趙謙（西南大學　法學院，重慶　400716）

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我國農(nóng)業(yè)資金立法的規(guī)范分析

趙謙
（西南大學法學院，重慶400716）

摘要：相對完備的農(nóng)業(yè)資金立法是構(gòu)建農(nóng)業(yè)資金投入有效機制的必要前提。我國初具規(guī)模的農(nóng)業(yè)資金立法在價值目標上重資金投入過程管理、輕資金績效結(jié)果評價，在規(guī)制內(nèi)容上財政性資金投入零散設(shè)定有余、多元化資金投入系統(tǒng)設(shè)定不足。應嘗試充實該類立法的資金績效結(jié)果評價規(guī)范以平衡其價值目標，編纂《農(nóng)業(yè)資金投入管理條例》以多元化農(nóng)業(yè)資金投入設(shè)定實現(xiàn)其整全性規(guī)制，并以以階段性資金投入管理設(shè)定實現(xiàn)其系統(tǒng)化規(guī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)資金立法；價值目標；規(guī)制內(nèi)容

一、問題的提出

農(nóng)業(yè)資金立法是指有關(guān)農(nóng)業(yè)資金投入的各位階規(guī)范性法律文件，該類立法的作用對象主要是農(nóng)業(yè)資金投入法律行為、法律關(guān)系。農(nóng)業(yè)資金投入法律行為即指根據(jù)農(nóng)業(yè)資金投入當事人意愿形成的，由農(nóng)業(yè)資金立法所調(diào)整的，能夠引起農(nóng)業(yè)資金投入法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的各種行為。農(nóng)業(yè)資金投入法律行為所涉資金主要來自國內(nèi)，大致可分為財政性資金投入（農(nóng)業(yè)專項資金）和非財政性資金投入（社會自籌資金、信貸資金）。農(nóng)業(yè)資金投入當事人主要包括政府相關(guān)職能部門（如財政部門與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利及其他涉農(nóng)部門），生產(chǎn)經(jīng)營組織（如各類涉農(nóng)信貸機構(gòu)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)與相關(guān)農(nóng)民專業(yè)合作社），農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民。根據(jù)所適用法律規(guī)范屬性的不同，大致可將農(nóng)業(yè)資金投入法律行為的具體內(nèi)容界分為農(nóng)業(yè)資金投入行政法律行為、農(nóng)業(yè)資金投入經(jīng)濟法律行為與農(nóng)業(yè)資金投入民事法律行為。農(nóng)業(yè)資金投入法律關(guān)系即指農(nóng)業(yè)資金法律規(guī)范在規(guī)制、調(diào)整農(nóng)業(yè)資金投入行為過程中形成的以農(nóng)業(yè)資金投入當事人之間權(quán)利義務、權(quán)力責任為主要內(nèi)容的各種管理關(guān)系、協(xié)作關(guān)系和自治關(guān)系的總和。農(nóng)業(yè)資金投入法律關(guān)系的主體即農(nóng)業(yè)資金投入當事人；客體即農(nóng)業(yè)資金投入過程中各相關(guān)法律規(guī)范所保護的物與行為；內(nèi)容包括生產(chǎn)經(jīng)營組織與農(nóng)民在農(nóng)業(yè)資金法律制度中的權(quán)利和義務，以及政府相關(guān)職能部門、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在其中的權(quán)力和責任。

