王燦發(fā)

(中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所，北京　100088)

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加強(qiáng)排污許可證與環(huán)評制度的銜接勢在必行

王燦發(fā)

(中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所，北京100088)

摘要：環(huán)境影響評價制度與排污許可證制度作為兩項(xiàng)重要的環(huán)境管理制度，需要相互銜接，協(xié)同發(fā)揮作用。具有污染物排放的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評價應(yīng)當(dāng)以建設(shè)單位取得排污許可為前提，環(huán)境影響評價的結(jié)論和建議的環(huán)境保護(hù)措施應(yīng)當(dāng)以許可的排放量為基礎(chǔ)，排污許可證的發(fā)放應(yīng)當(dāng)以所在區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和環(huán)境影響評價的結(jié)論和建議以及環(huán)評審批要求為依據(jù)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響評價制度；排污許可證制度；總量控制；環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收

目前我國正處于工業(yè)化中后期，盡管近年來工業(yè)企業(yè)污染防治取得一系列積極進(jìn)展，但仍存在環(huán)境管理較為粗放、污染物排放總量過大、污染源量大面廣且增速快等問題。因此，污染源管理依然是我國當(dāng)前和未來環(huán)境管理的一項(xiàng)主要任務(wù)。環(huán)境影響評價制度與排污許可證制度是污染源管理的兩項(xiàng)核心制度，然而這兩項(xiàng)制度目前可以說是相互獨(dú)立，彼此之間缺乏必要的有效街接和配合，沒有充分發(fā)揮兩者在污染源管理方面應(yīng)有的作用。只有加強(qiáng)這兩項(xiàng)制度的相互銜接，使兩者協(xié)同發(fā)揮作用，才能更好地完善污染源管理制度。

1環(huán)評和排污許可等制度各有功能需要相互銜接

環(huán)境影響評價制度是我國眾多環(huán)境管理制度中的一項(xiàng)管理制度，也是我國環(huán)保法規(guī)中規(guī)定得最為全面的一項(xiàng)制度。該制度主要是對規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，有利于從源頭預(yù)防環(huán)境污染。我國不僅在《環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等污染防治法律中對環(huán)境影響評價制度有所規(guī)定，而且還專門制定頒布了《環(huán)境影響評價法》(2002年)，為配合該法實(shí)施，又制定頒發(fā)了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》(2009年)、《中國人民解放軍環(huán)境影響評價條例》(2006年)。《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》(1998年)主要規(guī)定的也是環(huán)境影響評價制度。環(huán)保部、國家海洋局等國務(wù)院有關(guān)部門還制定了一些有關(guān)實(shí)施環(huán)境影響評價制度的規(guī)章。例如環(huán)境保護(hù)部就發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價資質(zhì)管理辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價分類管理名錄》、《環(huán)境保護(hù)部審批環(huán)境影響評價文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄》、《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》等規(guī)章和規(guī)范性文件。

從理論上來講，環(huán)境影響評價制度的實(shí)施，確實(shí)應(yīng)該能夠起到預(yù)防環(huán)境污染和破壞的作用，可以使環(huán)境質(zhì)量不至于進(jìn)一步惡化。眾所周知，我國的環(huán)境影響評價制度從20世紀(jì)70年代末就已經(jīng)開始實(shí)施，但幾十年來，我國整體的環(huán)境狀況卻一直在惡化，環(huán)境質(zhì)量未能從根本上得到有效改善，即使在2002年頒布《環(huán)境影響評價法》以后，整體的環(huán)境質(zhì)量狀況也不能說好轉(zhuǎn)了。為什么環(huán)境影響評價制度沒有發(fā)揮其預(yù)防環(huán)境污染的應(yīng)有作用呢？原因是多方面的，有經(jīng)濟(jì)的原因、體制的原因、執(zhí)法的原因等。但有一個方面的原因尚未引起應(yīng)有的關(guān)注，即環(huán)境影響評價制度與其他環(huán)境管理制度有效銜接和協(xié)調(diào)的問題，特別是與排污許可證制度的銜接和協(xié)調(diào)。

為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，我國的環(huán)境法律規(guī)定了一系列的環(huán)境管理制度。為了預(yù)防環(huán)境污染破壞，法律規(guī)定了環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度等；為了防治生產(chǎn)經(jīng)營過程中的環(huán)境污染破壞，法律規(guī)定了排污申報登記制度、污染物排放總量控制制度、排污許可證制度、限期淘汰嚴(yán)重污染環(huán)境的落后生產(chǎn)工藝設(shè)備制度、環(huán)保設(shè)施正常運(yùn)轉(zhuǎn)制度、環(huán)境監(jiān)測制度、征收排污費(fèi)制度等；為了解決已經(jīng)建成的項(xiàng)目造成環(huán)境污染破壞，法律規(guī)定了限期治理制度、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治、停業(yè)關(guān)閉制度等。這些制度需要相互銜接和配合，共同發(fā)揮作用，才能達(dá)到預(yù)定的立法目標(biāo)。

