王勇軍　馬振清

(1.2.北京師范大學，北京　100875)

綜述

國家治理現(xiàn)代化研究綜述

王勇軍1馬振清2

(1.2.北京師范大學，北京100875)

[摘要]隨著我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期矛盾加深，特別是十八屆三中全會以來，研究國家治理的文章開始大量出現(xiàn)。圍繞國家治理這一核心概念，在回顧近年來關(guān)于治理理論研究文獻的基礎(chǔ)上，對治理概念、國家治理模式、國家治理現(xiàn)代化、國家治理與法治的關(guān)系等方面的最新成果加以梳理，以期找出下一步研究的重點和研究方向。

[關(guān)鍵詞]治理國家治理現(xiàn)代化研究綜述

自十八屆三中全會提出實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化總目標以來，關(guān)于國家治理的研究文章如雨后春筍，且觀點不一，呈現(xiàn)“亂花漸欲迷人眼”之勢?？偨Y(jié)有關(guān)國家治理現(xiàn)代化的研究成果，可以發(fā)現(xiàn)，學者們研究的角度可以分為三個，一是從治理與統(tǒng)治對比的角度，二是從政府、市場和社會三者關(guān)系的角度，三是從法治的角度論述。

一、國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵與標準

(一)國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵,學術(shù)界尚無一致的界定。以俞可平為代表的部分學者側(cè)重于從治理與善治的角度來論述國家治理現(xiàn)代化。他認為，所謂國家治理現(xiàn)代化就是從統(tǒng)治走向治理的過程，治理是21世紀國家政治變革的趨勢?！爸卫硪辉~的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序,滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。”[1]治理是與統(tǒng)治相對應的概念，他認為二者在權(quán)力主體、權(quán)力性質(zhì)、權(quán)力的來源、權(quán)力的運行響度和作用范圍方面有著根本的區(qū)別。統(tǒng)治的主體是單一的政府，而治理的主體則是多元的，包括企業(yè)和社會組織等；統(tǒng)治是靠國家強制力，而治理則是協(xié)商性的；統(tǒng)治依靠國家法律，而治理則更多依靠相互之間的契約和協(xié)作；統(tǒng)治的權(quán)力是自上而下的，而治理是既可以自上而下，更是相互平行的；統(tǒng)治的作用的范圍是政府管轄的范圍，而治理的范圍要廣大的多，可以涉及整個公共領(lǐng)域。[2]

張慧君、景維民認為治理是“在一定領(lǐng)土范圍之內(nèi),政府、市場與公民社會相互耦合所形成的一種整體性的制度結(jié)構(gòu)模式”[3]。何增科給國家治理下的定義較為全面，即“國家治理是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動者對社會公共事務(wù)的合作管理，旨在增進公共利益維護公共秩序”[4]。他認為國家治理體系包括政府治理、市場治理、社會治理三個子系統(tǒng)，這三個子系統(tǒng)在國家治理中應當形成一種功能互補、相互合作的關(guān)系。

(二)國家治理現(xiàn)代化的標準

關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的標準，主要有四種觀點。

第一種是借鑒西方和國際的指標標體系，這種觀點以俞可平的善治理論為代表。俞可平認為善治的目標就是使公共利益最大化，善治的本質(zhì)特征是政府與公民對公共生活的合作管理。他認為善治的構(gòu)成要素有六個：合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、責任性(accountability)、法治(rule of law)、回應(responsiveness)、有效(effectiveness)。另一位代表人物包剛升則引用世界銀行的“世界治理指數(shù)(WorldGovernance Indicators， 簡 稱 WGI)”，由6個指標構(gòu)成：公民表達與政府問責、政治穩(wěn)定與低暴力、政府效能、管制質(zhì)量、法治以及控制腐敗。對應這六個指標，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標應該是“更強的政府問責、更高的政治穩(wěn)定與更少的社會暴力、更高的政府效能、更高的管制質(zhì)量、更完善的法治以及更少的腐敗”[5]。

第二種觀點是反對以西方標準來衡量，堅持從中國特色社會主義制度框架內(nèi)來理解國家治理現(xiàn)代化，這種觀點以房寧為代表。他認為中國共產(chǎn)黨提出國家治理這一概念不等于我們就接受了西方的善治理論，因為這種觀點在理論上是站不住腳的。我國的國家治理必須從我國的實際情況出發(fā)，他引用習近平話指出:“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國家治理體系是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面?！盵6]

第三種觀點說法較為籠統(tǒng), 從國家制度的成熟程度角度來定義國家治理現(xiàn)代化，即認為所謂國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就是使國家治理體系制度化、科學化、規(guī)范化、程序化。代表人物有許海清、江必新、何增科等。