相對完備的農(nóng)業(yè)資金立法是構(gòu)建農(nóng)業(yè)資金投入有效機制的必要前提。當前我國農(nóng)業(yè)資金立法尚未形成一套相對獨立的部門法體系，而散見于法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章中，現(xiàn)行有效的相關(guān)立法共計38件①。其一，法律。相關(guān)法律僅1件，即《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（1993年制定，2002年、2009年、2012年修改，以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》）。該法第三十七條至第四十一條就農(nóng)業(yè)資金投入的來源、運行予以了原則性規(guī)定，將財政投入、稅收優(yōu)惠和金融支持確立為我國農(nóng)業(yè)資金投入的基本方式，并確立了我國農(nóng)業(yè)資金投入運行的及時性、足額性、安全性和效益性原則。其二，行政法規(guī)。相關(guān)行政法規(guī)僅1件，即1988年《國務院關(guān)于建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金增加農(nóng)業(yè)資金投入的通知》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)資金投入通知》）。該通知主要就建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，增加農(nóng)業(yè)資金投入、確保農(nóng)業(yè)資金的穩(wěn)定來源予以了原則性規(guī)定。其三，部門規(guī)章。相關(guān)部門規(guī)章共計30件，主要以“規(guī)定、辦法、意見、通知、復函、解釋”的形式來規(guī)定，具體涉及資金管理、資金績效評價、違規(guī)違紀處理以及資金稽查監(jiān)督4個方面的問題。例如《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》（2005年制定，2010年修改），該辦法共五章六十一條，界定了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的基本內(nèi)涵，規(guī)定了資金安排原則、項目管理原則，就扶持重點、資金管理、項目管理等做出了明確規(guī)定；又如1996年《農(nóng)業(yè)專項資金審計實施辦法》，該辦法共十八條，界定了農(nóng)業(yè)專項資金審計的含義，就實施辦法、職能、原則、主要內(nèi)容、主要程序、依據(jù)、職權(quán)、經(jīng)費等做出了明確規(guī)定；再如《財政部關(guān)于印發(fā)〈中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績效評價辦法〉的通知》（2011年制定，2013年修改），該通知的附件《中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績效評價辦法》共五章十七條，以及“附1：財政部對省級財政（務）部門績效評價量化指標表”“附2：省級財政（務）部門對項目縣績效評價參考量化指標表”，界定了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績效評價的含義，規(guī)定了績效評價遵循的原則，就績效評價的組織實施、績效評價的依據(jù)和內(nèi)容、績效評價方法與結(jié)果運用等做出了明確規(guī)定。其四，地方性法規(guī)。相關(guān)地方性法規(guī)僅1件，即1990年《吉林省農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織積累資金管理條例》。該條例共八章五十六條，界定了農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織積累資金的含義，從權(quán)屬、收取、管理、代管、使用5個方面明晰了農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織積累資金的運行管理，并設(shè)定了相應的獎勵與處理措施。其五，地方政府規(guī)章。相關(guān)地方政府規(guī)章共計5件，主要涉及資金管理方面的問題。如2012年《沈陽市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》，該辦法共六章三十四條，界定了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的含義，明確列舉了農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目資金的具體范圍，就資金管理、項目管理、監(jiān)督檢查、法律責任等做出了明確規(guī)定。

總體而言，我國農(nóng)業(yè)資金立法已初具規(guī)模，也推動著相關(guān)農(nóng)業(yè)資金投入年均增長18.8%②。然而，如此追求“規(guī)模報酬遞增”效應的“‘普惠性’的農(nóng)業(yè)支持政策已不適應目前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實狀況”③。加之法的先天僵化性、滯后性于“碎片化”立法中更為顯現(xiàn)，使得我國農(nóng)業(yè)資金立法在價值目標、片面性與零散性方面皆存在一定的問題，進而弱化了農(nóng)業(yè)資金投入機制的運營實效。

二、界定我國農(nóng)業(yè)資金立法的價值目標

我國農(nóng)業(yè)資金立法指向的價值目標應更多地在于提高農(nóng)業(yè)資金投入的使用效益，從而促進農(nóng)業(yè)發(fā)展從“輸血型”向“造血型”的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)向?！巴ㄟ^‘以工促農(nóng)、以工補農(nóng)’政策來為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供資金、技術(shù)和政策激勵，不應只是扶貧形式的財政轉(zhuǎn)移支付。”④固然資金投入過程管理在規(guī)制便捷性、程序正義性上不可或缺，沒有可靠的資金投入過程管理也不可能生成理想的資金績效結(jié)果。但若將立法價值目標僅僅指向或主要指向過程而忽視最終結(jié)果，為了投入而投入，缺少對投入后應達致目標的必要關(guān)注，則該類立法指引下的農(nóng)業(yè)資金投入機制在強化運營實效方面必然是存疑的。

（一）相關(guān)立法重資金投入過程管理、輕資金績效結(jié)果評價

囿于我國長期以來農(nóng)業(yè)投入水平相對偏低的客觀現(xiàn)實，相關(guān)立法所指向價值目標是相對失衡的，而更多地強調(diào)資金投入過程管理以保障有限的資金投入，較為忽視資金績效結(jié)果評價。

