劉蘇 ，植江瑜

(1.廣東邦鑫勘測科技股份有限公司　廣州　510000； 2.環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所　廣州　510000 )

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填海項目竣工海域使用驗收測量的技術方法及若干問題探討

劉蘇1，植江瑜2

(1.廣東邦鑫勘測科技股份有限公司廣州510000； 2.環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所廣州510000 )

填海項目竣工海域使用驗收測量已經(jīng)是填海海域從海域轉(zhuǎn)為陸地，向國土部門申請換發(fā)土地證前的一個規(guī)定程序，是落實海域法的重要保證，在國家海域和土地管理體系中具有重要的地位。自2002年《中華人民共和國海域使用管理法》頒布實施以來，國家海洋局頒發(fā)一系列配套法規(guī)文件及多部技術規(guī)范文件，建立起較為齊全的海域使用管理法規(guī)和技術體系，但仍存在管理辦法不完善、技術規(guī)范缺乏、驗收標準模糊等問題，文章就驗收測量工作中的施測手段、界線判定方法以及面積量算中遇到的若干問題進行探討，以期為國家海域使用管理提供參考。

填海；海域使用驗收測量；法定海岸線；批復面積；實測面積

1　引言

沿海經(jīng)濟的強勢發(fā)展導致用地矛盾不斷凸顯，各地不斷提出向海要地的要求，國家海洋局也不斷提高監(jiān)管力度，嚴格控制填海、圍海和可能對海洋環(huán)境造成嚴重損害的開發(fā)利用活動。填海所用海域需要經(jīng)過嚴格的海域使用論證和中期環(huán)境監(jiān)測；填海工程竣工之后要進行竣工驗收，驗收通過后才能將海域使用證換成土地使用證[1]。

根據(jù)《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》[2]的有關規(guī)定，所有填海項目需在竣工后3個月內(nèi)進行竣工驗收，驗收時需對項目實際的填海邊界進行測量核查，以便核對項目填海位置及面積是否與海域使用權(quán)證書相符。

填海項目竣工海域使用驗收測量已經(jīng)是填海海域從海域轉(zhuǎn)為陸地，向國土部門申請換發(fā)土地證前的一個規(guī)定程序，是落實海域法的重要保證，在國家海域和土地管理體系中具有重要的地位。

為加強對填海項目的監(jiān)督管理，規(guī)范填海項目竣工海域使用驗收工作，自2002年《中華人民共和國海域使用管理法》頒布實施以來，國家海洋局先后頒發(fā)了《海域使用權(quán)登記辦法》《海洋功能區(qū)劃管理規(guī)定》《填海項目竣工海域使用驗收管理辦法》等一系列配套法規(guī)文件，以及《海域使用論證技術導則》《海域使用分類》《海籍調(diào)查規(guī)范》《海域使用面積測量規(guī)范》等多部技術規(guī)范文件，建立了較為齊全的海域使用管理法規(guī)和技術體系，但在實際工作中仍存在管理辦法不完善、技術規(guī)范缺乏、驗收標準模糊等問題，文章就驗收測量工作中的施測手段、界線判定以及面積量算中遇到若干問題進行探討。

2　“內(nèi)陸型”填海項目竣工海域驗收測量的施測方法

對于一宗獨立的填海項目竣工海域使用驗收測量，采用的技術方法是通過使用陸域RTK測量和水上側(cè)掃聲吶測量綜合確定填海海域使用的外、側(cè)界址線[3]。對于采用斜坡式或階梯式護岸結(jié)構(gòu)的填海區(qū)域，需增加沿填海區(qū)域的近岸水深測量，反映水下地形地貌，以作為判斷護坡水下外緣線的依據(jù)。

