標。此后，經(jīng)過各國和國際社會的共同努力，全球海洋保護區(qū)的建設(shè)取得了重大成果，其發(fā)展呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)?；蛧H化的新趨勢。

(一)由點向面的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展趨勢

各國、各區(qū)域組織、國際社會在建立海洋保護區(qū)的過程中嘗試了不同名稱的海洋保護區(qū)，使用較多的有海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)、海洋庇護區(qū)、特別敏感海域和海洋公園等。這些不同名稱的海洋保護區(qū)根據(jù)不同的標準，可以分為不同的類型。根據(jù)建立的區(qū)域，可以分為：領(lǐng)海型、毗連區(qū)型、專屬經(jīng)濟區(qū)型、跨區(qū)域型(連接具有不同法律地位的海域)；根據(jù)建立的主體，可以分為：國家型、次區(qū)域型、區(qū)域型、國際型(由普遍性國際組織建立)；根據(jù)保護的對象，可以分為：生物資源型和非生物資源型等。

在各國、各地區(qū)的管理實踐中，不同類型的海洋保護區(qū)往往單獨管理，資源分散，效果并不理想。鑒于此，各國、各區(qū)域組織、國際社會越來越重視將現(xiàn)有的或新建的保護區(qū)置于系統(tǒng)的保護網(wǎng)絡(luò)之下，實現(xiàn)綜合管理、資源共享。在海洋保護區(qū)的網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展進程中，加拿大、澳大利亞、新西蘭的實踐尤為迅速。2000年，加拿大制定了《海洋保護區(qū)戰(zhàn)略》，提出要建立一個綜合、協(xié)調(diào)的全國海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò),奠定了加拿大海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的基礎(chǔ)[3]；20世紀90年代后，澳大利亞便開始啟動國家海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)計劃，進入21世紀，其新發(fā)展的聯(lián)邦海洋保護區(qū)包含了澳大利亞所有不同的海洋生態(tài)系統(tǒng)和棲息地；新西蘭在整合現(xiàn)有海洋保護區(qū)時明確提出“應(yīng)該建立全國性的保護區(qū)系統(tǒng)或網(wǎng)絡(luò)”，更加注重整體的協(xié)調(diào)和管理[4]。加拿大、澳大利亞、新西蘭海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的發(fā)展有力地促進了國際海洋保護區(qū)行動計劃實施,對建設(shè)全球代表性海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系具有重大的推動作用，符合國際社會提出的以生態(tài)系統(tǒng)整體原則為考量推動海洋環(huán)境保護的要求。

(二)由小到大的規(guī)?；l(fā)展趨勢

實踐證明，海洋保護區(qū)不論面積大小均能發(fā)揮一定的保護和恢復(fù)作用，但大型的海洋保護區(qū)更加符合系統(tǒng)性方法和預(yù)防性原則的要求，受到很多國家的青睞。大型的海洋保護區(qū)可以由核心區(qū)、緩沖區(qū)、過渡區(qū)構(gòu)成，增加了保護區(qū)的彈性，更有利于達到保護的目的。在實踐中，建立“大規(guī)模海洋保護區(qū)”(large-scale marine protected areas，縮寫LSMPAs)也成為一種趨勢，成為主要海洋大國的選擇。

表1 2003—2012年建立的大規(guī)模海洋保護區(qū)[6]

對于“大規(guī)模海洋保護區(qū)”，目前并未有得到國際社會廣泛認可的界定，但一些非政府組織，如皮尤環(huán)境組織等將該類保護區(qū)定義為面積超過100 000 km2的海洋保護區(qū)。根據(jù)這一標準，自2003—2012年，全球已建立了有10個大規(guī)模海洋保護區(qū)(見表1)。短短不到10年之間，如此大規(guī)模的海洋保護區(qū)得以建立應(yīng)該得益于各國在2002年約翰內(nèi)斯堡世界可持續(xù)發(fā)展峰會上的承諾，即在2012年之前建立有代表性的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)，并采取有效措施擴大受保護的海洋面積。與此同時，各國對建設(shè)大規(guī)模海洋保護區(qū)的熱情并未在2012年之后有所降低，而是邁出了更加驚人的步伐。2012年，美國、新西蘭聯(lián)合向南極生物資源保護委員會提案，推動在南極羅斯海建立面積超過227萬km2的海洋保護區(qū)；此后，兩國每年都會向委員會提交經(jīng)修改和完善后的提案，并逐漸取得了大多數(shù)國家的支持。2014年6月，美國以保護太平洋偏遠水域的海洋環(huán)境和生物資源為理由，宣布在太平洋上建立世界上最大的海洋保護區(qū)，面積達到140萬km2，使世界海洋保護區(qū)的面積增加了近一倍[5]。目前，南極羅斯海海洋保護區(qū)尚未正式建立，美國在太平洋上建立海洋保護區(qū)的實踐尚存爭論，但卻明確反映出國際上出現(xiàn)了追求更大面積的海洋保護區(qū)的趨勢。