1.法律、行政法規(guī)之高位階立法所指向的價值目標

法律位階只有《農(nóng)業(yè)法》第三十九條第一款的“保證資金安全，提高資金的使用效率”之效益性原則規(guī)定勉強指向資金投入績效價值目標，且還僅僅是在置于加強政府相關(guān)財政資金分配、使用監(jiān)督管理的前提條件下，而就資金使用后生成的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益等實際績效鮮有涉及。其他條款的設(shè)定則更多地圍繞第三十七條、第三十八條規(guī)定的“國家建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護體系”“國家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平”和第三十九條確立的我國農(nóng)業(yè)資金投入運行的及時性、足額性、安全性原則而展開。

行政法規(guī)位階則只有《農(nóng)業(yè)資金投入通知》在“五、要切實加強資金管理，提高資金使用效益”中的“要切實加強各項支農(nóng)資金使用情況的監(jiān)督檢查，努力提高資金使用效果”之規(guī)定勉強指向資金投入績效價值目標。但仍未超出《農(nóng)業(yè)法》相關(guān)規(guī)定的設(shè)定范疇，而更多地強調(diào)對“各項支農(nóng)資金使用”的管理，至于“使用效果”則僅“努力提高”這樣的模糊規(guī)定，對資金使用后生成的實際績效缺乏足夠關(guān)注。

2.部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等低位階立法所指向的價值目標

部門規(guī)章位階雖有“規(guī)定、辦法、意見、通知、復函、解釋”形式的規(guī)范性法律文件，但明確指向資金投入績效價值目標的專門規(guī)定很少。明確指向該價值目標的規(guī)范性法律文件在績效評價具體指標和量化標準的設(shè)定上也存在較明顯的偏差。例如，2011年《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室關(guān)于印發(fā)〈國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目資金績效評價辦法（試行）〉的通知》中的3個附表分別設(shè)定了績效評價具體指標和量化標準?！案?”中“項目績效”部分設(shè)定的評價指標僅占15分，而其中“績效評價結(jié)果”只有10分，占絕大多數(shù)的90分評價指標指向資金管理、項目管理、綜合管理和評價制度本身設(shè)定這樣的資金投入過程管理?！案?”“附3”在評價指標設(shè)定上稍有改觀，“實施效果”部分占了35分，65分的大多數(shù)評價指標仍指向項目前期工作、項目組織、項目實施、資金使用這樣的資金投入過程管理。又如，《財政部關(guān)于印發(fā)〈中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績效評價辦法〉的通知》（2011年制定、2013年修改）的2個附表同樣設(shè)定了績效評價量化指標表?！案?”沒有設(shè)定“項目實施效果”的評價指標，全部評價指標皆指向?qū)嵤┓桨钢贫?、支農(nóng)資金整合、資金項目管理、組織保障工作、違規(guī)違紀行為（減分指標）這樣的資金投入過程管理?！案?”在評價指標設(shè)定上有所改觀，“項目實施效果”部分占了25分，75分的評價指標仍指向?qū)嵤┓桨钢贫ā⒅мr(nóng)資金整合、資金項目管理、組織保障工作、項目完成情況、違規(guī)違紀行為（減分指標）這樣的資金投入過程管理。

地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章位階的規(guī)范性法律文件皆未明確指向資金投入績效價值目標，均為資金管理、資金回收管理、資金使用管理、資金項目管理這樣的資金投入過程管理專門規(guī)定。各“條例、辦法”的具體內(nèi)容都沒有涉及資金績效結(jié)果評價問題，更遑論設(shè)定績效評價的具體指標和量化標準了。

（二）充實農(nóng)業(yè)資金績效結(jié)果評價規(guī)范以平衡立法的價值目標

欲彌補我國農(nóng)業(yè)資金立法在價值目標方面存在的不足，應充實農(nóng)業(yè)資金績效結(jié)果評價規(guī)范，設(shè)定資金投入過程、績效的雙軌化價值目標。