而對于政府統(tǒng)一規(guī)劃，由各海域使用權(quán)人單位共同進行的大范圍填海造地，在對其中一部分填海區(qū)域驗收時，會出現(xiàn)項目四周均已填筑成陸地，驗收填海區(qū)域批復邊界消失的情況。顯然，對于這種“內(nèi)陸型”填海項目竣工海域的驗收測量，傳統(tǒng)測量方法不再適用。這時應根據(jù)實際情況，對填海區(qū)的內(nèi)側(cè)邊界采用項目用海批復中經(jīng)批準的原始海岸線；而對填海區(qū)的外、側(cè)邊界則宜采取施工單位放樣原批復界址點，驗收測量單位在放樣點位進行檢測的方法，若檢測結(jié)果合格，可認為填海位置、面積無誤，采用批復界址點作為驗收實測界址點。目前，這種界址點的檢測尚無明確統(tǒng)一的合格標準，通常以放樣點與檢測點較差在5 cm以內(nèi)為限。

3　竣工驗收測量邊界線的界定

填海造地指筑堤圍割海域填成土地，并形成有效岸線的用海方式。根據(jù)《海籍調(diào)查規(guī)范》[4]：“圍海造地用海，依下列界址線界定：① 內(nèi)界址線為圍海造地前的海岸線或人工岸的連線；② 外側(cè)界址線為人工堤壩基床外緣線”。

3.1竣工驗收測量外邊界線的界定

為防潮防浪，多數(shù)填海項目都有修筑護岸進行防護，護岸結(jié)構(gòu)形式一般可分為直立式、階梯式及斜坡式[5]。直立式護岸的坡頂線和坡腳線在同一個垂面上，在驗收測量時，通過測量其護岸坡頂線即可量算出整個填海項目的實際填海面積[6]。對于階梯式和斜坡式護岸的填海項目，由于坡頂線與坡腳線不在一個垂面上，其填海界址范圍確權(quán)至護岸坡腳線。然而，在《海籍調(diào)查規(guī)范》中“外緣線”的定義模糊，在通常情況下，斜坡式結(jié)構(gòu)填海項目，水下外緣線為水下斜坡與海底泥面相交線，不包括泥下部分[7]。

在驗收測量中，斜坡式護岸的水下坡腳線采用側(cè)掃聲吶往復測方式進行掃側(cè)，再通過聲圖影像解析判斷坡腳位置。在側(cè)掃聲吶聲圖解譯中，需結(jié)合項目施工設計資料，從而合理準確判定坡腳線位置，確定填海區(qū)域外邊界。

3.2竣工驗收測量內(nèi)邊界線的界定

對于填海區(qū)域的內(nèi)邊界，宜采用項目用海批復中經(jīng)批準的原始海岸線，如在2008年以后進行驗收測量，海岸線一般采用法定海岸線資料。

實際驗收測量工作發(fā)現(xiàn)，有相當一部分填海區(qū)域的批復內(nèi)界址線為批復時的現(xiàn)狀海岸線，這一部分填海區(qū)域的批復時間通常在2008年以前，由于當時國家海域管理體系不完善，這些區(qū)域普遍存在竣工而未驗收的情況。近年來，隨著國家海域管理的逐步規(guī)范，這些填海區(qū)域亟待測量驗收從海域轉(zhuǎn)為土地，故很多項目延至2008年以后才組織測量驗收。對著這種情況，如若按照通常的內(nèi)邊界界定方法“在2008年以后進行驗收測量，海岸線一般采用法定海岸線資料”顯然是不合理的。在面積量算中，由于批復時的現(xiàn)狀海岸線與“08法定海岸線”不重合，勢必會造成面積超填或少填的情況：若原始海岸線在“08法定岸線”靠近陸地一側(cè)，會造成原始岸線與法定岸線之間區(qū)域的少填現(xiàn)象；若原始海岸線與“08法定岸線”靠近海域一側(cè)，則會造成原始岸線與法定岸線之前區(qū)域的超填現(xiàn)象，對于這種情況，還要核查這一超填區(qū)域的權(quán)屬情況，如果依然為海域使用權(quán)人所有，與周邊區(qū)域無權(quán)屬沖突，則視為超填區(qū)域；若不歸海域使用權(quán)人所有，則不應劃歸為超填面積；對于原始岸線與法定海岸線交疊的情況，則會出現(xiàn)多塊沿岸線的超填、未填區(qū)域，這種情況則更為復雜。