(三)由國家管轄范圍之內(nèi)擴展到國家管轄范圍之外的國際化發(fā)展趨勢

早在上世紀90年代初，世界自然保護聯(lián)盟、世界保護區(qū)委員會、世界自然基金組織以及其他一些國際環(huán)保組織便意識到有必要將世界海洋保護區(qū)體系擴展到國家管轄范圍之外的公海、國際海底等水域。

在2000年召開的世界自然保護大會期間，世界自然保護聯(lián)盟的成員通過了建立和完善包括公海保護區(qū)的決議。聯(lián)合國早在2004年便設(shè)立不限成員名額非正式特設(shè)工作組，以研究國家管轄范圍之外區(qū)域的海洋生物多樣性保護和可持續(xù)利用問題，以及在國家管轄范圍之外的海域建立海洋保護區(qū)的問題。2011年，聯(lián)合國大會關(guān)于海洋與海洋法的決議重申了各國、國際社會合作建立包括公海水域的海洋保護區(qū)的必要性；聯(lián)合國糧農(nóng)組織、海洋法公約、生物多樣性公約締約國大會對在國家管轄范圍之外建立海洋保護區(qū)均表示了高度關(guān)切。在此背景下，2009年南極海洋生物資源保護委員會批準建立了世界上第一個真正意義上的公海保護區(qū)——南奧克尼群島海洋保護區(qū)；保護東北大西洋海洋環(huán)境公約組織加快了建立公海保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)的實踐，截至2013年，該組織已經(jīng)在東北大西洋設(shè)立了七個公海保護區(qū)(見表2)，初步形成了東北大西洋上的公海保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)。自2012年以來，新西蘭、美國積極推動的南極羅斯海海洋保護區(qū)在國際法上也屬于國家管轄范圍之外[7]。在海洋法領(lǐng)域，國家管轄范圍之外的海洋保護區(qū)更需要與國際法協(xié)調(diào)，海洋保護區(qū)的國際化也成為國際社會重點關(guān)注的議題。

表2 OSPAR委員會建立的公海保護區(qū)(由筆者根據(jù)OSPAR委員會的決議制作)

二、海洋保護區(qū)的發(fā)展對中國的影響

海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)?；?、國際化的發(fā)展趨勢并不是單獨呈現(xiàn)的，而是呈現(xiàn)出“三位一體”的綜合發(fā)展態(tài)勢。海洋保護區(qū)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化必然導(dǎo)致規(guī)?；?，進而促進國際化，以形成全球性的海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)，對世界海洋環(huán)境實現(xiàn)整體和系統(tǒng)保護。海洋保護區(qū)的發(fā)展新趨勢可以促進中國海洋政策和戰(zhàn)略的調(diào)整，但與此同時也將給中國帶來極大的挑戰(zhàn)。

(一)利益問題

中國海洋科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使中國可以規(guī)?；倪M行遠洋捕魚，中國遠洋捕撈在21世紀以來更是得到了迅速的發(fā)展；與此同時，中國海底開發(fā)技術(shù)也得到了增強，可以對國際海底礦產(chǎn)資源進行大規(guī)模的開采。中國國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展對資源的需求，近海漁業(yè)資源的衰退使得中國對公海漁業(yè)資源、國際海底礦產(chǎn)資源具有巨大的需求。在這些海域建立海洋保護區(qū)將會對人類活動加以更加嚴格的控制并實行更加嚴格的環(huán)境評價標準，而這將會限制中國對公海漁業(yè)資源的充分利用，加大中國國際海底采礦的成本。