1.設(shè)定農(nóng)業(yè)資金投入績效結(jié)果評價的高位階整合性規(guī)范

應基于2011年《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室關(guān)于印發(fā)〈國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目資金績效評價辦法（試行）〉的通知》《財政部關(guān)于印發(fā)〈中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金績效評價辦法〉的通知》（2011年制定，2013年修改）的現(xiàn)有規(guī)定，于高位階立法中，設(shè)定適用于各類農(nóng)業(yè)資金投入的整合性績效結(jié)果評價規(guī)范。

其一，在法律位階方面，充實《農(nóng)業(yè)法》第三十九條的效益性原則規(guī)定。在“保證資金安全，提高資金的使用效率”的同時，增加確保資金投入后的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益等實際績效方面的內(nèi)容。應通過法律位階的農(nóng)業(yè)資金投入效益性原則規(guī)定，明確指引我國農(nóng)業(yè)資金投入績效結(jié)果評價專門立法的目的設(shè)定。

其二，在行政法規(guī)位階方面，制定《農(nóng)業(yè)資金投入績效評價條例》?；谇笆龇晌浑A的農(nóng)業(yè)資金投入效益性原則規(guī)定，整合針對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項資金這2類農(nóng)業(yè)專項資金的績效評價部門規(guī)章，于行政法規(guī)位階制定農(nóng)業(yè)資金投入績效結(jié)果評價專門立法。一方面，該條例的立法目的設(shè)定應以資金投入績效價值目標為基本目的。于該基本目的外還可將資金投入過程價值目標設(shè)定為關(guān)聯(lián)目的。“任何目的都具有層次性。立法目的亦然?！雹葙Y金績效結(jié)果為資金投入過程所決定的同時，也將反饋于后續(xù)資金投入過程。另一方面，該條例的規(guī)制內(nèi)容設(shè)定應于前述立法目的指引下，整合已有的相關(guān)法律規(guī)范?！傲⒎ㄎ淖衷诜晌谋局袘o密地圍繞立法目的，以嚴謹?shù)倪壿媯鬟_立法者準確、固定、清晰的意圖?！雹蕖翱冃栘熤贫鹊膬?nèi)容包括：績效問責的實施范圍，即對哪些單位、哪些項目進行績效問責；績效問責的對象，問責的主體；績效問責的實施主體，即由什么部門來實施；績效問責結(jié)果怎么樣使用?！雹摺掇r(nóng)業(yè)資金投入績效評價條例》的規(guī)制內(nèi)容應主要包括績效評價的組織實施、評價依據(jù)、評價方法、評價指標、評價結(jié)果及適用5個方面。各個方面的具體規(guī)范設(shè)定應凸顯清晰的衡量基準與可操作性，并為低位階立法的實施性、執(zhí)行性之明確規(guī)定預留一定的“法律規(guī)范創(chuàng)造”⑧空間。

2.調(diào)整低位階資金投入績效結(jié)果評價規(guī)范的具體指標與量化標準

現(xiàn)有農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項資金績效評價標準中的資金投入過程管理相關(guān)指標所占權(quán)重比最低為65%、最高為100%，致使作為基本目的的資金投入績效價值目標未能在具體指標與量化標準設(shè)定上得以充分顯現(xiàn)。

其一，調(diào)整1級評價指標與量化標準。可將各類農(nóng)業(yè)資金投入績效評價標準中的1級評價指標調(diào)整為資金投入過程管理與資金投入實施效果兩項。量化標準分數(shù)設(shè)定則視各類農(nóng)業(yè)資金投入的“造血型”或“輸血型”屬性之不同而具體區(qū)分。針對具有較強“輸血型”屬性的農(nóng)業(yè)專項補貼、農(nóng)業(yè)救災與扶貧資金可在過程管理指標上設(shè)定更高的量化分數(shù)，針對具有較強“造血型”屬性的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項資金、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務專項資金和社會自籌農(nóng)業(yè)資金投入、信貸農(nóng)業(yè)資金投入則在實施效果指標上設(shè)定更高的量化分數(shù)，且資金投入實施效果所占權(quán)重比任何情況下不應低于40%。