如今，原始岸線與法定岸線之間區(qū)域的界定依然是困擾海域管理部門及土地管理部門的一個棘手問題。因此，亟待國家相關管理部門出臺相關管理辦法以規(guī)范相關部門管理，保障海域使用權(quán)人利益。

3.3竣工驗收測量成陸范圍的界定

填海項目竣工海域使用驗收測量是填海海域從海域轉(zhuǎn)為陸地，向國土部門申請換發(fā)土地證前的一個規(guī)定程序，是國土部門核準土地面積的依據(jù)，因此在驗收測量填海范圍的同時也要量測填海區(qū)域的成陸面積。

多數(shù)填海項目建有階梯式或斜坡式護岸，由于部分護岸淹沒于海水之下，顯然將這部分認定為土地是不合理的，而實際上國土部門在換發(fā)土地使用證時也往往只界址至坡頂線。因此，測量單位在測量護岸坡腳線確定填海外緣線的同時，還需測量護岸的坡頂線，并將成陸邊界及面積反映在測量報告及附圖中。

4　竣工驗收測量面積量算相關問題

4.1批復面積核算問題

填海項目竣工海域驗收測量的目的是通過對實際填海邊界進行測量，將實測范圍面積與海域使用權(quán)證上批復的范圍面積進行比對，從而確定填海位置及面積是否與權(quán)證相符[8]。

在核算批復面積時，通常會出現(xiàn)核算面積與批復面積不符的情況?？偨Y(jié)下來，共歸于3類原因：

第一類，主要由于原批復界址點的坐標系或投影帶與驗收測量的成圖坐標系及投影帶不符，造成面積差異；其次，大地坐標與平面坐標之間的相互轉(zhuǎn)換也是造成精度損失的重要原因；此外，批復界址點坐標的保留位數(shù)也影響著坐標精度，進而造成面積誤差。在我國海域使用管理初期，海域使用管理相關技術規(guī)范及文件尚未頒布，測繪基準沒有統(tǒng)一，從而導致當時批復的海域存在坐標系不同(以1954年北京坐標系為主)，投影帶不統(tǒng)一(以3°分帶為主)，界址點大地坐標小數(shù)位數(shù)不統(tǒng)一等問題，這與《海籍調(diào)查規(guī)范》[2]中規(guī)定的采用WGS-84坐標系，0.5°分帶不符。由于測量精度的提高，陸地作業(yè)精度均可達到厘米級，因此界址點坐標小數(shù)一般保留3位。此類原因造成的面積差異非常普遍，屬于誤差范疇，很難避免，造成的面積差異很小，通常在面積核算中采用原批復填海面積進行計算。

第二類，此類填海項目有弧形邊緣，權(quán)證中的批復面積為以弧形為邊緣的面積，而在權(quán)證界址點坐標表中只選取弧上的折點為界址點，并未標明弧形邊緣的圓心坐標及弧度。在驗收測量單位核算批復面積時，只能通過權(quán)證上的界址點連線核算批復面積，這樣計算得出的是多邊形面積而非弧形面積，其結(jié)果勢必存在較大出入。在進行面積比對分析時，由于原批復弧形邊緣變?yōu)檎劬€，對超填、未填區(qū)域的面積核算也造成困擾。若采用原批復面積作為核算面積，那么就與超填、未填區(qū)域面積計算方法不統(tǒng)一，從而造成面積核算錯誤；若采用權(quán)證上界址點連成的多邊形面積，則對于面積量算更不合理。因此，對于這種有弧形邊緣的填海區(qū)域，建議在海域使用權(quán)證中增加弧形邊緣的數(shù)學參數(shù)。

第三類，這一類的批復面積與核算面積存在很大差異，屬于面積核算錯誤。這類錯誤可能是由于海域使用權(quán)證填寫錯誤而導致的。在確定界址點坐標無誤而批復面積存在錯誤的情況下，建議上報相關部門，請上級部門指派相關測量人員重新核算批復面積。在重新核算并確定面積后，進行返還或補繳海域使用金。

