張毅

（北京社會主義學院，北京 100029）

政黨協(xié)商的程序論析

張毅

（北京社會主義學院，北京 100029）

程序?qū)φh協(xié)商具有重要意義。政黨協(xié)商就是一種程序民主，程序是政黨協(xié)商的內(nèi)在要求和保障，也是提升政黨協(xié)商實效的路徑。我國雖然制定了較多的政黨協(xié)商制度，但政黨協(xié)商的程序還是一個薄弱環(huán)節(jié)，還存在程序設置不完善、程序落實不到位等問題。要加強對政黨協(xié)商的領(lǐng)導，健全程序設計，提升政黨協(xié)商能力。

政黨協(xié)商；制度；程序

十八大以后，中共中央提出要推進社會主義協(xié)商民主的規(guī)范化、制度化和程序化建設，這同全面依法治國的戰(zhàn)略目標相一致，也是為了更加深入地推進社會主義協(xié)商民主，發(fā)揮社會主義民主的優(yōu)勢，真正保證人民當家作主。政黨協(xié)商是社會主義協(xié)商民主的重要組成部分，是我國最成熟、規(guī)范的協(xié)商形式，然而，在程序方面還有許多不足。加強政黨協(xié)商的規(guī)范化建設，不僅需要有政黨協(xié)商的制度規(guī)定，也需要有政黨協(xié)商的程序性機制建設，以把政黨協(xié)商真正落到實處。

一、程序?qū)φh協(xié)商的意義

程序?qū)γ裰鞣浅Ｖ匾?，對政黨協(xié)商同樣具有非常重要的意義和作用。離開了程序，政黨協(xié)商就是空中樓閣，無法真正落實。

（一）政黨協(xié)商就是一種程序民主

西方民主學家認為：“民主具有強烈的實質(zhì)性同樣具有程序性?！盵1]“所謂制度，就是一個社會的游戲規(guī)則，程序就是制度的心臟?！盵2]20世紀80年代，針對自由民主和代議制民主的不足，協(xié)商民主作為它們的替代形式開始興起，成為“現(xiàn)代民主轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要方向”[3]，其實質(zhì)就是基于程序的一種民主形式，是以交往和話語為主要要素的一種程序民主?！吧陶勑哉蔚某晒Σ⒉蝗Q于一個有集體行動能力的全體公民，而取決于相應的交往程序和交往預設的建制化，以及建制化商議過程與非正式形成的公共輿論之間的共同作用?！盵4]

政黨協(xié)商是社會主義協(xié)商民主的重要形式，是在我國發(fā)展歷史最久、運行最為規(guī)范、影響最大的一種實體民主與程序民主有機結(jié)合的協(xié)商民主形式。政黨協(xié)商這種民主形式說明了我國的民主是一種什么樣的民主以及人民如何參與民主，規(guī)定了民主的目標、性質(zhì)和價值，這是一種實體民主；同時，政黨協(xié)商也規(guī)定了人民參與民主的方式、步驟和進程，中國共產(chǎn)黨同民主黨派基于共同的政治目標，就黨和國家重大方針政策和重要事務，在決策之前和決策實施之中，直接進行政治協(xié)商的重要民主形式，[5]這是政黨之間協(xié)商的過程，是一種程序民主。所以，政黨協(xié)商本身就是一種程序民主，強調(diào)程序是其本質(zhì)要求。

注重程序是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的重要原則和內(nèi)在邏輯要求。對于社會主義民主政治而言，程序更是它的一個本質(zhì)特征。[6]政黨協(xié)商是社會主義民主政治的優(yōu)秀成果，是社會主義協(xié)商民主的一種重要形式。政黨協(xié)商不僅要注重其協(xié)商的價值、內(nèi)容和目標，更要注重實現(xiàn)其價值目標的規(guī)制、機制和程序，注重通過科學、合理的程序?qū)崿F(xiàn)政黨協(xié)商的目標及作用。作為現(xiàn)代政黨政治的一種優(yōu)秀形式，政黨協(xié)商需要符合現(xiàn)代民主政治發(fā)展的基本規(guī)律和要求，而現(xiàn)代民主政治的一個重要特征就是強調(diào)程序，要求民主按照一定的規(guī)則進行，因此，程序應該是政黨協(xié)商的一個重要特征。具有完善的程序，是我國多黨合作和政治協(xié)商制度成熟的重要標志，也是實現(xiàn)和體現(xiàn)我國政黨協(xié)商制度優(yōu)越性的根本。