(二)能力問題

海洋保護區(qū)建立之后需要強有力的執(zhí)行措施，以使這些保護區(qū)免于成為“紙上公園”。中國國內(nèi)的海洋保護區(qū)普遍面臨執(zhí)行不力、資金缺乏、人才缺失的困難局面，在某種程度上也影響了中國為國際海洋保護區(qū)的建立和發(fā)展提供資金、人才和管理經(jīng)驗[8]。

在國家管轄范圍之外的國際水域建立海洋保護區(qū)更需要國家海洋實力提供支持，以保障保護措施得到切實履行。不可避免的現(xiàn)實是，國際海洋保護區(qū)建立之后的執(zhí)法保障將主要由各海洋大國履行，如美國、英國等。這些國家擁有充裕的資金、先進的技術(shù)，更重要的是其擁有在殖民時代占據(jù)的遍布全球各大洋的島嶼、海洋基地。通過建立海洋保護區(qū)，海洋大國可以在國家沒有管轄權(quán)的國際水域取得類似于主權(quán)效果的執(zhí)法權(quán)力。作為對海洋具有深切利益的國家，中國沒有遠洋島嶼和遠洋基地，且周邊海域爭端不斷，會加大中國執(zhí)法的困難程度。對于在國際水域建立的海洋保護區(qū)，即使中國享有執(zhí)法的權(quán)力并有意愿承擔(dān)大國責(zé)任，在目前也可能會面臨心有余而力不足的局面。

(三)爭端問題

在國家管轄范圍之外的公海，各國為了保證本國漁業(yè)利益的最大化，紛紛在公海采取某種程度的保護性措施。美國、加拿大等國在海洋保護區(qū)的范圍內(nèi)采取了限制捕魚的措施。在南美，智利根據(jù)毗連理論，認為靠近智利的公海漁業(yè)資源屬于智利外海漁場整體的一部分，進而在其專屬經(jīng)濟區(qū)外的公海開始行使一定程度的管轄權(quán)。這些國家在公海上采取的保護措施不可避免的會影響到中國遠洋漁業(yè)活動的開展，甚至與這些國家產(chǎn)生漁業(yè)沖突。在實踐中，已經(jīng)出現(xiàn)有中國漁船在非洲和南美外海岸捕魚遭到當(dāng)?shù)卣垩?、拘留的事件?？梢灶A(yù)見，如果中國與其他沿海國在海洋上采取的保護措施之間不能取得很好的協(xié)調(diào)，中國面臨的漁業(yè)沖突就有從“周邊”走向“遠洋”的趨勢，從而使中國面臨更多的對外爭端。中國與韓國、日本之間的漁業(yè)沖突已經(jīng)傷害了相互之間的外交關(guān)系，如果中國與更多的國家產(chǎn)生漁業(yè)爭端則會進一步消耗中國的外交資源，從而對中國解決周邊海洋沖突造成不利影響。

三、對中國應(yīng)對的建議

截至目前，中國已建各級各類海洋保護區(qū)221處，其中海洋自然保護區(qū)157處，海洋特別保護區(qū)(包括海洋公園)64處[9]。在保護區(qū)的類型上，中國與很多國家保持了在國內(nèi)實踐上的一致性。但在跨區(qū)域合作、在公海層面，中國則未有相關(guān)實踐展開。澳大利亞、美國等海洋大國重視海洋保護區(qū)的法律化建設(shè)，專門制定了內(nèi)容具體的國內(nèi)立法，并積極嘗試將保護區(qū)擴展到公海。與之相比，中國的相關(guān)立法過于寬泛，主要由行政機關(guān)通過行政條例規(guī)制，未能形成科學(xué)合理的規(guī)劃，導(dǎo)致國際影響力不足。為了應(yīng)對海洋保護區(qū)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)?；?、國際化趨勢，維護中國自身的海洋權(quán)益，中國應(yīng)當(dāng)結(jié)合國內(nèi)海洋保護區(qū)建設(shè)過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)及國際上的最新理念積極準備合理化的應(yīng)對策略和措施。