其二，調(diào)整2級評價指標與量化標準?？稍谫Y金投入實施效果1級評價指標下，將經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益明確設(shè)定為2級評價指標，量化標準分數(shù)設(shè)定則視各類農(nóng)業(yè)資金投入作用領(lǐng)域之不同而具體區(qū)分。針對更突出經(jīng)濟發(fā)展作用的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項資金、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項資金、農(nóng)業(yè)專項補貼和資金項目目標明確指向該作用方向的2類非財政性農(nóng)業(yè)資金投入，可在經(jīng)濟效益指標上設(shè)定更高的量化分數(shù)；針對更突出社會發(fā)展作用的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務專項資金、農(nóng)業(yè)救災與扶貧資金和資金項目目標明確指向該作用方向的2類非財政性農(nóng)業(yè)資金投入，可在社會效益指標上設(shè)定更高的量化分數(shù)；針對更突出生態(tài)發(fā)展作用的土地治理專項資金和資金項目目標明確指向該作用方向的2類非財政性農(nóng)業(yè)資金投入，可在生態(tài)效益指標上設(shè)定更高的量化分數(shù)。但在建設(shè)“生態(tài)環(huán)境美麗中國戰(zhàn)略路徑”⑨指引下，各類農(nóng)業(yè)資金投入實施效果的評價皆當凸顯其生態(tài)效益，生態(tài)效益指標所占權(quán)重比任何情況下不應低于30%。

三、確立我國農(nóng)業(yè)資金立法的多元化規(guī)制內(nèi)容

《農(nóng)業(yè)法》第三十七條、第三十九條分別確認了多元化農(nóng)業(yè)資金投入方式與各類農(nóng)業(yè)資金投入運行的基本原則。然而相應的多元化農(nóng)業(yè)資金投入“整全性”⑩規(guī)范設(shè)計卻在法律以下各位階規(guī)范性法律文件中較為片面地顯現(xiàn)出來，更多地圍繞財政性資金投入予以規(guī)定。

（一）相關(guān)立法所顯現(xiàn)的片面性

《農(nóng)業(yè)資金投入通知》作為唯一的行政法規(guī)，從5個方面就“由各級財政納入預算，列收列支，?？顚Ｓ谩敝稗r(nóng)業(yè)發(fā)展基金”形式的財政性資金投入予以了系統(tǒng)規(guī)定，并未涉及非財政性資金投入問題。大多數(shù)低位階的部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章則就財政性資金投入的資金管理、資金績效評價、違規(guī)違紀處理以及資金稽查監(jiān)督予以了專門、具體規(guī)定。僅1997年《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)部、財政部關(guān)于做好種子工程貸款及貼息資金管理工作的通知》就“種子工程貸款”形式的信貸資金投入予以了專門規(guī)定，1990年《吉林省農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織積累資金管理條例》和1987年《吉林省農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織積累資金管理辦法》分別就“農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織積累資金”形式的社會自籌農(nóng)業(yè)資金投入予以了專門規(guī)定。

其他涉及非財政性資金投入的規(guī)范性法律文件，則只是“附帶性、關(guān)聯(lián)性”［11］的具體規(guī)定。一方面，相關(guān)部門規(guī)章的附帶性、關(guān)聯(lián)性具體規(guī)定。其一，就資金管理類而言。2012年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于推進農(nóng)業(yè)項目資金傾斜支持國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)的通知》具體規(guī)定為“提高傾斜支持效益”而將信貸農(nóng)業(yè)資金投入納入農(nóng)業(yè)項目資金范圍。例如，該通知在“三、創(chuàng)新機制，提高傾斜支持效益”中規(guī)定：“要積極健全投融資體系、拓展投融資渠道、創(chuàng)新投融資方式，推動各類金融機構(gòu)加大對示范區(qū)的支持力度?！?995年《財政部關(guān)于糾正農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金違紀違規(guī)問題的通知》具體規(guī)定將其他農(nóng)業(yè)資金投入一并納入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金范圍進行管理。例如，該通知在“一、要對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金實行統(tǒng)一規(guī)范化管理”中規(guī)定，將“鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民自籌資金，以及其他經(jīng)過法定手續(xù)籌集的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金”這些非財政性資金投入納入“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金”實行統(tǒng)一規(guī)范化管理。其二，就資金績效評價類而言。2011年《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室關(guān)于印發(fā)〈國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目資金績效評價辦法（試行）〉的通知》具體規(guī)定將社會自籌農(nóng)業(yè)資金投入列為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金的1項績效評價指標。例如，該通知附件第9條將“自籌資金”列為省級管理工作績效評價20項指標之一。其三，就資金稽查監(jiān)督類而言。2001年《財政部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金會計制度〉的通知》具體規(guī)定將其他農(nóng)業(yè)資金投入一并納入“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金”會計核算范圍。例如，該通知附件第四條規(guī)定，將“農(nóng)村集體和農(nóng)民自籌資金、銀行貸款及其他資金”納入“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金”進行會計核算。1990年《審計署關(guān)于加強農(nóng)業(yè)資金審計工作意見的通知》具體規(guī)定將其他農(nóng)業(yè)資金投入一并納入“農(nóng)業(yè)資金”審計范圍。例如，該通知在“二、積極開展對農(nóng)業(yè)資金的審計”中規(guī)定，將“銀行貸款、各種專項基金和借用的國外資金”這些非財政性資金投入納入審計范圍。