（二）程序是政黨協(xié)商的內(nèi)在要求

政黨協(xié)商作為我國政治民主的一種基本形式，具有自身的特點和獨特性，這些特點決定了政黨協(xié)商必須注重程序建設。首先，程序是實現(xiàn)政黨協(xié)商的必要前提。政黨協(xié)商強調(diào)的是平等的協(xié)商，是規(guī)范性、理性的協(xié)商，強調(diào)共識、合作、共贏，只有科學、合理的程序機制，這些政黨協(xié)商的原則目標才能真正開展與實現(xiàn)。其次，政黨協(xié)商具有廣泛代表性，這種廣泛代表性要求政黨協(xié)商必須注重程序建設。把協(xié)商放在決策前和決策中，就必須有明確的參與決策程序設計和參與實施、監(jiān)督的程序設計，使政黨協(xié)商真正成為決策的必經(jīng)程序。再次，達成共識需要程序。政黨協(xié)商的目的是為了達成共識，要達成共識就必須有科學合理的協(xié)商程序，只有把提出議題、信息溝通、調(diào)研協(xié)商、反饋落實等各個環(huán)節(jié)都以科學合理的程序表現(xiàn)出來，政黨協(xié)商才能順利開展，才能形成最大共識。最后，尊重少數(shù)原則需要程序。尊重少數(shù)是政黨協(xié)商的重要原則和協(xié)商民主的重要特點，如果沒有程序，尊重少數(shù)將成為形式，少數(shù)的意志也就無法實現(xiàn)。

（三）程序是政黨協(xié)商的保障

在社會主義協(xié)商民主規(guī)范化、制度化和程序化建設中，規(guī)范化是一個總體要求，制度化是基本方法，程序化是具體落實步驟。沒有制度化和程序化，就不可能規(guī)范化；沒有程序化，制度化和規(guī)范化就無法落實。程序從根本上說就是制度規(guī)范的細化、量化和步驟化，是制度規(guī)范實踐在時間、次序、步驟等方面分解和落實措施。制度規(guī)范是較為宏觀的規(guī)定，微觀操作層面必須有恰當?shù)某绦驒C制，否則制度規(guī)范就無法實現(xiàn)。加強政黨協(xié)商的規(guī)范化、制度化、程序化建設，不僅要制定政黨協(xié)商的制度，還要有具體的程序步驟，只有把政黨協(xié)商的制度和程序完整地結(jié)合了，才能真正規(guī)范政黨協(xié)商。

程序是政黨協(xié)商制度得以實現(xiàn)的根基，是體現(xiàn)制度原則、落實制度內(nèi)容、發(fā)揮制度功能的重要保證。程序的完善使制度變得更加健全、科學、具體，也使制度的實施更具規(guī)范性和可操作性，還可以對制度產(chǎn)生監(jiān)督作用，避免了制度執(zhí)行的隨意性。缺乏程序的制度只能是不完全、有缺陷的制度，無法實現(xiàn)制度功能。沒有程序的保障，制度規(guī)范將成為可有可無的制度，沒有落實的保障。在中國特色社會主義政治制度里，程序是政黨協(xié)商和我國民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求，這是因為，有完善的程序才能充分表達人民的意志，才能保證社會公正有序，才能實現(xiàn)政黨協(xié)商，才能使決策科學、民主、合理，也才能真正發(fā)揮政黨協(xié)商的作用。