4.2實測面積計算問題

實測面積的計算方法是驗收測量數(shù)據(jù)分析的核心問題，它直接關系到海域使用權(quán)人換領土地使用證的土地面積。目前，公認的實測面積的計算方法為“實測面積=批復面積+超填面積-未填面積”。可見，實測面積由“批復面積”“超填面積”和“未填面積”所決定，其中任何一項有誤都會造成實測面積的計算偏差。超填面積，是指實測界址線在批復界址線以外，兩者所圍成的面積；未填面積，是指實測界址線在批復界址線范圍以內(nèi)，兩者所圍成的面積。在計算超填、未填面積時，測量單位只能將實測界址線與核算批復界址線進行比對，因此為保證數(shù)據(jù)的一致性，在實測面積計算時，采用核算批復面積看似是一個不錯的選擇，然而如4.1節(jié)所述，填海區(qū)域的海域使用權(quán)證上的批復面積與核算面積存在差異，從而影響實測面積量算的準確性；若采用權(quán)證上的批復面積進行計算，其實測面積也必然與實測界址點圍成的面積不符。此外，由于宗海面積數(shù)據(jù)均保留四位小數(shù)，單位為公頃，即精度為1 m2，在超填、未填面積計算中，四舍五入也造成一定的面積計算誤差?？傊徽摬捎媚姆N方式，我們都會發(fā)現(xiàn)通過“批復面積+超填面積-未填面積”計算出的實測面積與實際界址點連接所圍成的實測面積不符。因此，希望相關部分盡快完善相關技術規(guī)范，提出一套合理的面積量算方法，方便海域管理部門管理的同時，保障海域使用權(quán)人的利益。

5　結(jié)束語

本文就填海項目竣工海域使用驗收測量中遇到的若干特殊問題進行探討，并嘗試給出相應對策及解決方案，同時也指出了一些在實際工作中遇到的棘手問題，向海域使用管理部門完善管理辦法和技術規(guī)范提出新的要求，以期規(guī)范海域使用管理，保障海域使用權(quán)人權(quán)益。

[1]孫欽幫，陳燕珍，陳兆林，等.填海項目竣工海域使用驗收測量工作若干問題探討[J].海洋開發(fā)與管理，2015，32(3).

[2]國家海洋局.填海項目竣工海域使用驗收管理辦法[Z].2007.

[3]湯民強，劉文勇，魏巍.填海項目竣工海域使用驗收測量的技術方法[J].海洋技術，2009(2)：80-83.

[4]國家海洋局.HY/T 124-2009 海籍調(diào)查規(guī)范[S].2009.

[5]國家海洋局.國海管字(2008)273號海域使用分類體系[Z].2008.

[6]胡燈進，楊順良，翁宇斌，等.海域使用管理的若干問題探討[J].海洋開發(fā)與管理，2013，30(10).

[7]劉義勇，錢立兵，江林.填海項目竣工海域使用驗收現(xiàn)狀及管理對策研究[J].海洋開發(fā)與管理，2015，32(4).

[8]國家海洋標準計量中心.HY070-2003 海域使用面積測量規(guī)范[S].2003.

On Technical Methods and Issues in the Acceptance Survey of Reclamation Projects on Sea Area Usage

LIU Su1，ZHI Jiangyu2

(1.Guanddong Bangxin Survey Technology Co.LTD,Guangzhou 510000, China；2.South China Institute of Environmental Sciences.MEP,Guangzhou 510000, China)

The acceptance survey of reclamation projects has been an essential procedure before the application of land certificate from Land Department for confirming reclamation sea areas to land. It is an important guarantee to implement the Law of Sea Area Use and Management (LSAUM) and occupies important position in sea area and land area management. Since the LSAUM was promulgated in 2002, the State Oceanic Administration had published a series of legal documents as well as technical specification documents. However, there are still some remaining problems to be solved. In this paper, the author tried to present some issues including surveying methods, boundary determination and area measurement of reclamation projects as

for administering sea areas usage.

Reclamation，Acceptance survey of sea area usage，Legal coastline，Approved area，Measuring area

劉蘇，碩士，助理工程師，研究方向為填海項目竣工海域使用驗收測量，電子信箱：gengsheng2012@foxmail.com

P71

A

1005-9857(2016)02-0039-04