另一方面，相關(guān)地方政府規(guī)章的附帶性、關(guān)聯(lián)性具體規(guī)定。1998年《廣州市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金項目管理辦法》和2012年《沈陽市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》在主要規(guī)制財政性資金投入的同時就其他農(nóng)業(yè)資金投入予以了附帶性、關(guān)聯(lián)性的具體規(guī)定。例如，前者第二條將“項目實施單位（鎮(zhèn)、村和市屬的項目單位）及群眾自籌投入到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目建設(shè)的資金”納入“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化項目的資金”，后者第八條將“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織和個人自籌資金、以物折資和村民投勞折資；通過財政資金投入吸引的金融資金等；社會捐贈資金；國家和省規(guī)定的其他有關(guān)資金”納入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目資金范圍。

（二）以多元化農(nóng)業(yè)資金投入設(shè)定實現(xiàn)整全性規(guī)制

當基于現(xiàn)有的片面性低位階相關(guān)立法，在充實后的《農(nóng)業(yè)法》相關(guān)原則性規(guī)定指引下，整合《農(nóng)業(yè)資金投入通知》，于行政法規(guī)位階完成《農(nóng)業(yè)資金投入管理條例》之“法的編纂”［12］。通過該條例相應的整合性規(guī)定與專章規(guī)定就多元化農(nóng)業(yè)資金投入予以整全性規(guī)制。

1.總則部分的整合性規(guī)定

應基于《農(nóng)業(yè)資金投入通知》的5條規(guī)定，增加社會自籌農(nóng)業(yè)資金投入和信貸農(nóng)業(yè)資金投入的相應內(nèi)容來設(shè)計該類規(guī)定。就立法目的、農(nóng)業(yè)資金投入及相應項目的法定內(nèi)涵、資金安排及項目管理的基本原則、主管部門職責與分工等予以明確規(guī)定。具體而言，應以資金投入過程價值目標為基本目的、以資金投入績效價值目標為關(guān)聯(lián)目的，應圍繞財政性資金投入、社會自籌資金投入和信貸資金投入的“類型化”［13］來分別厘清法定內(nèi)涵與基本原則，應明確財政部門與農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利及其他涉農(nóng)部門的職責權(quán)限與具體分工。

2.三類農(nóng)業(yè)資金投入的專章規(guī)定

應基于《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金和項目管理辦法》（2005年制定，2010年修改）、2013年《財政部關(guān)于印發(fā)〈中央財政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金管理辦法〉的通知》和專門規(guī)定社會自籌農(nóng)業(yè)資金投入、信貸農(nóng)業(yè)資金投入的部門規(guī)章、地方性法規(guī)與地方政府規(guī)章，分別整合出該條例的財政性資金投入管理專章、社會自籌資金投入管理專章和信貸資金投入管理專章。各章應分別厘清該類農(nóng)業(yè)資金投入的具體來源、扶持重點、投入原則、預算方案、使用管理、監(jiān)督檢查等事項。

四、厘清我國農(nóng)業(yè)資金立法的系統(tǒng)化規(guī)制內(nèi)容

相關(guān)立法的既有財政性資金投入設(shè)定雖涵蓋資金管理、資金績效評價、違規(guī)違紀處理和資金稽查監(jiān)督各個方面，但“系統(tǒng)化”［14］不足而存在一定的零散性問題。