許海清認為：“所謂國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規(guī)范化、程序化，使國家治理主體善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。”[7](P283)

江必新指出：“所謂國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家，從而把中國特色社會主義各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理國家的效能。 ”[8]

何增科指出：“國家治理現(xiàn)代化有兩大評估緯度：一是建立強有力的國家，提高國家滿足社會期望的能力。二是建立公眾可問責國家，實現(xiàn)公民及公民社團政治參與的制度化?！盵9]

第四種觀點認為國家治理現(xiàn)代化就是實現(xiàn)國家治理法治化，法治是國家治理現(xiàn)代化的標志，法治是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。張文顯認為：“法治與國家治理息息相關(guān)。在現(xiàn)代國家，法治是國家治理的基本方式，是國家治理現(xiàn)代化的重要標志，國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路?！盵10]胡建淼認為：“國家治理現(xiàn)代化包括民主化、法治化、科學化和文明化，其中法治化是關(guān)鍵?！盵11]

筆者較為認同第四種觀點，因為國家治理現(xiàn)代化的實質(zhì)就是政府能夠根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展變化及時做出相應的調(diào)整，使各項制度、政策與經(jīng)濟社會發(fā)展的實際狀況相適應，并能夠根據(jù)實際情況，對其管轄下的經(jīng)濟、社會提供相應的指導。當前我國經(jīng)濟體制是社會主義市場經(jīng)濟體制，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，各種利益矛盾需要通過法律手段來進行解決，同時法治化也蘊含了民主化、制度化等要求。

二、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的途徑

根據(jù)對國家治理現(xiàn)代化的不同理解，對于如何實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化也有不同觀點。

俞可平認為民主與法治是國家治理現(xiàn)代化之路。他在《衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標準》一文中指出：第一，進一步解放思想，努力沖破不合時宜的舊觀念的束縛；第二，加強頂層設(shè)計，從戰(zhàn)略上謀劃國家治理體系的現(xiàn)代化；第三，總結(jié)地方治理改革創(chuàng)新經(jīng)驗，及時將優(yōu)秀的地方治理創(chuàng)新做法上升為國家制度，從制度上解決政府治理和社會治理改革創(chuàng)新的動力問題；第四，結(jié)合我國的具體國情，學習借鑒國外政府治理和社會治理的先進經(jīng)驗；第五，堅決破除阻礙社會進步的體制機制，建立和完善與中國特色社會主義現(xiàn)代化要求相適應的現(xiàn)代國家治理體制；第六，破除官本位觀念。[12]

房寧則認為，要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，一是必須在中國特色社會主義制度框架內(nèi)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；二是善于借鑒古今中外治國理政的經(jīng)驗教訓，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；三是解放思想、大膽探索，在實踐中探索推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的途徑和方法。

吳毅則從中國的現(xiàn)實國情出發(fā)，認為民主法治的大的目標固然是好，但是不是短期就能實現(xiàn)。他認為從中國目前“現(xiàn)有格局下，國家治理現(xiàn)代化最現(xiàn)實的目標，還是首先要圍繞實現(xiàn)社會的公平正義來展開。這可能是目前能夠為各方所接受的最大社會公約數(shù)，也是較為切實可行的”[13]。由此，他指出，通過開展反腐，實現(xiàn)司法獨立，政府退出經(jīng)濟和社會領(lǐng)域以及進一步落實憲法所規(guī)定的公民的基本經(jīng)濟與社會權(quán)利等手段，來實現(xiàn)社會公平的目標。

還有人認為按照治理的概念和內(nèi)涵，在理念上推動我國由傳統(tǒng)的管理向治理的轉(zhuǎn)變；培養(yǎng)我國的非政府主體，如市場主體、社區(qū)組織、民間組織等。中國行政管理學會執(zhí)行副會長高小平指出治理體系現(xiàn)代化主要是指處理好政府、市場、社會的關(guān)系。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的特征是，政府、市場、社會關(guān)系布局合理，公共權(quán)力結(jié)構(gòu)優(yōu)化，民主發(fā)展，法治健全。

俞可平和房寧的意見有共同之處，都贊同立足中國實際，但偏重不同，俞可平偏重于更多借鑒西方經(jīng)驗，房寧老師更多強調(diào)注重中國實際，而吳毅老師的研究則更為具體。筆者認為中國的社會治理現(xiàn)代化之路，必須建立在中國社會的實際情況基礎(chǔ)之上，同時積極借鑒和吸收古今中外的治理經(jīng)驗和教訓。目前來說，中國的治理現(xiàn)代化主要就是圍繞更好發(fā)揮市場經(jīng)濟的活力，克服市場經(jīng)濟的負面效應，處理好政府、市場和社會之間的關(guān)系，形成政府、市場和社會的良性互動。