（四）程序是提升政黨協(xié)商效能的有效方式

程序是判斷協(xié)商有效性的一個維度。要把政黨協(xié)商制度落實到具體現(xiàn)實中，必須有程序步驟。沒有規(guī)范的程序，制度就無法落實。制度落實的根本就在于依程序辦事，實現(xiàn)人民的參與和意志的表達，制約監(jiān)督權(quán)力的運行，實現(xiàn)社會公正和社會治理的有效性，即程序?qū)φh協(xié)商具有工具性價值、先行價值、參與性統(tǒng)治價值、公正價值和效率價值等。[7]除了對主體權(quán)力的限制、保障制度目標的實現(xiàn)外，程序還有補充政黨協(xié)商制度的不足，糾正政黨協(xié)商制度偏失的作用。程序在促進政治民主和推進政黨協(xié)商的規(guī)范性的同時，保證了政治參與主體的代表性，激發(fā)了協(xié)商者的參與熱情，保證了協(xié)商結(jié)果的有效性，提升了協(xié)商的權(quán)威性。所以，完善程序建設是提升政黨協(xié)商實效性的一個重要途徑和方式。

程序是提升政黨協(xié)商效能的方式。政黨協(xié)商的主要功能是提高中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政效率，降低執(zhí)政成本，提升決策的科學性、民主性、合理性和合法性。這就要求政黨協(xié)商必須通過各種機制和步驟，保證協(xié)商在決策前和決策中進行，從而使決策取得應有的效果。因此，要提升政黨協(xié)商的效能，必須按照既定的程序進行協(xié)商。

二、政黨協(xié)商的程序建設實踐

政黨協(xié)商在我國已經(jīng)有近一個世紀的發(fā)展歷史，政黨協(xié)商的制度也逐漸完善，特別是改革開放后，黨中央一直重視政黨協(xié)商的制度建設，不斷健全政黨協(xié)商的程序機制，以增強政黨協(xié)商的實效。

我國的政黨協(xié)商最早可以追溯到1924年的第一次國共合作，兩次國共合作都是因當時國內(nèi)革命形勢的需要而產(chǎn)生，同現(xiàn)在的政黨協(xié)商有一定的差別。后來的“三三制”、參政會、舊政協(xié)、新政協(xié)籌備會等都是多黨合作與政黨協(xié)商的形式和平臺，但這些形式都只是應當時形勢需要而臨時運用的，并不固定，也不規(guī)范，因此，也談不上政黨協(xié)商的程序問題。新中國成立后，毛澤東關(guān)于“一根頭發(fā)”和“一把頭發(fā)”的論述，1954年通過的《中國人民政治協(xié)商會議章程》明確規(guī)定了民主黨派的地位，1956年中共八大上劉少奇提出“長期共存，互相監(jiān)督”的方針，等等，為政黨協(xié)商的程序化提供了根本性的方向和工作指導方針。但總體上看，直到改革開放前，政黨協(xié)商沒有一個系統(tǒng)的程序規(guī)定。

改革開放后，民主黨派開始逐步恢復工作，政黨協(xié)商規(guī)范化、制度化和程序化建設也逐漸走上正軌。中發(fā)[1989]14號文件規(guī)定的政黨協(xié)商形式包括：民主協(xié)商會，高層次、小范圍的談心活動，專題協(xié)商會和書面協(xié)商，但沒有具體程序細節(jié)。中發(fā)[2005]5號文件明確了政黨協(xié)商的原則——把政治協(xié)商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執(zhí)行中進行協(xié)商；規(guī)定了協(xié)商的內(nèi)容和形式；初步指明了協(xié)商的程序：中共中央根據(jù)年度工作重點，研究提出全年政治協(xié)商規(guī)劃；協(xié)商的議題提前通知各民主黨派和有關(guān)無黨派代表人士，并提供相關(guān)材料；各民主黨派應對協(xié)商議題集體研究后提出意見和建議；在協(xié)商過程中充分發(fā)揚民主，廣泛聽取意見，求同存異，求得共識；對民主黨派和無黨派人士提出的意見和建議要認真研究，并及時反饋情況。2007年頒布的《中國的政黨制度》白皮書基本延續(xù)了2005年意見的內(nèi)容，闡釋了政黨協(xié)商的地位，再次明晰了政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式和基本程序。2010年，中共中央辦公廳專門下發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范省、自治區(qū)、直轄市黨委同民主黨派、無黨派人士政治協(xié)商的意見》，對省一級中共黨委同民主黨派的政治協(xié)商原則、內(nèi)容、形式、程序作了具體規(guī)范，這為政黨協(xié)商的程序規(guī)定奠定了基礎(chǔ)。2015年《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》對不同形式的政黨協(xié)商程序做了基本規(guī)定，特別是把協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商形式進行了匹配，規(guī)定了負責人，并且提出了政黨協(xié)商的保障機制。2015年底《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》規(guī)定了政黨協(xié)商的形式、協(xié)商負責人、協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商次數(shù)，并把協(xié)商形式和內(nèi)容進行匹配。在協(xié)商程序的規(guī)定上，文件根據(jù)會議協(xié)商、約談協(xié)商和書面協(xié)商三種方式進行了不同的規(guī)定，對協(xié)商的計劃制定、確定議題、時間、參加范圍、負責部門、組織實施、信息提供與發(fā)布、會議程序等都做出了細致的規(guī)定，并提出了保障措施。