（一）相關(guān)立法所顯現(xiàn)的零散性

1.以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化財政專項資金管理規(guī)定為例

2002年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項資金項目管理暫行辦法〉的通知》和2004年《財政部關(guān)于印發(fā)〈中央財政支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金管理暫行辦法〉的通知》作為相關(guān)專門規(guī)定，皆就所支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的基本條件、專項資金具體用途予以了明確規(guī)定。前者列舉了4項條件、4類用途，后者則列舉了3項條件、4類用途。但前者中“能力強、居領(lǐng)先水平、帶動力大、示范性強、技術(shù)含量高、重大推動作用、一定工作基礎(chǔ)”這樣的表述何以具體操作？為什么不將之如后者“3年以上、有盈利業(yè)績、60%以上”這樣明晰化列舉呢？比較兩者的具體用途規(guī)定，在前3類用途設(shè)定上大體一致，皆指向農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)產(chǎn)品延伸服務，但在第4類用途設(shè)定上則有較大出入，可能生成一定的立法抵觸。前者的“農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織的服務設(shè)施和培訓”較后者的“市場信息、檢驗檢測、食品安全、產(chǎn)品宣傳推介等服務”，在范圍上要狹窄得多，且兩者之間無明顯交集。而這兩件規(guī)范性法律文件卻皆屬同位階立法，且規(guī)定相同事項，則在適用中當以何為準呢？

2.以農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化財政專項資金管理規(guī)定為例

2001年《農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金項目管理暫行辦法》第二十八條、2002年《科學技術(shù)部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金項目監(jiān)理和驗收辦法〉的通知》附件第十四條、2006年《農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)業(yè)部實施農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金項目管理暫行規(guī)定〉的通知》附件第二十七條和第三十條作為相關(guān)專門規(guī)定，分別就專項資金具體用途、相關(guān)項目驗收事宜予以了明確規(guī)定。雖然第3件規(guī)范性法律文件是就前2件所規(guī)制的一類由“農(nóng)業(yè)部負責監(jiān)理的、農(nóng)業(yè)部部屬科研、教學、推廣單位承擔的農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金項目”的實施性特別規(guī)定，但其“福利性支出”和“1個月內(nèi)”之表述在事實上與前2件的相關(guān)規(guī)定是不同的?；蛟S可理解為分別就“等支出”和“六個月內(nèi)”之表述的特別限定，但畢竟皆屬同位階立法，其他水利部、國家林業(yè)局等相關(guān)部門負責監(jiān)理的“農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金項目”則在適用中當以何為準呢？還是本部門再行特別規(guī)定而優(yōu)先適用？

（二）以階段性資金投入管理設(shè)定，實現(xiàn)系統(tǒng)化規(guī)制

應當基于現(xiàn)有的零散性低位階相關(guān)立法，于前述《農(nóng)業(yè)資金投入管理條例》中完成科學地“規(guī)范性文件編纂”［15］。通過該條例相應的整合性規(guī)定與專章規(guī)定就階段性資金投入管理予以系統(tǒng)化規(guī)制。

1.財政性資金投入管理專章的整合性規(guī)定

應基于專門規(guī)定各類農(nóng)業(yè)專項資金的部門規(guī)章，分節(jié)厘清農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金（土地治理專項資金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化專項資金）、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項資金、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務專項資金、農(nóng)業(yè)專項補貼、農(nóng)業(yè)救災與扶貧資金這些主要農(nóng)業(yè)專項資金各自的來源、具體用途、分配原則、資金方案、項目管理、監(jiān)督檢查等事項。應基于現(xiàn)行有效的農(nóng)業(yè)專項資金管理具體事項相關(guān)規(guī)定，以專節(jié)形式統(tǒng)一規(guī)制各類農(nóng)業(yè)專項資金的收繳方式、存款利息使用、資金投入比例、資金支出與結(jié)算進度、相關(guān)項目申報標準文本等共性問題。一方面，皆予以明確、清晰、可操作性的規(guī)定，盡量避免前述示例之“能力強、居領(lǐng)先水平、帶動力大、示范性強、技術(shù)含量高、重大推動作用、一定工作基礎(chǔ)”等模糊化立法語言表述。另一方面，依循“法的淵源的協(xié)調(diào)、法律體系協(xié)調(diào)和法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)”［16］之基本要求，完成具體法律規(guī)范設(shè)計，實現(xiàn)前述示例之“具體用途”“驗收事宜”等立法抵觸規(guī)范的彌合。