三、治理模式與中國治理現(xiàn)代化模式選擇

關(guān)于治理有多少種模式，大家從不同視角，基于不同的國家的政治實踐，有不同的分類標準。在國家治理模式的分類上，有的學者從世界發(fā)達國家的政府模式的演變出發(fā)來總結(jié)；有的從發(fā)展中國家，特別是社會主義國家的轉(zhuǎn)型過程來加以歸納；更多學者則利用西方政府理論作為指導，從中國自身的發(fā)展歷程來加以總結(jié)。

賀豪威、任曉林基于發(fā)展中國家的實踐，提出了三種治理模式：政府主導型模式、合作型治理模式、公民社會主導型的善治模式。他們認為發(fā)展中國家發(fā)展過程中要依次經(jīng)歷的三種模式，不能顛倒。發(fā)展中國家面臨的是一個國際全球化競爭激烈、國內(nèi)工業(yè)化和市場經(jīng)濟不發(fā)達、公民主體意識不強的環(huán)境，不同于發(fā)達國家當時的國際環(huán)境。因此必需首先有一個強有力的政府來保障國家的穩(wěn)定，然后在此基礎(chǔ)上發(fā)展市場經(jīng)濟，并在此過程中逐漸退出某些領(lǐng)域。[14]

中山大學馬俊教授在《中國國家治理方式的轉(zhuǎn)變》一文中引用波蘭尼的觀點，認為“現(xiàn)代社會的各種變化主要是由一種所謂的‘雙向運動’所支配的，即‘市場的持續(xù)擴張以及這一運動所遭遇的在特定方向上制約其擴張的反制運動’?，F(xiàn)代社會的國家建設(shè)或重構(gòu)也是在這兩種運動的張力中展開的”[15]。他認為中國經(jīng)歷了從上個世紀80年代到21世紀初的“單向運動驅(qū)動下的轉(zhuǎn)型”(政府從對市場、公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的全面控制逐漸退出，從而釋放了市場和社會活力)，現(xiàn)在面對市場經(jīng)濟帶來的挑戰(zhàn)和社會利益分化，不得不在繼續(xù)釋放市場活力的同時兼顧市場經(jīng)濟帶來的負面效應，平衡不同甚至是互相沖突的利益需求。目前必須重構(gòu)國家、市場、社會和私人領(lǐng)域的關(guān)系，在各種力量之間實現(xiàn)均衡是中國治理轉(zhuǎn)型的根本任務(wù)。中國的治理轉(zhuǎn)型就是建立一種正式制度，讓不同的利益團體都能夠表達自己的利益訴求，然后在一個公開、公平的程序中凝聚共識，并將其轉(zhuǎn)化為政策。

俞可平則從中國社會主義建設(shè)歷程，總結(jié)出全能式政府管理模式和合作型模式。他認為中國的國家治理經(jīng)歷了一個“從一元治理到多元治理、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從管制政府到服務(wù)政府、從黨內(nèi)民主到社會民主”[16]的過程。因此對中國目前的改革來說，主要是從一個全能式政府管理模式向政府和市場合作型模式過渡。

張慧君、景維民總結(jié)了社會主義國家的轉(zhuǎn)型經(jīng)驗，認為從目前的發(fā)展看，社會主義轉(zhuǎn)型國家構(gòu)建現(xiàn)代國家治理模式形成了三種路徑，即中東歐的新自由主義路徑、以中國為代表的權(quán)威主義路徑和以俄羅斯為代表的國家治理模式重構(gòu)路徑。這三種路徑的區(qū)別在于中東歐符合“華盛頓共識”；中國是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的強有力的政府推動下，在保持社會穩(wěn)定的情況下緩慢轉(zhuǎn)型；俄羅斯則由于各種原因問題最為突出。他們認為，無論采取哪種途徑，都需要做以下工作：第一，培育和增進政府能力；第二，采取更加廣泛的經(jīng)濟和社會政策來扶持社會的發(fā)展,構(gòu)筑政府與社會相互促進的治理格局；第三，培育成熟、理性、開放的利益整合型公民社會。