2環(huán)評與排污許可證制度缺乏銜接影響各自作用發(fā)揮

雖然我國的法律、法規(guī)在同一部立法中同時規(guī)定了許多管理制度，而且從立法本意上來講，也是希望他們能夠相互銜接，協(xié)同發(fā)揮作用。然而，在環(huán)境管理和環(huán)境執(zhí)法的實(shí)踐過程中卻不難發(fā)現(xiàn)，許多環(huán)境管理制度在具體實(shí)施時缺乏相互間的有效銜接和配合，甚至一個制度的實(shí)施可能違反另一個制度的要求。比如，一個項(xiàng)目環(huán)境影響評價的審批，可能違反整體的環(huán)境規(guī)劃；一個排污許可證的頒發(fā)可能不考慮總量控制要求。特別是環(huán)境影響評價制度與排污許可證制度之間缺乏有效銜接，嚴(yán)重影響了環(huán)境影響評價制度作用的發(fā)揮。

我國的排污許可證制度早在1988年3月原國家環(huán)境保護(hù)局發(fā)布的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》(該辦法已于2007年廢止)中就已經(jīng)有所規(guī)定，但當(dāng)時并沒有明確的法律依據(jù)，直到1996年5月修訂的《水污染防治法》頒布，才開始有明確的法律依據(jù)。但當(dāng)時由于種種原因，該制度并沒有被明確稱為“排污許可證制度”，而是稱作“重點(diǎn)污染物排放量的核定制度”。該法第16條規(guī)定，“省級以上人民政府對實(shí)現(xiàn)水污染物達(dá)標(biāo)排放仍不能達(dá)到國家規(guī)定的水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的水體，可以實(shí)施重點(diǎn)污染物排放的總量控制制度，并對有排污量削減任務(wù)的企業(yè)實(shí)施該重點(diǎn)污染物排放量的核定制度。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定?！痹摲C布后，國務(wù)院于2000年3月發(fā)布了《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，明確規(guī)定，“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門根據(jù)總量控制實(shí)施方案，審核本行政區(qū)域內(nèi)向該水體排污的單位的重點(diǎn)污染物排放量，對不超過排放總量控制指標(biāo)的，頒發(fā)排污許可證；對超過排放總量控制指標(biāo)的，限期治理，限期治理期間，頒發(fā)臨時排污許可證。具體辦法由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門制定?！?/p>

2008年8月修訂的《水污染防治法》明確規(guī)定了“國家實(shí)行排污許可制度”，“直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證方可排放的廢水、污水的企業(yè)事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證；城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位，也應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規(guī)定。禁止企業(yè)事業(yè)單位無排污許可證或者違反排污許可證的規(guī)定向水體排放前款規(guī)定的廢水、污水?！盵1]

此后修訂的《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》均規(guī)定了排污許可證制度。盡管在這么多的法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定了排污許可證制度，但卻沒有任何一部法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定該制度與環(huán)境影響評價制度的關(guān)系，二者好像是完全獨(dú)立存在的制度，相互之間缺乏有效的街接。

3加強(qiáng)環(huán)評與排污許可證制度銜接的建議

實(shí)際上，環(huán)境影響評價制度與排污許可證制度應(yīng)當(dāng)建立起更為緊密的聯(lián)系，只有將兩項(xiàng)制度銜接起來，才能更好地發(fā)揮環(huán)境影響評價制度預(yù)防環(huán)境污染和破壞的作用。

首先，環(huán)境影響評價報告的內(nèi)容應(yīng)考慮一個地方污染物的排放總量和所評項(xiàng)目的排污許可。如果一個項(xiàng)目的環(huán)境影響評價報告，不清楚一個地方的污染物排放總量要求，不知道所評項(xiàng)目在建成后所能夠允許排放的污染物排放量，所得出的環(huán)境影響評價結(jié)論肯定無法與實(shí)際的環(huán)境影響相一致。但我國各地大多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目，在進(jìn)行環(huán)境影響評價時尚未申請排污許可，當(dāng)然也就沒有確定的污染物排放量，那么其環(huán)境影響評價報告也只能根據(jù)污染物排放濃度和排放速率來確定對環(huán)境的影響。雖然2011年9月1日發(fā)布的《環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則 總綱》(HJ2.1—2011)規(guī)定了在環(huán)評中要考慮總量控制，“在建設(shè)項(xiàng)目正常運(yùn)行，滿足環(huán)境質(zhì)量要求、污染物達(dá)標(biāo)排放及清潔生產(chǎn)的前提下，按照節(jié)能減排的原則給出主要污染物排放量?！钡?，“給出的主要污染物排放量”是否就是以后排污許可證所允許的排放量，實(shí)際上是不可知的。要改變這種狀況，就需要在環(huán)評之前，首先讓項(xiàng)目建設(shè)單位向環(huán)保部門為項(xiàng)目申請一個排放許可，環(huán)境影響評價報告根據(jù)該排放許可提出建設(shè)項(xiàng)目所應(yīng)采取的治理措施。這樣才能使環(huán)境影響評價的結(jié)論與生產(chǎn)經(jīng)營過程中實(shí)際的排污許可及其環(huán)境影響協(xié)調(diào)和銜接起來。