從政黨協(xié)商的相關(guān)制度文件看，雖然政黨協(xié)商的概念在《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》中首次提出，但政黨協(xié)商的實踐已有較長歷史。中發(fā)[1989]14號文件是在總結(jié)多黨合作和政治協(xié)商經(jīng)驗的基礎(chǔ)上論述政黨協(xié)商的內(nèi)容與主要形式，雖未明確規(guī)定政黨協(xié)商的程序，但已經(jīng)有部分相關(guān)內(nèi)容。中發(fā) [2005]5號文件，基本明確了政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序和保障機制，雖然這個程序規(guī)定還不完善，但協(xié)商規(guī)劃——提出議題——發(fā)布信息——提出意見——討論協(xié)商——落實反饋這一基本程序已經(jīng)形成。2007年的《中國的政黨制度》白皮書基本延續(xù)了2005年《意見》的內(nèi)容，僅在個別文字上進行調(diào)整，表述更為準確。2015年《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》首次明確了政黨協(xié)商的概念。《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》針對政黨協(xié)商的程序規(guī)定較為具體，對不同形式的協(xié)商做了不同的規(guī)定，在協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商次數(shù)、協(xié)商范圍、議題提出、信息發(fā)布、時間保障、建言協(xié)商、落實反饋等方面都有明確的程序規(guī)定和要求，也相對完善。

三、政黨協(xié)商中的程序問題

盡管我國政黨協(xié)商的程序不斷完善，但相對而言，由于歷史、傳統(tǒng)和社會發(fā)展等多種因素的影響，“在我國多黨合作和政治協(xié)商制度建設中，程序化建設還是一個薄弱環(huán)節(jié)”[8]?！拔覈碚摻玳L期強調(diào)人民的權(quán)力的民主的實質(zhì)問題，而忽略了對民主程序的研究，而在民主政治的實踐上也是重實質(zhì)輕程序，因此造成民主政治的制度規(guī)則方面的程序建設長期滯后。”[9]

（一）程序設置不完善

由于我國民主政治傳統(tǒng)中一直比較注重實質(zhì)和實體民主，民主程序建設起步比較晚，程序建設還比較薄弱，如對程序在政黨協(xié)商中的作用重視不夠，具體程序機制缺乏，程序設置不合理，等等。雖然黨和政府歷來比較重視政黨協(xié)商，出臺了許多制度文件，但這些制度文件都比較宏觀，對程序涉及較少，即使有所規(guī)定也過于籠統(tǒng)。各地方政府也制定了一些政黨協(xié)商的實施文件，對具體實施過程進行了規(guī)范，但仍有待完善。如對政黨協(xié)商要在“決策前和決策中”進行，但前到什么時間，決策中怎么協(xié)商，具體流程是什么，沒有具體規(guī)定，缺乏程序化的規(guī)章和運行機制。

（二）程序落實不到位

政黨協(xié)商未按規(guī)定程序落實，是政黨協(xié)商程序的一個突出問題。正如孫春蘭所說：有的地方對政黨協(xié)商存在隨意性、表面化和形式化的問題，有的敷衍了事，“想到了”“有空了”才協(xié)商；有的流于形式，以通報情況、部署工作代替協(xié)商。[10]此外，政黨協(xié)商還存在協(xié)商成果未按規(guī)定落實反饋，等等。這些都是程序落實不到位或程序不健全的表現(xiàn)。