邵鵬教授則從中國的政府發(fā)展歷程總結(jié)出，中國在進行現(xiàn)代化的建設(shè)中形成了建國到改革開放前的全能型國家治理模式與管制型政府，改革開放到21世紀初的發(fā)展型國家治理模式與管理型政府，再到2005年十屆人大上提出的服務(wù)型政府的探索和建設(shè)。這種變化是在中國國內(nèi)經(jīng)濟基礎(chǔ)和現(xiàn)代化發(fā)展要求不斷發(fā)生變化的基礎(chǔ)上提出的。他認為我國目前市場機制不健全，社會自治能力較差的條件下，一味強調(diào)小政府是不合適的，但同時，市場造成社會問題以及大政府帶來的腐敗和效率低下的問題，又要求建立一個有限而高效的政府。在目前情況下，他提出建立一個“‘強政府—大社會’的治理結(jié)構(gòu)是我國實現(xiàn)順利轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在”[17]。

包剛升指出未來的國家治理能力建設(shè)需要考慮三個關(guān)鍵問題：如何發(fā)展和完善民主制度？如何有效制約和監(jiān)督政治權(quán)力？如何有效確保公民的政治權(quán)利？

中國的治理模式正在探索形成過程之中，我國的治理離不開中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，這是保證國家社會穩(wěn)定的前提條件。在此基礎(chǔ)上堅持深化社會主義市場經(jīng)濟體制改革，這是發(fā)展社會主義生產(chǎn)力的根本途徑。堅持深化政治體制改革，消除對市場的束縛，懲治腐敗，樹立和維護市場經(jīng)濟健康發(fā)展所需要的社會公平、自由和法治，這是我國國家治理改革的根本任務(wù)和方向。

四、小結(jié)

從以上的分析來看，學者從各方面展開對國家治理的研究，并取得了相當多的研究成果。但存在以下不足：

第一，從基本理論方面來說，對治理與統(tǒng)治、人治與法治這兩組概念做的區(qū)分較多。但是，在概念層次上還有待于進一步做出區(qū)分。到底比治理與統(tǒng)治這一組概念在層次上高一級的概念應該是什么呢？是管理還是治理？人治與法治都是治理的手段和還是統(tǒng)治的手段？按說人治對應的是統(tǒng)治，法治對應的是治理，但是法治要比治理概念出現(xiàn)的早。這些概念之間的關(guān)系不理清，對于進一步展開研究和對話討論將會造成很大麻煩，而這一方面的研究還是仁者見仁，智者見智。

第二，針對中國社會狀況特點研究不足，中國需要什么樣的治理模式？西方泊來的治理模式能否適應中國的水土？在研究國家治理中，大部分學者一般是從治理的概念和其所理解的定義出發(fā)來指導中國的治理改革，很少有從中國的實際情況出發(fā)作為起點的(只有王詩宗的博士論文《治理理論及其中國適用性》)。治理理論是基于西方經(jīng)驗提出的，對于中國來說，西方的治理理論是否適合中國的國情及中國在轉(zhuǎn)型中應該構(gòu)建什么樣的模式是一個值得深入探討的問題，而在這方面做的相關(guān)研究還遠遠不夠。

第三，中國治理現(xiàn)代化缺乏系統(tǒng)化的研究。黨的十八屆三中全會提出實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標之后，解釋和研究國家治理能力現(xiàn)代化的文章如雨后春筍般呈現(xiàn)，但大多是籠統(tǒng)的解釋，僅從某一角度展開論述，而且往往是從政治發(fā)展的角度來展開。對我國要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標的仔細解讀和研究還不夠，特別是如何處理政府與市場和社會之間的職責分工方面的研究不足。

第四，對治理失敗和存在的風險研究不足。目前學術(shù)界對治理的積極作用研究較多，而對于治理失敗或者存在的風險研究的不多。中國知網(wǎng)搜索“治理失敗”僅有34篇文章，其中符合要求的僅有6篇，而且撰寫時間均在2010年以前，分別是2010年1篇，2007年3篇，2006年2篇。搜索治理風險，符合要求的文章僅有2篇。這說明在對治理的認識上存在一片歡呼而缺少風險預測。

第五，對與國家治理現(xiàn)代化與法治之間的關(guān)系還要進一步探討對于國家治理與法治的研究，大家基本一致認為法治是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然要求和根本途徑，也是評價國家治理現(xiàn)代化的標準之一，但在如何加強法治建設(shè)方面，研究相對較少。

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責任編輯：梁世峰

[收稿日期]2016-01-14

[作者簡介]1.王勇軍(1971—)，男，山東濱州人，北京師范大學2013級博士，濱州學院社科基礎(chǔ)教學部講師;2.馬振清( 1962—) ，男，黑龍江伊春人，北京師范大學馬克思主義學院教授，中國文化力研究中心教授，博士生導師。

[中圖分類號]D035

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-2803(2016)02-0092-05