其次，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境保護(hù)措施竣工驗(yàn)收應(yīng)與環(huán)評報告中所提出的治理措施及擬達(dá)標(biāo)準(zhǔn)相一致。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施(措施)的竣工驗(yàn)收合格是排污單位取得排污許可證的前提條件。驗(yàn)收時依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行驗(yàn)收直接關(guān)系到驗(yàn)收的作用和效果。過去很長一段時間，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施(措施)的竣工驗(yàn)收與環(huán)境影響評價報告和審批要求相脫節(jié)。雖然《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》[2]和近年來發(fā)布的一些建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收技術(shù)規(guī)范都規(guī)定，在驗(yàn)收時要考慮“污染物排放符合環(huán)境影響報告書(表)或者環(huán)境影響登記表和設(shè)計文件中提出的標(biāo)準(zhǔn)及核定的污染物排放總量控制指標(biāo)的要求”，但所有的規(guī)范都沒有與排污許可證進(jìn)行掛鉤。如果一個項(xiàng)目既符合環(huán)境影響評價的要求，“三同時”驗(yàn)收也合格，最后拿不到排污許可證，還是無法進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營。因此，在建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)措施驗(yàn)收時，就應(yīng)當(dāng)考慮與排污許可證的頒發(fā)和許可證的排放要求相協(xié)調(diào)。

最后，排污許可的申請、審核與發(fā)放，應(yīng)考慮環(huán)境影響評價報告結(jié)論和審批要求。現(xiàn)有法律、法規(guī)關(guān)于排污許可證的發(fā)放，僅僅規(guī)定了發(fā)放的對象和范圍，而沒有規(guī)定具體的發(fā)放條件和程序，更沒有規(guī)定許可證與環(huán)境影響評價有何關(guān)系。這樣的結(jié)果，就使得許可證純粹成為一個排污的證明，而沒有發(fā)揮其對污染控制的支柱性作用。如果要讓許可證制度與環(huán)境影響評價、“三同時”、總量控制發(fā)揮協(xié)同作用，排污許可證的發(fā)放，就需要考慮建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價及其審批意見對其排放和治理的建議。只有符合環(huán)境影響評價報告及其審批建議要求的污染物排放，才能頒發(fā)排污許可證。

4結(jié)論

建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價制度和排污許可證制度均為環(huán)境保護(hù)管理最重要的管理制度。在我國現(xiàn)有的法律體系中，這兩項(xiàng)制度缺乏必要的銜接和配合影響了其作用的發(fā)揮。需將兩者有效銜接起來，使兩者協(xié)同作用。

環(huán)境影響評價作為預(yù)防性的制度，應(yīng)當(dāng)考慮總量控制制度下對建設(shè)項(xiàng)目的排放許可。

項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在環(huán)境影響評價前向環(huán)保部門申請建設(shè)項(xiàng)目排放許可，環(huán)境影響評價報告應(yīng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的排放許可進(jìn)行評價，作出評價結(jié)論，提出環(huán)保措施建議。

建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境影響評價報告及其審批要求進(jìn)行驗(yàn)收，對符合要求、驗(yàn)收合格的，發(fā)放排污許可證。建設(shè)項(xiàng)目在通過竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收且取得排污許可證之后，方可排放污染物。

參考文獻(xiàn)(References)：

[1]全國人大常委會. 中華人民共和國水污染防治法[EB/OL]. (2008-02-28)[2016-02-29]. http://www.gov.cn/flfg/2008-02/28/content_905050.htm.

[2]國家環(huán)境保護(hù)總局. 建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法[EB/OL]. (2001-12-27)[2016-02-29]. http://www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61734.htm.

Connection Between Environmental Permit System and Environment Impact Assessment System Imperative

WANG Can-fa

(Environmental and Resources Law Institute of China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

Abstract:As two important environmental management systems, environmental impact assessment (EIA) system and environmental permit system need to work together to reach a better result. The acquisition of the permit should be a prerequisite for a construction project with pollutants discharge before its EIA is conducted. The conclusion and environmental protection suggestions of an EIA report should be based on the allowed value of the permit. The issuance of a permit should take regional environment quality target, EIA report and EIA approval requirement into consideration.

Key words:environmental impact assessment system; environmental permit system; total pollutants control; environmental protection facility acceptance check

收稿日期：2016-02-29

作者簡介：王燦發(fā)(1958—)，男，山東人，教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境法學(xué)，E-mail：wcanfa@clapv.org

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.002

中圖分類號：X820.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0006-03