另外，政黨協(xié)商的評價監(jiān)督?jīng)]有具體的機制，無法對政黨協(xié)商進行評價、監(jiān)督，也無法保證政黨協(xié)商的實效。

四、政黨協(xié)商程序的完善

針對政黨協(xié)商程序中存在的問題，完善政黨協(xié)商程序，提高政黨協(xié)商效能，需從以下幾個方面著手。

（一）加強對政黨協(xié)商的領(lǐng)導

堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是政黨協(xié)商的前提。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，要高度重視政黨協(xié)商。要深刻認識政黨協(xié)商的意義和作用，把政黨協(xié)商提上議程，不僅要發(fā)揮執(zhí)政黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，還要真正認識到政黨協(xié)商在我國政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展中的作用，把政黨協(xié)商納入決策程序之中，使政黨協(xié)商真正落到實處，收到實效。要營造寬松協(xié)商氛圍，廣泛發(fā)揚民主，鼓勵講真話，建諍言，更要求同存異、體諒包容，耐心解釋，堅決不扣帽子，不打棍子，形成知無不言、言無不盡的協(xié)商氛圍。

（二）健全政黨協(xié)商程序設計

搞好政黨協(xié)商，健全完善的程序是關(guān)鍵。首先，完善制度建設。程序是制度的一部分，程序建設必須從制度建設開始。在健全完善政黨協(xié)商制度的同時，也要加強政黨協(xié)商的相關(guān)制度（如黨外人士培養(yǎng)制度、參政議政制度等）建設。其次，加強程序建設。進一步健全協(xié)商程序建設，重點抓住協(xié)商前、協(xié)商中和協(xié)商后的程序機制建設。完善協(xié)商前的情況通報制度、列席會議制度、對口聯(lián)系制度、信息提供制度等；建立協(xié)商中的互動交流討論規(guī)范，營造良好協(xié)商氛圍，鼓勵發(fā)表不同看法，提出不同意見，形成平等、民主、理性協(xié)商環(huán)境；健全協(xié)商后的落實反饋制度，明確規(guī)定黨委要認真研究協(xié)商共識，把協(xié)商結(jié)果納入決策中，并及時落實辦理，做到辦理后有反饋。最后，健全評價監(jiān)督制度。制定評價監(jiān)督制度，明確評價監(jiān)督的主體、過程和結(jié)果，建立激勵處罰制度，對協(xié)商結(jié)果進行評價監(jiān)督。

（三）提升政黨協(xié)商能力

協(xié)商能力是政黨協(xié)商質(zhì)量的根本，也是政黨協(xié)商程序建設的根本。首先，要增強協(xié)商意識，無論是中共還是民主黨派，都要增強協(xié)商意識、程序意識，提升協(xié)商自覺性，以保證政黨協(xié)商按程序順利進行。其次，要加強培訓和鍛煉，提升民主黨派成員的協(xié)商技能，使他們熟悉協(xié)商方法、掌握協(xié)商技巧、遵循協(xié)商程序，從而在協(xié)商中發(fā)揮作用。再次，加強黨外人士隊伍建設，提升黨外人士的綜合能力，為政黨協(xié)商儲備人才，為黨外人士參與政黨協(xié)商奠定堅實基礎(chǔ)。最后，建立民主黨派參與協(xié)商的內(nèi)部機制。政黨協(xié)商代表的不是個人，而是政黨，所以要形成集體意見。同時，建立民主黨派參與協(xié)商的內(nèi)部機制，有助于民主黨派把協(xié)商準備做得更加充分，更有利于廣泛吸納各種意見和智慧，形成合力，增強協(xié)商的影響力。

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責任編輯：王勒懿

D664

A

1671-1262（2016）01-0032-04

2015-12-29

北京社會主義學院2015-2016年度院內(nèi)課題（BJSY201503）

張毅，男，北京社會主義學院講師，博士，主要從事政黨政治、統(tǒng)戰(zhàn)理論方面的研究。