首先，中國應(yīng)當(dāng)加強國內(nèi)海洋保護區(qū)的網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)模化和法律化建設(shè)，不斷完善國內(nèi)海洋保護區(qū)的層次和體系，以構(gòu)建可以向國際社會推廣的標準、管理機制和法律構(gòu)架。國際法的發(fā)展表明，國內(nèi)法可以實現(xiàn)向國際法的滲透，完善、合理、符合國際法發(fā)展方向的國內(nèi)實踐往往會擴展為國際性的制度。中國自身在海洋保護區(qū)建立和管理上的實踐可以為構(gòu)建海洋保護區(qū)的國際規(guī)則提供實踐來源[10]。

其次，中國應(yīng)當(dāng)加強對海洋保護區(qū)的研究，包括海洋保護區(qū)與現(xiàn)行海洋法秩序的關(guān)系、海洋保護區(qū)的國際法構(gòu)架、對比分析世界各主要海洋國家、區(qū)域性組織、國際組織的實踐，特別是就在公海、國際海底建立海洋保護區(qū)的法律問題展開細致、系統(tǒng)的研究。目前，有國家提出召開一次國際會議，就海洋保護區(qū)議題制定專門的公約。雖然該提議并沒有得到廣泛的響應(yīng)，但中國還是應(yīng)當(dāng)為可能會在將來召開的國際會議做好充分的準備。

最后，中國應(yīng)當(dāng)積極參與國際海洋保護區(qū)的建立和管理。聯(lián)合國不限成員名額非正式特設(shè)工作組的會議，中國應(yīng)當(dāng)在收集相關(guān)實踐資料的基礎(chǔ)上積極提出議案。區(qū)域性組織建立的公海保護區(qū)，中國在考量自身利益的基礎(chǔ)上可以積極與之開展合作；中國還可以加入?yún)^(qū)域性漁業(yè)組織以表示自身的關(guān)切，甚至可以基于自身利益在太平洋地區(qū)建立區(qū)域性漁業(yè)組織。在國際性組織建立海洋保護區(qū)時，中國應(yīng)積極提出自己的方案，參與選址的確定、執(zhí)行標準的制定；尤其是在對資源(特別是漁業(yè)資源)的利用實行配額制時，中國更應(yīng)積極爭取合理的配額。

[1]Jack Sobel,Craig Dahlgren.海洋自然保護區(qū)[M].馬志華，等，譯.北京：海洋出版社，2008：16.

[2]劉丹.海洋生物資源保護的國際法[M].上海：上海人民出版社，2012 :27.

[3]許學(xué)工.加拿大的保護區(qū)系統(tǒng)[J].生態(tài)學(xué)雜志,2000，(6).

[4]趙偉.海洋環(huán)境保護的國際法規(guī)范及其新發(fā)展[J].國際瞭望，2009，(4).

[5]于瑩.劉大海,等.美國最新海洋(海島)保護區(qū)動態(tài)及趨勢分析[J].海洋開發(fā)與管理，2015，(2).

[6]Pierre Leenhardt.The rise of large-scale marine protected areas: Conservation or geopolitics?[J].Ocean & Coastal Management xxx,2013，(4).

[7]鄭雷,鄭苗壯.南極羅斯海海洋保護區(qū)的發(fā)展趨勢研究[J].中國海洋大學(xué)學(xué)報社會科學(xué)版，2014，(6).

[8]李鳳寧.我國海洋保護區(qū)制度的實施與完善：以海洋生物多樣性保護為中心[J].法學(xué)雜志，2013，(3).

[9]曾江寧.中國海洋保護區(qū)[M].北京：海洋出版社，2013：457-469.

[10]姜麗，范曉婷,等.關(guān)于我國建立公海保護區(qū)問題的探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展,2013，(5).

[責(zé)任編輯:鄭 男]

2015-11-12

2015年度浙江工商大學(xué)法學(xué)基地研究生科研創(chuàng)新項目“國家管轄范圍之外海洋保護區(qū)的發(fā)展及其對中國的影響”的階段性成果(2015Y004)

許望(1990-)，男，重慶人，2014級國際法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

D996.9

A

1008-7966(2016)01-0109-03