2.違規(guī)違紀處理、資金稽查監(jiān)督的專章規(guī)定

其一，應基于1995年《財政部關(guān)于糾正農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金違紀違規(guī)問題的通知》、2011年《財政部關(guān)于印發(fā)〈農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)財政資金違規(guī)違紀行為處理辦法〉的通知》，以違規(guī)違紀處理專章形式具體厘清三類農(nóng)業(yè)資金投入中違規(guī)違紀行為的法定內(nèi)涵、相應的處理主管部門、違規(guī)違紀行為分類、相應罰則、從輕從重處理等事項。其二，應基于現(xiàn)行有效的資金稽查監(jiān)督相關(guān)規(guī)定，以資金稽查監(jiān)督專章形式原則性厘清各類農(nóng)業(yè)專項資金的審計、會計、計劃管理、呆賬核銷、報賬、監(jiān)管等共性問題。此外，明確規(guī)定必須在相應的法律專項清理基礎(chǔ)上，由“規(guī)定、辦法”式規(guī)范性命名的部門規(guī)章來進行實施性、執(zhí)行性的法律規(guī)范創(chuàng)造。

注釋：

①北大法寶網(wǎng)：《法律法規(guī)檢索》，http：//www.pkulaw. cn/，2015年10月16日。

②解希民：《多元化投入機制助力農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)》，《中國財經(jīng)報》2014年5月10日，第1版。

③張良悅、程傳興：《農(nóng)業(yè)發(fā)展中的收入提升與產(chǎn)出增進——基于糧食主產(chǎn)區(qū)的分析》，《河南社會科學》2013年第12期。

④張益豐、劉東、李月強：《工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的組織創(chuàng)新及其路徑選擇——兼評現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)若干流行觀點》，《江西財經(jīng)大學學報》2010年第5期。

⑤袁俊山：《立法目的芻議》，《法治論叢》1993年第1期。

⑥黎建飛：《論立法目的》，《中國社會科學院研究生院學報》1992年第1期。

⑦李彥歷：《我國財政資金績效管理研究》財政部財政科學研究所2010年博士學位論文，第112頁。

⑧［奧］凱爾森：《法與國家的一般理論》，沈宗靈譯，中國大百科全書出版社1996年版，第150頁。

⑨方大春：《美麗中國戰(zhàn)略路徑：建設(shè)生態(tài)文明》，《當代經(jīng)濟管理》2014年第7期。

⑩王俊龍：《整全性：邏輯新論——以中西思想交叉結(jié)合的三條思路為線索》，《河南大學學報》（社會科學版）2011年第1期。

［11］趙謙、徐恒：《芻議我國科技反哺農(nóng)業(yè)立法》，《山東科技大學學報》（社會科學版）2014年第1期。

［12］周旺生：《立法學教程》，北京大學出版社2006年版，第557頁。

［13］［美］約翰·R.康芒斯：《資本主義的法律基礎(chǔ)》，壽勉成譯，商務印書館2003年版，第444頁。

［14］蔣德海：《立法與法的系統(tǒng)化》，《檢察日報》2005 年9月5日，第3版。

［15］朱力宇、張曙光：《立法學》（第3版），中國人民大學出版社2009年版，第208頁。

［16］萬其剛：《立法理念與實踐》，北京大學出版社2006年版，第191—195頁。

責任編輯王勇

中圖分類號：D922.4

文獻標識碼：A

文章編號：1007-905X（2016）03－0050－06

收稿日期：2015-11-18

基金項目：中央高校基本科研業(yè)務費專項資金重點項目（SWU1509123）；教育部人文社會科學研究一般項目（13YJC820111）

作者簡介：趙謙，男，湖北荊州人，西南大學法學院副教授、碩士生導師，法學博士。